邢斌文:论法院在合宪性审查工作中的角色定位

选择字号:   本文共阅读 106 次 更新时间:2021-04-24 17:01:42

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邢斌文  

   随着我国合宪性审查工作的积极稳妥推进,如何进一步提高全国人大常委会合宪性审查的质量、效率和针对性,愈发成为理论研究和实务工作中关注的焦点问题。其中,完善法院审判工作与合宪性审查工作的衔接机制,健全法院向全国人大常委会移送“合宪性疑虑”的制度,是学术界近年来的讨论热点话题之一[1]。不过,学术界的这一思路是否可行,还需要进一步探讨。我们应当从全国人大常委会备案审查工作和各级法院审判工作实践出发,慎重定位法院在合宪性审查工作中的角色。

  

   一、法院援用宪法说理的行为与合宪性审查工作无关

  

   我国法院在司法实践中一直存在着援用宪法说理的行为[2]。2016年最高人民法院发布的《人民法院民事裁判文书制作规范》规定:“法院不得引用宪法作为裁判依据,但其体现的原则和精神可以在说理部分予以阐述。”从此,法院在必要时援用宪法说理正式获得了最高人民法院的肯定。但法院援用宪法说理的行为与合宪性审查无关,这表现在两个方面:

  

   第一,法院援用宪法不是我国宪法实施的主要途径。从数量上看,法院援用宪法说理的案件数量在司法实践中比例极低[3]。从目的上看,法院援用宪法说理在绝大部分情况下只是为了处理非常普通和简单的案件,援用宪法也仅仅是在说理部分简单提及宪法文本,援用宪法的必要性很小[4]。因此,不宜过分强调法院援用宪法对于我国宪法实施的作用。

  

   第二,法院援用宪法说理并不涉及对法律、法规、规章和司法解释的合宪性判断。在实践中,法院有着明确的权限意识,对于当事人对规范性文件提出的合宪性审查,均采取回避或否定态度。如在“何锦龙与启东市保安服务公司劳动合同纠纷申诉一案”[5]中,申诉人主张地方性法规与宪法、法律相抵触,法院就认为这一主张“并不属于人民法院民事案件的审理范围”。在个别极端的申诉案件中,申诉人要求法院对某文件进行“违宪审查”,甚至“向全国人大宪法和法律委员会移卷”,法院都以“主张缺乏依据”或者“不在法院审理范围内”予以拒绝[6]。因此可以说,法院援用宪法的行为与合宪性审查无关。

  

   二、司法实践并不是全国人大常委会获取合宪性审查线索的主要渠道

  

   在具体的司法实践中,法院的确可能发现下位法与上位法相抵触的情况,例如在2003年的“洛阳种子案”中,李慧娟法官在审判中发现《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相抵触(《种子管理条例》于2004年被新的地方性法规取代)。个别案件中,地方法院还可以通过向全国人大常委会法工委发函询问的方式,发现地方性法规与法律相抵触[7]。但是从近年来全国人大常委会法工委公开的备案审查工作报告来看,司法实践并不是全国人大常委会获取合宪性审查或备案审查线索的主要渠道。

  

   第一,近年来全国人大常委会备案审查工作的线索并不来源于法院的移送。全国人大常委会备案审查的主要方式是依申请审查、依据职权审查以及专项审查。目前尚未有明确的材料表明全国人大常委会公开的备案审查案例是由法院移送的。相反,在全国人大常委会法工委正式作出处理前,地方法院在审判中并没有否定特定地方性法规和司法解释的合宪性与合法性。例如,地方性法规中“超生即辞退”的规定在全国人大常委会法工委督促地方修改之前,曾有人在诉讼中质疑有关地方性法规违宪,但法院并未支持当事人的观点[8]。潘洪斌是在一审、二审和再审法院均确认《杭州市道路交通安全管理条例》四十八条与上位法不抵触之后[9],才向全国人大常委会法工委提出审查建议并获得积极答复。最高人民法院富有争议的《婚姻法司法解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务的认定,也是由于大量公民提出审查建议和全国人大代表提出建议后,才受到全国人大常委会法工委的重视[10]。可见,法院是否移送相关线索,并不影响全国人大常委会合宪性审查工作和备案审查工作的开展。

