张清勇 刘守英:宅基地的生产资料属性及其政策意义——兼论宅基地制度变迁的过程和逻辑

选择字号:   本文共阅读 164 次 更新时间:2021-10-22 14:27:05

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张清勇   刘守英 (进入专栏)  

   宅基地制度改革的深化对乡村振兴战略的实现具有重要意义。认识宅基地的生产资料属性,理解历史上宅基地集体化的过程和逻辑,是推动下一步宅基地制度改革取得突破的基础。本文梳理了马克思主义经典文献对农业用地和非农业用地的属性认定以及对土地和生产资料公有制的论述,分析了二十世纪五六十年代宅基地政策的制定过程。研究发现:当年制定《中华人民共和国宪法》和宅基地相关政策时将宅基地看作生产资料,这与马克思在《资本论》中将非农业用地视为一般生产资料是一致的;1956年组建高级农业生产合作社时没有将宅基地集体化,不是缘于现有研究所指出的“宅基地是生活资料”,而是因为组建高级农业生产合作社的中心问题是将耕地等主要生产资料集体化,而宅基地作为一般生产资料,并不在主要生产资料之列;人民公社强调进一步提高公有化程度、消灭生产资料私有制的残余,这开启了作为一般生产资料的宅基地的集体化进程;宅基地集体化不是一次性完成的,这一进程始于1958年,到1963年完成,期间各地政策差异较大。这些发现为厘清宅基地的生产资料属性、明确宅基地制度改革的方向提供了重要启示。

  

  

   问题的提出

  

   农村宅基地是农村居民用于建造住宅及其附属设施的土地,包括住房、辅助用房和小庭院的用地以及房前屋后的绿化用地等。作为农村土地的一个重要类型,农村宅基地的规模很大。据自然资源部估算,2016年农村人均宅基地面积约为204平方米,全国共有宅基地约1.84亿亩,占集体建设用地面积的57.5%,占全国建设用地面积的近1/3(魏莉华等,2019)。宅基地不仅与广大农村居民解决落脚栖身之所、实现安居乐业紧密相关,而且是他们很重要且越来越重要的财产。同时,宅基地制度是农村土地制度中最特殊的制度安排(刘守英,2015),该制度的基本内容是集体所有、农户长期使用、免收地价、不准出租和买卖。这一制度形成于人民公社时期,在改革开放后得到延续,在耕地保护目标的挤压下不断强化行政管制,身份和成员属性的烙印愈加明显,这与遵循一视同仁的“非人格化规则”的权利开放秩序背道而驰,越来越不适应经济较快增长、区域发展不平衡、农村劳动力大量流动和不同世代农民工分化的新情况,造成实际工作中出现了大量突出问题(张清勇等,2021)。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权”。2014年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,强调推进包括宅基地在内的农村土地制度改革试点。宅基地制度改革的深化对乡村振兴战略的实现具有重要意义(刘守英、熊雪锋,2018)。

   随着宅基地有关问题的凸显以及宅基地制度改革的推进,学术界越来越重视对宅基地问题的研究。根据对中文社会科学引文索引( Chinese social sciences citation index, 缩写为 CSSCI)数据库(http://cssci.nju.edu.cn)的检索结果,2005-2020年CSSCI来源期刊论文篇名中包含“宅基地”一词的论文共有612篇,其中,2005年、2010年、2015年和2020年这方面的论文量分别为3篇、36篇、52篇和70篇,呈较快增加态势。然而,现有相关研究几乎都认为宅基地是生活资料,而不是生产资料;讨论宅基地制度变迁、宅基地的集体化时,也都基于“宅基地是生活资料”的判断来解释宅基地集体化的原因;还有大量研究基于这一判断提出了将宅基地私有化的建议。但是,宅基地真的是生活资料而不是生产资料吗?这不是一个不言自明的简单问题,而是一个需要仔细辨析的基础性问题,事关对宅基地属性的认识、对过去相关政策的反思以及当下和将来相关政策设计的方向选择。而且,将宅基地看作生活资料并由此入手解释宅基地集体化的原因,与只将生产资料公有化的社会主义改造理论是相悖的,无法逻辑自洽地解释宅基地也被集体化的历史,与当前以所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点,探索宅基地使用权流转制度,显化宅基地财产功能的宅基地制度改革也是相悖的。

