张震:环境法体系合宪性审查的原理与机制

选择字号:   本文共阅读 679 次 更新时间:2021-05-12 08:39

进入专题: 环境法体系   合宪性审查  

张震  

摘要:  为了确立环境法在法律体系中的独立地位,解决环境法体系内部概念和规范不一致问题,从而实现环境法体系质效的提升,需要进行合宪性审查。环境法体系的合宪性审查,除了审查环境法体系可能的宪法性瑕疵,更主要是指在遵循宪法依据的基础上,全面实施宪法规范,实现宪法和环境法规范的交互影响及体系性融贯。通过程序与实体相结合,技术与内容相结合,体系和条款相结合以及审查和融贯相结合;厘清环境法体系与宪法的关系,明晰环境法体系中基础性概念内涵,趋使环境法体系及制度更科学合理;实现环境法体系的分类科学化、事项完备化以及制度实效化;打造以宪法为直接依据,环境基本法和环境部门法梯级分明的环境法体系;在宪法与环境法规范的交互影响乃至体系性融贯的基础上,既发展环境法,也发展宪法。

关键词:  环境法体系;宪法;合宪性审查;标准手段;审查焦点;体系发展


2020年11月17日,中央正式提出了习近平法治思想。在习近平法治思想的有机联系的十一个坚持中,第四个坚持就是“坚持依宪治国、坚持依宪执政”。如何做到坚持依宪治国、依宪执政,无疑通过推进合宪性审查是重要内容和抓手。党的十九大报告提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。与合法性审查主要针对法规不同,所谓合宪性审查,重点应该是确保法律体系的合宪性,通过合宪性审查,实现法律体系的正当发展,从而也确保了宪法的权威与实施。正如有学者所讲,合宪性审查的目的就是要保证法律与宪法之间的高度一致性,维护宪法权威和法律自身的正当性,1从而充分展现宪法的最高法律效力,以保持法律规则体系的内在协调2。中国合宪性审查制度下的宪法学应该更多关注“立法中的宪法教义学”,从积极和消极两个层次,为立法的“内容形成”和“越界控制”提供智识支撑。3


一、环境法体系合宪性审查的必要性


环境法体系是以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系的重要组成部分。本文所称的环境法体系,并不主要是指环境法学上的理论体系、知识体系、学科体系等,而是指环境法规范体系。4所谓法律体系,经典的定义主要均是指法律规范以及规范基础上形成的制度体系。5目前我国正在生效的法律中可以纳入环境法体系的主要包括但不限于以下法律(此处列举按照全国人民代表大会官网发布的顺序)6:《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国放射性污染防治法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国生物安全法》(以上12部法律被归属于行政法类);以及《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国资源税法》《中华人民共和国长江保护法》(以上16部法律被归属于经济法类)。


在笔者看来,我国环境法体系的发展主要是基于环境治理实践所产生的规范需求。自20世纪70年代初开始,中国就开始积极参与全球环境治理。1972年的人类环境会议是当时刚刚恢复联合国合法席位的我国政府第一次在国际会议的舞台展现,周恩来总理等党和国家领导人敏锐地认识到从政治和外交层面参加此次会议的重要性,派出了高规格的代表团参会。这次会议对中国的收获,不仅仅是周恩来总理指出的要通过这次会议了解世界环境状况和各国环境问题对经济社会发展的重大影响,并以此作为镜子认识中国的环境问题;更是直接催生了中国环境法治史上第一部环境规范文件在1973年的出台。7 1978年宪法第十一条第三款规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。”这不仅是新中国宪法中首次规定环境条款,也是环境法体系发展的直接宪法依据。在此基础上,1979年通过了第一部专门的环境保护法。自此,环境法体系蓬勃发展。新时代以来,我国环境法体系的发展更是进入了快车道。2017年,民法总则第九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”该规定被普遍称之为民法上的绿色条款。2018年,生态文明写入宪法,随着宪法上生态文明规范体系的形成,因而在宪法学上,继经济制度、政治制度、文化制度、社会制度之后,形成第五个国家基本制度,即生态文明制度。8 2020年民法典通过,除了总则中第九条的绿色原则,还专章规定了环境污染和生态破坏责任。2020年下半年以来,在学者们多年努力的基础上,环境法典的制定开始更高强度地进入人们的视野。9 随着十八大以来,国家将生态文明建设被列入与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等处于同一层面的五位一体建设的总体布局,以及中国积极参与全球环境治理的实践需要,在习近平生态文明思想和习近平法治思想的双重指导下,环境法体系已然成为我国法律体系中发展最快、最具前景的法律部门之一。