  

   第二,一些与上位法抵触的地方性法规的司法适用空间有限。根据全国人大常委会法工委近年来披露的“有错必究”的个例,我们会发现,一些与上位法抵触的地方性法规,司法适用的空间很小,当事人甚至没有机会在诉讼中质疑有关规定的合宪性与合法性。例如,《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》指出,一些地方性法规中“公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录”的规定“不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神”“已经超越立法权限”,经向制定机关指出后,有关规定已经修改[11]。根据有关媒体的报道,甘肃、内蒙古有关的地方性法规存在上述问题,这些问题是全国人大常委会法工委在专项审查中发现的[12]。笔者查询相关裁判文书数据库,并未发现地方法院在司法实践中适用了这一规定。可见上述规范主要是地方交通执法部门的依据,对司法实践影响极小。这也就意味着,法院很难在诉讼活动中适用特定的法律规范,并发现其与上位法相抵触的问题。另外,在全国人大常委会法工委认定某些下位法与上位法抵触后,通过简单的法律检索而无须借助司法实践,就能够发现存在类似问题的规范,进而有助于地方人大常委会展开法规清理工作。比如,经笔者检索,发现在《江西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》《黑龙江省道路交通安全条例》等地方性法规中存在“公安交管部门可以查询交通事故当事人通讯记录”的规定,有关地方人大常委会应当及时修改上述地方性法规。

  

   第三,从条块关系上来看,由地方法院逐级将线索移送到最高法院、再由法院移送至全国人大常委会和宪法法律委的理论设计之必要性与可行性还需要论证。我们看到,全国人大常委会法工委在近年的备案审查工作中处理的问题规范是地方性法规和司法解释,极少数涉及法律与行政法规(例如废止收容教育制度)。那么就存在着三种情况:其一,发现地方性法规有抵触宪法和法律的嫌疑,则地方法院最为简单的选项是向相关地方人大常委会汇报或者是发函询问,而无须经最高法院移送全国人大常委会;其二,发现司法解释违反宪法和法律,地方法院逐级移送至最高法院,由最高法院研究处理。如果最高法院认为司法解释不存在问题,实践中地方法院大概不会坚持请求最高法院将问题移送给全国人大常委会;其三,如果发现行政法规与宪法、法律存在抵触的嫌疑,或者法律与宪法抵触,大概才有必要逐级移送至最高法院,再由最高法院移送至全国人大常委会处理。由“地方法院——全国人大常委会”这条移送路径如果一旦实践,其假设的立场是地方法院对地方人大常委会和最高人民法院的不信任,在国家机关沟通顺畅、判断合乎理性的情况下,这一移送路径的设计似乎并不合理。

  

   三、地方法院是否有向人大移送合宪性或合法性争议的动力还有待观察

  

   有学者指出,法律体系中存在的法律漏洞、法律间冲突和法律违宪问题,地方法院可以在我国现有法律框架下采取不同渠道移送至全国人大常委会[13]。需要追问的是,法院是否愿意通过有关渠道移送有关问题?从目前的实践来看,地方法院对此缺乏足够的动力。

  

   第一,对于规章以上的规范性文件,法院是否移送人大常委会处理,对法院日常的审判工作质量没有实质影响。应当承认的是,行政法规、地方性法规、司法解释和规章与法律相抵触的情况在我国只是少数。随着我国法律体系的完善,法院只要能够坚持依法审判,在绝大多数情况下足以保障公民的基本权利,保证审判质量。在极个别情况下,针对存在争议的法律规范,法院可以通过直接适用上位法等方式回避争议,确保审判结果的合法性。因此,移送“合宪性疑虑”不是地方法院的“必修课”。