   诺贝尔经济学奖得主乔治·斯蒂格勒曾指出:“如果我们不清楚我们的社会实行某些政策的原因,便无法就如何改进这些政策提出有价值的建议。”(Stigler,1975)钱穆(1998)在《中国历代政治得失》中写道:“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟,在当时必有种种人事需要,逐渐在酝酿,又必有种种用意,来创设此制度。这些,在当时也未必尽为人所知,一到后世,则更少人知道。……在当时,乃至在不远的后代,仍然有人知道得该项制度之外在需要与内在用意,有记载在历史上。这是我们讨论该项制度所必须注意的材料。否则时代已变,制度已不存在,单凭异代人主观的意见和悬空的推论,决不能恰切符合该项制度在当时实际的需要和真确的用意。”同理,如果想要更好地认识从二十世纪五六十年代形成并延续至今的宅基地制度进而为其改革提出有价值的政策建议,那么,回望宅基地制度发生重大转变的历史时期,分析当时相关政策的制定过程,了解政策制定者当时的需要和用意,理解相关政策转变的真实原因,就是一项十分有价值的工作。需要追问:宅基地到底是生活资料还是生产资料?在宅基地制度发生重大转变时,政策制定者将宅基地看作生活资料还是生产资料?为什么1956年组建高级农业生产合作社(下文简称“高级社”)时耕地集体化了,而宅基地没有集体化?为何后来宅基地也集体化了?在深入研究的基础上回答这些问题,不仅有助于认识宅基地的属性和宅基地集体化的历史,而且有助于反思当下宅基地制度改革的困境,对明确下一步的改革方向和拓宽改革思路也会有所助益。

   为此,本文试图对宅基地的属性进行理论溯源和辨析,讨论中国农村宅基地集体化的过程和逻辑,进而得出政策含义。具体来说,本文试图梳理马克思主义经典文献对农业用地和非农业用地的属性认定、对土地和生产资料公有制的论述及其对中国土地制度变革的影响,分析二十世纪五六十年代组建高级社、建立人民公社和制定《农村人民公社工作条例修正草案》时有关宅基地制度的设计思路,讨论高级社没有将宅基地集体化的原因以及1958-1963年宅基地集体化的经过,并得出了与以往研究完全不同的发现。

  

  

   文献回顾

  

   (一)宅基地的属性

   现有相关研究几乎都认为宅基地是生活资料而不是生产资料。例如,曾业松(2004)认为:“从理论上说,宅基地属于生活用地”,是生活资料;徐国元(2005)也指出:“从理论上讲,宅基地属于生活用地,是属生活资料范畴”;高永平(2007)写道:“人民公社化运动以后,在耕地的集体化之后,农村的所有土地都集体化了,包括重要的生活资料——宅基地。”韩清怀(2015)认为:“农村土地中的宅基地不属于生产资料的范畴。……在农业合作社阶段,只是将作为主要生产资料的土地通过集体所有的方式公有化了,而对于作为生活资料的宅基地依然维持其私有性。”

   这类认识在20世纪90年代就已经较为普遍,以至于纪坡民(1997)指出:“我们通常认为,宅基地和住房,属于生活资料。”进入21世纪后,王利明(2002)在《物权法研究》中写道:“应当指出的是,由于宅基地主要是作为生活资料提供的,所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用”。这一观点被后续研究广泛引用(例如陈小君,2009;李勇,2011),还被写进了大量民法学、民商法、物权法、房地产法的教科书(例如陈耀东,2006;何炜炜,2015)。于是,“宅基地是生活资料、不能作为生产资料使用”的观念几乎成了一种习以为常、不假思索的常识。