但越是在快速发展的背景之下,为了减少环境法体系的宪法性瑕疵,确保其正当性合理性,以及更好地发展环境法体系,越需要进行合宪性审查。


其一,环境法体系内部概念与规范一致性的需要。因为每部环境法律的实际起草主体、制定时间背景以及与上位法依据的不同(比如修宪、修法导致的概念、规范与制度的变化等),环境法体系内部概念与规范的不一致性是存在的,出现了诸如同一概念不同内涵,同一事项用不同概念表述等现象。环境法体系的进一步发展,首先就要确定内部概念与规范的一致性,这种一致性的依据来自上位法,但根本依据还是宪法规范。正如有学者所认为的,健全的法治社会是以宪法规范的至上性为基础的社会,它构成社会生活统一与协调的基础。宪法规范提供实定法的客观合理性的依据,在法律秩序中居于最高地位,表明实定法创始的出发点。10当具体的环境法律之间的上位法依据出现规范不一致的情形时,就需要依据宪法规范进行判断。国家规划教科书认为,宪法规范的最高性意指在现存法律关系中,宪法规范的地位和效力高于其他法律规范,从而能够约束一切国家机关、社会团体和公民个人的活动。11


其二,未来制定环境法典的需要。如果说环境法典的制定是环境法体系发展的重要趋势,那么环境法典在保持了环境法体系内部概念与规范一致性的基础上,必然会扮演环境基本法的角色,宪法就是其直接的上位法依据,因此,环境法典从拟定到起草要进行充分的合宪性考量,制定过程中需要进行事先的合宪性审查,通过后的实施须进行事后的合宪性控制。


其三,贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的必然要求。习近平生态文明思想和习近平法治思想是环境法体系发展的直接理论指导。作为习近平生态文明思想的基本原则与核心要义之一,“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的要求意味着生态文明建设必须由法治保障,法治是实现环境治理体系和治理能力现代化的重要依托,具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。作为习近平法治思想的十一个坚持之一,“坚持依宪执政、依宪治国”的要求意味着,生态法治必须以宪法规范和制度为根本依据。宪法整合了依法环境治理最核心的价值,即国家生态文明建设的目标和全面依法治国首先要坚持依宪治国的有机统一。


其四,充分发挥环境治理的制度优势并转化为治理效能的必然要求。环境法


体系发展的最终目的就是在法治轨道上实现环境治理的现代化,提升环境治理的效能。中国环境治理的巨大制度优势,一是中国共产党的领导,二是法律与政策的有机协同,而这两个制度优势,均明确地体现在我国宪法当中。2018年修宪,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法第一条,确认了中国共产党在国家权力中的领导权地位,是中国实现国家治理现代化的最大体制优势。12自魏玛宪法以来,规定国家发展指针的国策条款,形成对国家政治发展一种前瞻性的期待成为一种趋势,基本国策成为宪法中国家机关和人权规定以外与前两者对应的“第三种结构”。13我国现行宪法于1982年制定之时,包括环境保护等国策就被明确规定成为宪法规范,历次修宪,国策条款也是主要内容。我国宪法将党的政策上升为国策,很好处理了党的政策与法律之间的关系。习近平总书记指出,党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。14在中国特色的社会主义法治体系中,包括法律规范体系和党内法规体系等五个方面,这就直接点明了中国特色社会主义法治必然至少包含法律手段和政策手段两个基本面。“法律+政策”构成了中国特色社会主义法治体系的基本面,必须重视它们有机协同有效推动的整体性系统性作用。“法律+政策”的有机协同构成环境法治发展的主线。具体就是:政策作为先导,我国的环境立法工作均是在党的政策指导之下进行的;法律担纲主导,现代化的环境治理实践必须以法治方式进行。同时,从环境治理的法治实效看,法律发挥主体性功能,政策具有补强性作用。宪法通过对上述关键要素的有机整合,可以充分发挥中国特色社会主义法治的巨大制度优势,能够极大提升环境治理效能,能够有力助推实现人与自然和谐共生的现代化。


二、环境法体系合宪性审查的标准与手段


本文需要说明的是,环境法体系的合宪性审查并非仅指审查环境法体系可能存在的合宪性问题,而主要是指在遵循宪法依据的基础上,全面实施宪法规范,实现宪法规范和环境法规范的交互影响乃至融贯,从而使环境法体系得到关键性发展,更好为环境治理现代化的实践提供法治保障。如何进行环境法体系的合宪性审查,也即审查的标准与手段,具体可从以下四个方面展开。