  

   第二,移送规章以上的规范性文件耗费时间与精力较大,在工作繁重、缺乏相关激励机制的情况下,地方法院并没有特别的动力将相关线索逐级移送至全国人大常委会。以最高人民法院指导案例“‘北雁云依’诉济南市公安局历下区分局燕山派出所公安行政登记案”[14]为参照,从一审法院因案件涉及法律适用问题裁定中止审理,至全国人大常委会作出解释恢复审理,经历了五年多的时间。目前备案审查工作的成本仍然具有较大的不确定性,法院系统内部对于自下而上逐级移送的线索持何种态度也有待研究。我国目前并不存在对法院移送备案审查线索的激励机制,法官是否愿意正视司法实践中的规范冲突问题,并愿意通过全国人大常委会合宪性或合法性审查的途径解决,恐怕并不能简单地得出答案。因此,不宜对“法院移送”的实际效果期望过高。

  

   第三,在《行政诉讼法》规定的“规范性文件附带审查”制度运行成熟前,法院移送合宪性审查线索的效果不会太理想。2014年《行政诉讼法》修改后规定了法院对规范性文件的附带审查制度。从相关经验研究来看,法院在行政诉讼中否定规范性文件的例子虽然不多,但展现了法院规范性文件审查的专业水准[15]。最高人民法院也发布了一批规范性文件附带审查的典型案例,以推进相关法律的落实和制度的运转[16]。与规范性文件附带审查不同的是,移送合宪性审查线索除了具备法律专业的色彩,更具有政治性。在现有法律制度下,如果相关制度功能没有得到充分发掘,移送合宪性审查线索这一工作就无法充分嵌入现行法律制度。从渐进主义的立场出发,对法院移送合宪性审查线索,实在不宜太过乐观。

  

   四、法院应当充分注意人大备案审查工作对审判工作的影响

  

   法院审判工作与人大备案审查工作的衔接机制包括两方面内容,除了法院向人大移送审查线索、积极配合有关人大备案审查工作外,人大备案审查工作的积极作用也要通过司法审判活动充分显现。

  

   第一,法院在适用法律规范时,要充分考虑全国人大常委会法工委在备案审查工作中作出的处理意见。对于全国人大常委会法工委正在研究处理但尚未作出处理的行政法规、地方性法规、规章和司法解释,要谨慎适用,对于民事审判可以尽量通过调解方式结案;在有条件的情况下,法院也可以根据实际情况,依法延长审理期限,等待全国人大常委会法工委作出明确的审查结论,或相关法律规范完成修改后,再进行裁判,或直接适用上位法。如果某些法律规范与上位法抵触,全国人大常委会法工委已督促有关部门修改但尚未完成,法院也应当不予适用。

  

第二,人民法院在有关裁判文书生效后,要根据全国人大常委会的备案审查结果,做好有关案件的执行和善后工作。与上位法抵触的下位法经过全国人大常委会或有关地方人大常委会督促制定机关修改后,有关案件的当事人是否能够要求法院重新作出裁判?我国的法律中并没有相关规定。从法理和实践来看,全国人大常委会的审查意见无法否定已经生效的裁判文书,有关法律规范被修改或者废止也不构成法定的再审理由。但是,法院必须根据人大备案审查工作的结果,妥善处理有关案件的遗留问题。例如,2017年全国人大常委会法工委在备案审查工作中推动最高人民法院对《婚姻法司法解释(二)》第二十四条进行修改完善。2018年1月,最高人民法院发布《关于审理涉及夫妻债务纠纷案件适用法律有关问题的解释》,对夫妻共同债务的认定标准和举证责任分配进行了细化和完善。同时,最高人民法院也发布了《关于办理涉夫妻债务纠纷案件有关工作的通知》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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