   笔者所见的对宅基地是不是生产资料的讨论仅有两处:一是纪坡民(1997)写道:“可对农民来说,(宅基地和住房)是属于生活资料还是生产资料,却未必能分得那么清楚。尽管在偏僻的农村,农民不太可能将自有的宅基地或住房拿来出租,但在靠近城市的近郊、沿海和旅游区,这种情况却并不鲜见。而且,我们不是号召发展‘庭院经济’吗?在烟台,有的农家在庭院种葡萄,一年能收入好几千元,甚至比农田的单位面积的收益率还高得多。至于在庭院发展养猪、养鸡等家庭副业,更是常见的事。这时,你说它是生活资料呢,还是生产资料呢?”二是赵树枫(2015)提出,随着郊区农户接待城镇居民来休闲度假,“农民的宅院不再仅仅是生活资料,而且也变成了生产资料,可以经营旅游休闲产业,带来可观的收入”,认为宅基地及其上房屋的“生产资料功能、环境功能、文化功能和财产功能日益显现”。

   (二)宅基地为什么被集体化

   对于宅基地的集体化,少数文献进行了较深入的探究。其中,周其仁持“糊涂说”或“顺手划归公有说”。周其仁(2013)指出:“宅基地归集体所有,是人民公社化三年之后才实行的”“我习惯以1962年划线。此前,农民的房产是私产,所占宅基地也是私产”;1962年《农村人民公社工作条例修正草案》通过后,“原本私有的生活资料宅基地,就一下子被集体化了”。周其仁(2014)将宅基地的集体化看作“一段公案”,他指出:“宅基地本来是生活资料,按标准的社会主义改造理论,必须实行公有制的应该限于生产资料。所以,20世纪50年代农村的集体化高潮,从高级社到人民公社,归集体公有的是耕地、耕畜、生产设施和大型农具,一般并不包括农民家居的房屋连同其下的宅基地”,但“人民公社化冲击了这一点,例如河南《嵖岈山卫星人民公社试行简章》,干脆规定‘在已经基本上实现了生产资料公有化的基础上,社员转入公社,应该交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有’”。而20世纪60年代初“大跃进”后纠正“左”的错误时,中央“顺手把宅基地这土改以来一直明明白白的归农民私有的财产,一句话就划归了公有”,他认为那个时代的反左、反右等“是一笔糊涂账,根本就不是任何讲形式逻辑的人所驾驭得了的”。

   程雪阳的观点可以归纳为“人民公社既组织生产又组织生活说”。在与周其仁教授的商榷文中,程雪阳(2015)认为宅基地集体化发生在1958年而非1962年:1958年,毛泽东修改了《嵖岈山卫星人民公社简章(草案)》并批示给《红旗》杂志全文刊发,作为“全国人民应该也必须学习的样板”,而该简章第五条规定“社员转入公社,应该交出全部自留地,并且将私有的房基、牲畜、林木等生产资料转为全社公有”。程雪阳(2015)指出,宅基地作为生活资料原本是农民私有的,而作为生活资料的宅基地也被公有化,是因为“人民公社不仅要组织生产,还要组织生活,那么宅基地自然要归公,然后统一分配了。”“人民公社运动之所以要将宅基地‘集体化’,主要不是因为担心其会滋生出‘资本主义’,而是因为这场运动的领导者希望通过人民公社这个运动,改变基本的社会、经济和政治系统的基本结构,然后建立一个不但管理政治事务,直接从事经济生产活动,而且还要干涉公民日常生活事务的超级巨无霸社会组织。”

田传浩(2020)持“解决新增宅基地化公为私困境说”,认为农业集体化改造的最初目标是耕地等生产资料的集体化,却由于无法解决新增宅基地化公为私的困境,不得不将作为生活资料的宅基地也集体化。其思路是:耕作用的土地是生产资料,宅基地是生活资料,农村建房通常是将耕地转变为宅基地;1956年高级社组建后,作为生产资料的耕地变成了集体所有,而宅基地作为生活资料不在社会主义改造的范围之内,仍保持私有,在此情况下,如果农民要建房,“新增宅基地的来源就变成一个尴尬的难题”——禁止新增宅基地就无法解决农村新增人口的住房问题,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国农村经济》2021年第8期

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