(一)程序审查和实体审查兼而有之


1.就程序上而言,环境法体系的合宪性审查包括事前和事后两个环节。所谓事前审查,是指每部环境法律在起草制定的全过程以及通过之前,要主动对接宪法规定,全面贯彻落实宪法规范,每一部环境法律均应符合和落实宪法的规定,就可以实现环境法体系整体的合宪性事前审查的功能。所谓事后审查,是指每部环境法律在实施的过程当中,如果发现有违反宪法规范的情形,就应该启动合宪性审查,如果确有宪法瑕疵,即终止、修改某条款,从而使得环境法体系在整体实施过程中,也得到合宪性控制。


2.就实体上而言,环境法体系应该保持与宪法的指导思想、基本原则和规范体系相统一。国家规划教科书认为,宪法指导思想是宪法的理论基础、精神内核和根本理据,因而是宪法的核心和灵魂。宪法的基本原则是宪法指导思想的具体化凝练和规范化表达,通常也是国家的重大法治原则,宪法指导思想、基本原则和其他宪法规范共同构成指导宪法制定、修改和实施的制度框架和规范体系。15


其一,对环境法体系的合宪性审查首先依据宪法指导思想。我国宪法序言明确规定了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家和社会生活中的指导地位,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。环境法体系整体上均应该与宪法的指导思想保持一致,特别是在习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法以后,必然会带来环境法体系的新的重大发展。比如作为习近平新时代中国特色社会主义思想中重要组成部分的新发展理念所包括的绿色发展理念、构成总体布局的生态文明建设、美丽强国建设等写入宪法后形成了新的关于环境治理实践与环境法治发展的根本法意义上的思想、理论与规范依据,环境法体系应该及时的修改完善并与之保持一致。


其二,对环境法体系的合宪性审查还要对接宪法基本原则。我国宪法中的基本原则主要包括坚持中国共产党的领导、人民主权、社会主义法治、尊重和保障人权、权力监督与制约、民主集中制等六项。16以上六项原则不仅贯彻于宪法制定、实施的始终,而且对环境法体系也构成了合宪性控制。在环境治理实践中,中国共产党的领导是我国最大的体制优势,可以将环境治理的制度优势最大程度上转化为治理效能;社会主义法治强调了中国特色的社会主义法治道路,建设中国特色的社会主义法治体系,这就意味着在环境法体系的发展中,一定要面向中国问题、坚持中国特色、形成中国制度、提供中国方案;人民主权、权力监督与制约、民主集中制这三项原则,框定了环境法体系制定以及实施,要坚持民主、强调权责相一致;尊重和保障人权为环境法体系中环境权的证成、规定与保障提供了开放性立场。


其三,对环境法体系的合宪性审查直接对标宪法规范体系。在现行宪法全部141个条文当中,第九条、第二十六条和第八十九条构成了环境法体系最直接的宪法规范依据。宪法第九条是资源条款,第二十六为环境保护条款,第八十九条中的生态文明建设的规定属于国务院的职责条款。除此以外,第三十三条的人权条款为环境权提供间接规范依据,序言中的生态文明、美丽、新发展理念等属于国家发展目标上的宪法依据。因此宪法规范体系对环境法体系的合宪性审查主要来自三个方面的内容,即国策、国家职权以及公民权利。宪法规范体系中的环境国策,为环境法体系奠定基本发展逻辑;国家环境职权条款为环境法体系中的制度设计提供权力职责依据;公民权利条款为环境法体系中的环境权利发展提供根本法意义上的指引。


(二)技术审查和内容审查形成合力


所谓环境法体系技术上的合宪性审查,包括环境法体系合宪性审查的技术本身,环境法律的立法技术的合宪性(包括立法程序、立法过程、立法语言、立法结构等的合宪性),环境法律执法过程(包括执法依据及裁量手段与目的等的合宪性)和司法适用中的合宪性(包括裁判中裁量和说理等的合宪性)。所谓环境法体系内容上的合宪性审查,主要是指环境法体系中的制度设计要合乎宪法,包括有明确的宪法依据,或者可以由宪法推理,以及至少不违反宪法规定的底线等。针对环境法体系技术上的审查主要侧重技术、手段、形式、逻辑等的合宪性,内容上的审查要确保环境法制度本身合乎宪法,两者要结合起来确保环境法体系的合宪性。


(三)指向整体的体系审查与注重局部的条款审查相得益彰


环境法体系的合宪性审查,既体现在作为整体的法律体系层面,也体现在构成整体的具体条款层面。体系层面的合宪性审查,主要是指环境法体系作为一个整体、一个系统要合乎宪法的指导思想、基本原则及规范体系。“体系”一词指由若干事务构成的一个相互联系的有机整体,法律体系作为一个“体系”,它的内部构成要素是法律部门,并且法律部门也不是七零八散地堆积在一起,而是按照一定的标准进行分类组合,呈现为一个体系化的、系统化的相互联系的有机整体;这既是法律体系的客观构成,也是法律体系的一种理性化要求。17按照这一要求,环境法体系的体系层面的合宪性审查,要求环境法体系的分类及发展等均要进行合宪性考量。


条款层面的合宪性审查,主要是指环境法体系中的条款要合乎宪法,当然事实上无法也没有必要对全部条款进行合宪性审查,只需要对每部环境法律中的关键性条款进行合宪性审查即可,对于其他的条款原则上应该进行合宪性推定,只要没有足够充分理由和证据证明某条款违宪,就推定合宪,一则,这些条款往往是依据关键性条款制定的,只要针对关键性条款进行合宪性审查,一般都可以保证其他具体条款的合宪性;二则,要预留其他条款在不违宪的前提下对宪法条款的贯彻落实甚至进行制度发展,往往宪法条款所指向的内容都是比较原则的,甚至是有限的,反而会形成具体法律制度发展的合理期待性。


(四)通过审查的初阶目实现融贯的高阶目的


对于环境法体系的合宪性审查,直接的合宪性审查只是初阶目的。在合乎宪法的基础上,对于宪法所蕴含的规范内涵贯彻落实,甚至充实和扩展宪法规范的内涵,实现宪法和环境法规范的交互影响,乃至宪法和环境法体系的融贯才是高阶目的。正如有学者所指出的,在法治实践中,宪法规范如何对部门法规范形成依据,部门法规范和宪法规范如何形成交互影响,而不再是宪法规范和法律规范各说各话的两张皮关系,这是非常值得研究的。18具体到宪法和环境法体系的交互影响,不管是从环境法体系确立以及发展的角度,还是健全宪法全面实施机制的角度,都是非常有实践意义的。环境法体系在确保整体合宪性的基础上,对于宪法规范的具体化、制度化,不仅是贯彻落实宪法,也是对宪法制度内涵的扩充甚至发展。这种制度的具体化及发展,会再次接受合宪性审查,经过多次交互影响,最终实现宪法和环境法体系的融贯。从纯粹文意角度,所谓融贯就是融会贯通,而法律上融贯性的概念,有学者认为由两部分要素组成:在消极面上,它意味着连贯性这种无逻辑矛盾的要求;在积极面上,又意味着体系要素间的积极关联,这种关联不仅是效力上的衍生关系,也包含着评价上的相互支持和证立。法律体系所能达致的层次越高,融贯性就越强。历时融贯性与共时融贯性在法律体系之内的最终交汇点,在于国家的根本大法。宪法及其价值秩序,在体系内构成了正当化下位法的终极依据,也是内部融贯性的最终保障。因此,建立完善的宪法审查制度, 对于确保法律体系的各个组成部分保持连贯和体系融贯,同时调和融贯性在结构与时间上的矛盾, 具有重要意义。19当代宪法学的任务就是如何把面对的不同理论整合成一个单一的、融贯的理论。20宪法和环境法体系的融贯,至少表现在理念、体系和制度等三个方面,当然,这种融贯的前提是要以宪法为依据,但是环境法体系对宪法依据的体现不是消极的,宪法和环境法的融贯是双向的,是以整个法体系的发展为目标的。


三、环境法体系合宪性审查的焦点


如果说环境法体系合宪性审查的必要性、概念、标准与手段构成了环境法体系合宪性审查的原理部分,那么依据前文的标准与手段,对环境法体系合宪性审查进行聚焦,以及通过合宪性审查,实现环境法体系的发展,则构成了环境法体系合宪性审查的运行机制。当前对环境法体系的合宪性审查,主要应聚焦以下方面:


(一)环境法体系在宪法上的依据是否明确证立


事实上,在全国人大公布的有效法律目录中,并没有专门的环境法门类,在本文开篇所列举的主要28部环境法律中,有12部被归属于行政法门类,有16部被归属为经济法门类。从学理上看,如果环境法体系想要独立为一个官方认可的法律部门,必须要处理好与宪法的关系。“以宪法为核心的法律体系”是迄今为止最为权威的用来描述宪法与法律关系形成法律体系的表述。这就意味着,与宪法能发生直接的根据性关系,才是以宪法为核心的法律体系的第一层次。而目前所有的上述法律,均没有直接规定依据宪法,制定本法。当然,由于法律部门产生先后、学术分类以及制定实际情形等原因,笔者并不赞同,简单依据制定主体或“根据宪法制定本法”判断一个法律是否是基本法律。21但是环境法体系与宪法如果没有直接的连接点,那么环境法体系作为独立法律部门的合法性始终不能名正言顺。而且不仅是在条文上,还要在规范与制度体系上,实现宪法与环境法的有效对接。


(二)以宪法为依据的基础性概念是否诠释清晰


无疑,生态与环境在环境法体系中是最重要的概念。我国宪法第二十六条把环境分为了生态环境和生活环境。可见在宪法上,环境和生态的概念是有各自的内涵的。事实上,生态与环境这两个概念,既有联系又有区别。首先,从语词上看,环境是指周围地方的情况和条件。只有在环境保护这个语词中,才有我们讲的环保的意含。生态是指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态。生物被认为是有生命的物质,如“气衰则生物不遂”;也指产生万物,如“流动而生物,物成生理谓之形”。因此,从一般意义上而言,相比环境,生态概念的针对性、限定性以及生存和发展意涵更能直接满足生态环境保护及生态文明建设的原意。生物本身的生存样态在生态的概念之内能够得到更精准的涵盖,即包含了生物与生物之间、生物与环境之间本身的固有关系。其次,从属性上看,生态强调整体性、系统性和能动性。较之于“环境”概念,生态表现为一种更高层阶的事物认知体系,具有更为综合性、包容性、开放性的蕴含。生态更强调多重环境要素之间的和谐共生关系,既关注各环境要素之间的内部协调关系,也重视环境要素与其他要素之间的外部交互关系。22如果在环境法体系中,对这两个概念缺乏明确意识和目的的使用,那么肯定会减损立法的科学性以法律实施效果本身。


目前在环境法体系中,大量地出现了环境与生态并用的情形,大概可以分为两种类型。


其一,生态和环境直接并列出现在同一条文同一规定中。如《环境保护法》第二十九条规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条规定:“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”第三十二条规定:“国务院环境保护主管部门应当会同国务院卫生主管部门,根据对公众健康和生态环境的危害和影响程度,公布有毒有害水污染物名录,实行风险管理。”《中华人民共和国长江保护法》第一条规定:“为了加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展,制定本法。”《中华人民共和国森林法》第六十八条规定:“破坏森林资源造成生态环境损害的,县级以上人民政府自然资源主管部门、林业主管部门可以依法向人民法院提起诉讼,对侵权人提出损害赔偿要求。”以上列举的只是生态环境并列使用的大量情形中的几个较为典型的例子,从环境法体系本身的科学性的要求看,生态和环境到底是完全的对等并列的概念;还是侧重生态的环境,与生活的环境相区分相对应;以及环境在生态之前使用环境生态的表述,又强调的是什么意思,等等,均有必要进行科学的类型化的梳理、诠释与处理。


其二,生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定。如《环境保护法》第一条规定:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”第六条规定:“企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损害依法承担责任。”第十三条规定:“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”以上三条非常典型地体现了在《环境保护法》中“生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定”的三种情形,即环境保护和生态文明并列被作为立法目的;环境污染和生态破坏作为两个对应的违法行为;以及环境保护包含生态保护的概念。再如《中华人民共和国环境影响评价法》第四条规定:“环境影响评价必须客观、公开、公正,综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响,为决策提供科学依据。”此处环境因素被当作是构成生态系统的基础之一。事实上,以上两法并不能作为完全的代表,笔者发现“生态和环境尽管出现在同一条,但分开规定”的这种类型,基本上在不同法律、不同条文中可能会呈现出不同的表现形式,包括生态和环境在具体条文中的涵义以及两者的具体关系等等,似乎可以做出非常多样化的理解,而且又无法做出确定的类型化分析,这显然是个比较突出的问题。


(三)体系分类和制度设计是否科学合理


从全国人大公布的有效法律目录中看,目前我国的环境法体系主要可以分为三大部分内容,即资源管理法、污染防治法、环境保护法。所谓资源管理法,主要是指以环境资源能源为核心保护调整对象的法律;所谓污染防治法,是指针对各类型污染防治为核心内容的法律;所谓环境保护法,是指以各环境要素的保护为直接目标的法律。其中,《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国资源税法》等主要属于资源管理法;《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》等主要属于污染防治法;《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国海岛保护法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国长江保护法》等主要属于环境保护法。


这样的环境法体系的格局,以合宪性审查的原理要求看,显然存在两个明显的问题,其一,见物不见人。自第一部成文宪法开始,“人”就成为宪法的主体。23我国现行宪法中的环境也一定是以人为基础的。什么是环境,在所有的权威定义里面,不管是词典中的解释,还是代表性教科书的定义,以及法律规定,一定是以人为核心的,是围绕人展开的。如以两本普通高等教育国家级规划教材《环境法原理》和《环境与资源保护法》为例,两书均指出,作为人类生存条件的“环境”,是以人类为中心的,并且是必须能够满足人类生存和发展所需要的,人类环境简称为环境。24再如《环境保护法》第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”而在目前的环境法体系当中,具体到任何一部法律,均是以物化的形态出现,不管是物被作为目的,还是对象,甚至是手段,人在环境法体系中是隐蔽在支离玻碎的条文当中的,这不仅不合乎环境法体系本身的科学性内涵,也不符合环境保护的终极目的,本质上与宪法的人的价值也是相矛盾的。其二,只见环境不见系统。资源管理法强调的是环境要素的管理,污染防治法针对的各种污染环境类型的防治,环境保护法则以环境要素的保护为直接目标;以上三者均是围绕环境本身展开,而环境也好,生态也好,均是经济、政治、文化、社会、生态五位一体建设这个通过2018年修改在宪法中予以明确的国家发展大系统的重要组成部分,党的十九届五中全会指出,要坚持系统观念的发展原则,所以从系统论的角度看,暂且抛开生态与政治、文化的关系,至少生态建设与经济社会发展的密切关系是非常突出的,因此现有的环境法体系中只讲环境保护,而没有突出绿色发展是有问题的。事实上,《中华人民共和国清洁生产促进法》及《中华人民共和国循环经济促进法》等比较突出地体现了绿色发展理念,《长江保护法》专门有“绿色发展”一章,这都是具体的制度进步,但从整体上看,环境法体系中对绿色发展的强调是不够的。


四、通过合宪性审查实现环境法体系的发展


如前文所述,就环境法体系的合宪性审查而言,审查其是否具有宪法性瑕疵


只是基本要求和初阶目的,能够全面实施宪法,实现环境法体系的发展才是最终目的。


(一)从整体目标导向的角度,应该实现环境法体系的分类科学化、事项完备化以及制度实效化。


所谓分类科学化是指应该在现有的环境法体系主要包括资源管理法、污染防治法、环境保护法等三个方面的基础上,再至少增加绿色发展法、人与自然法、生态文明法等三个方面。绿色发展法,可以更好回答环境保护与经济社会发展的关系;人与自然法可以更好平衡人与自然的关系;生态文明法可以更好回应生态文明建设乃事关中华民族永续发展的千年大计根本大计的要求。所谓事项完备化,应该在坚持系统发展观念、加快形成新发展格局的前提下,以满足环境法体系发展的科学性、合理性为目标,以十四五规划和二零三五远景目标对环境法治的要求为指导,夯实环境法体系的内容,补足有关环境权保障、绿色发展、环境治理以及生态文明建设等内容的法律。所谓制度实效化,是指理顺宪法与环境法体系的关系,有效进行环境法体系与其他部门法体系的衔接,畅通环境法体系中的堵点,提升环境法体系的治理效能。


(二)从纵向体系完善的角度,应打造以宪法为直接依据,环境基本法和环境部门法梯级分明的环境法体系。


实现环境法体系的纵向完善,首先应该完全直接对接宪法,提升在以宪法为核心的法律体系中的地位,成为紧密围绕宪法核心的第一层次的法律体系。法学理论上普遍认为,在一个国家的法律关系秩序中,宪法是最高的上位法;在动态上,上位法由下位法加以具体化;在静态上,则下位法从上位法中获得有效性的根据。25其次,改变目前环境法体系群龙无首的格局,在比较散乱的环境法体系中,应该制定提升环境基本法。目前看来,有两种路径,要么把环境保护法全面修改完善升级为环境法,要么制定环境法典。


从目前环境保护法的篇章结构看,即第一章总则、第二章监督管理、第三章保护和改善环境、第四章防治污染和其他公害、第五章信息公开和公众参与、第六章法律责任以及第七章附则,这样的结构安排一定程度上可以说具备了升级为环境基本法的基本框架。但是想要升级为环境基本法,至少一要明确环境保护法的立法依据,二要全面升级改造环境保护法中的制度,比如关于环境权的内容,关于绿色发展的内容,关于生态文明建设的内容等。事实上,在《环境保护法》于1979年制定通过之初即明确了宪法依据。该法当时在第一条规定:“根据中华人民共和国宪法第十一条关于‘国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害’的规定,制定本法。”


当然,制定环境法典也是一个不错的选择。一方面,通过法典编纂,按照新发展理念的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视,将新发展理念的要求转化为执法、司法的价值取向之一,推动生态环境法治的现代化。另一方面,通过法典编纂,充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义,以此作为中国生态文明体制改革的成果与象征。制定环境法典,是强化绿色发展等新发展理念法治化落地的根本保障,是构建监管统一的环境治理体系、建立生态环境保护和经济高质量发展的制度规范体系的途径之一。宪法对环境法典的制定可以产生现实的依据意义。其一,宪法为环境法典的制定提供新的思维方式。宪法是根本法,而且仅仅是根本法,宪法的思维是宏观的,宪法典是法典的最抽象的表达,环境法走向法典化,其思维上应具有的一定的宏观性与宪法典具有内在的契合。其二,宪法为环境法典的制定提供新的规范依据。宪法是根本法,是所有法律的依据。环境法典作为仅次于宪法典的基本法律应明确其宪法依据。坚决贯彻新发展理念,转变发展方式,优化发展思路,实现生态效益和经济社会效益相统一。2018年修宪以来,宪法中有关环境的规范体系的发展为环境法典的制定提供新的规范依据,通过对宪法规范体系的规范阐释,解决目前环境法律规范体系存在的整体性不强、协调性不够,权威性不足等问题,并在基础理论层面确认国家环境政策和绿色发展的法律价值观,形成能够统一体现新发展理念的法律体系。其三,宪法为环境法典的制定提供新的体系融贯。宪法典的体系化表达和体系化解释可以有助于环境法典更好的制定。构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量,建立权威统一的环境执法体制。其四,宪法为环境法典的制定提供新的目标功能。习近平总书记关于宪法的主要论述中,强调宪法在国家治理体系中的作用。环境法典的制定是环境治理体系现代化的要求和反应。根据《宪法》确定的国家战略,按照绿色发展等新发展理念对现行法律、法规进行重新评价和审视,将新发展理念的要求转化为执法、司法的价值取向之一,大力推动环境治理体系与治理能力的现代化。同时,毫无疑问的是,环境法典的制定一定会对宪法上环境条款的整体性系统性具体化制度化实施产生现实的部门法意义。


(三)从横向交互影响的角度,实现宪法与环境法规范的交互影响乃至体系性融贯,既发展环境法,也发展宪法。


首先,宪法与环境法规范的交互影响分成三个步骤。一是,宪法确定环境法体系的基本价值与秩序,环境法规范的生成要符合宪法条款所确立的价值与秩序。比如现行宪法从1982年制定时环境保护国策条款的确立一直到2018年蕴含着绿色发展的新发展理念、“美丽”国家、生态文明建设等写入宪法,形成了中国宪法上环境国家的特定价值与基本秩序,这是环境法体系确立与发展的宪法基础。二是,宪法环境国家的价值宣示与规范秩序以环境法体系的形式进一步延展,填充宪法的制度留白。比如环境法体系为宪法条款的规范释义提供部门法解释路径,丰富宪法生态观的内涵。三是,环境法体系反哺宪法制度的发展。比如在目前我国宪法未明确规定环境权的背景下,环境法体系要为公民享有环境权利提供切实的有效性保障,从而为宪法明确规定环境权提供实践素材和制度支撑。当然,宪法与环境法体系的交互影响并非静态的,而表现为一个“相互动态调适”的过程。要在这种相互动态调适的过程中,逐步趋向以宪法为依据的整体法秩序的和谐。


其次,在宪法与环境法规范交互影响的基础上,实现体系性融贯。一是理念上的融贯。随着2018年修宪,宪法上的环境规范体系形成及国家基本制度层面上的生态文明制度的确立,应该充分进行诠释并升华为宪法绿色理念体系,并通过环境基本法对宪法绿色理念体系进行全面贯彻体现。二是规范上的融贯。通过加强对宪法规范的解释,或者充分利用合宪性控制的事前和事后机制对环境法律条文规范在合宪性上着重进行审查,促使二者在规范上实现融贯互通。三是制度上的融贯。宪法与环境法理念和规范上的互通有助于推进制度上的融贯,而反过来制度上的融贯也进一步保障理念和规范的动态交流。制度上的融贯有赖于一个以宪法为统帅、环境基本法为支撑的多元环境法律体系,通过完善体系来构建制度。为此,探索制定环境法典是一个较为可行的路径选择,以法典化促进制度化,充分发挥制度优势,进而转化为治理效能,实现宪法与环境法的深度融合发展。


最后,宪法与环境法规范交互影响及体系融贯形成合力,既发展环境法,也发展宪法。所谓发展环境法,是指通过升级环境保护法为国家基本法律层面上的环境基本法或者推动环境法典的制定,解决环境法体系在国家官方法律目录中的独立门户问题,进而再改造升级环境法内部体系。所谓发展宪法,是指通过环境法的宪法化,实现宪法上环境国家价值与秩序的全面制度实施;在此基础上,宪法足够回应环境治理实践与环境法体系发展的现实基础,实现宪法理念、价值、秩序与制度内涵等的合理变迁。


注释:

1 莫纪宏:《论法律的合宪性审查机制》,载《法学评论》2018年第6期,第29页。

2 魏建馨:《合宪性审查从制度到机制:合目的性、范围及主体》,载《政法论坛》2020年3期,第34页。

3 张翔:《“合宪性审查时代”的宪法学: 基础与前瞻》,载《环球法律评论》2019年第2期,第5页。

4 有学者认为,中国己经初步形成了以《宪法》有关环境与资源保护条款为依据,以《环境保护法》为基础,以单项环境与资源保护法为依托,以环境与资源保护行政法规、地方性法规、规章等法律规范性文件为补充的环境与资源保护立法体系。参见韩德培主编:《环境保护法教程》,法律出版社 2008 年版,第66 页。还有学者指出经过近40年的发展,我国环境与资源保护法已经初步形成由 《环境保护法》为基础,综合性法律、污染防治法、资源保护法、生态保护法、应对不确定环境风险的法律等为主体的相对完整的体系。参见李艳芳:《论生态文明建设与环境法的独立部门法地位》,载《清华法学》2018年第5期,第36页、第45页。

5 参见沈宗灵主编:《法理学》,高等教育出版社1994年版,第325页;张文显主编:《法理学》,法律出版社1997年版,第96页等。

6 2021年1月22日十三届全国人大常委会第二十五次会议闭幕,按法律部门分类,现行有效法律目录共275件,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/170eaa5d4a994214aaf88e5dfac97665.shtml,访问日期,2021年1月26日。

7 张震:《中国宪法的环境观及其规范表达》,载《中国法学》2018年第4期,第6页;吕忠梅、吴一冉:《中国环境法治七十年:从历史走向未来》,载《中国法律评论》2019年第5期,第103页。

8 参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第180-184页。

9 参见吕忠梅:《“十四五”时期适时启动环境法典编纂工作》,载《光明日报》2020年11月5日第11版;《生态环境法典草案首部专家建议稿近日完成》,http://legal.people.com.cn/n1/2020/1125/c42510-31944723.html,2021年1月19日访问。

10 参见韩大元:《论宪法规范的至上性》,载《法学评论》1999年第4期,第29-30页。

11 马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第42页。

12 详见付子堂、张震:《新时代完善我国宪法实施监督制度的新思考》,载《法学杂志》2018年第4期,第2-3页。

13 陈新民:《宪法学导论》,三民书局1996年版,第429页。

14 习近平:《论坚持全面依法治国》,中央文献出版社2020年版,第43页。

15 马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第84页。

16 参见马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》(第二版),高等教育出版社、人民出版社2020年版,第91-107页。

17 张文显主编:《法理学》,法律出版社1997年版,第96页。

18 张翔:《宪法与部门法的三重关系》,载《中国法律评论》2019年第1期,第26页。

19 参见雷磊:《融贯性与法律体系的建构——兼论当代中国法律体系的融贯化》,载《法学家》2012年第2期,第4页、5页、14页。

20 Richard H.Fallon,A Constructive Coherence Theory of Constitutional Interpretation,100 Harvard Law Review,1987,PP.1189-1231.

21 详见张震:《基本法律抑或宪法性法律——<村民委员会组织法>的宪法考量》,载《内蒙古社会科学》2007年第5期,第23-24页;张震:《完善野生动物保护立法的宪法依据》,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2020年第11期,第79页。

22 详见张震:《新时代中国生态宪法学的体系构建》,载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2020年第3期,第12页。

23 韩大元:《论克隆人技术的宪法界限》,载《学习与探索》2008年第2期,第94页。

24 参见吕忠梅主编:《环境法原理》(第二版),复旦大学出版社2017年版,第2页;周珂主编:《环境与资源保护法》,中国人民大学出版社2007年版,第5页。

25 [日]芦部信喜:《宪法》(第三版),[日]高桥和之增订,林来梵、凌维慈、龙绚丽译,北京:北京大学出版社2006年版,第11页。

作者简介:张震,法学博士,西南政法大学行政法学院教授。

文章来源:《法学杂志》2021年第5期。


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