乔新生:维护国家粮食安全三个思路

选择字号:   本文共阅读 112 次 更新时间:2021-04-12 09:37:22

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乔新生  

  

   2021年4月15日,修订后的《粮食流通管理条例》正式施行。该条例进一步严格规范政策性粮食经营活动,优化监管措施,彻底取消粮食收购资格行政许可,强化粮食质量安全监管,防止和减少粮食损失浪费,加大对违法行为的惩处力度,明确监督管理职责。这是在总结中国粮食流通体制改革经验教训的基础之上,做出的重大修改。

   中国在粮食流通体制改革方面曾经走过弯路。上个世纪90年代,为了维护国家粮食安全,国家实行粮食统购统销政策,为此制定严格的行政许可制度。没有取得许可证的企业或者个人,不得从事粮食购销活动。内蒙古一位农民购买运输工具和粮食脱粒机,购买农民的粮食并且粗加工,出售给粮食加工厂,从中获得利润,被当地司法机关判处有期徒刑。最高人民法院贯彻落实以人为本的司法理念,依照审判监督程序,再审此案,宣判被告人无罪。这项判决引起社会各界广泛关注,促使中国行政机关修改粮食管理规定,制定《粮食流通管理条例》。

   此次修改粮食流通管理条例,就是要确保国家的粮食安全,加强粮食流通管理。条例重申粮食价格由市场供求形成,国家加强粮食流通管理,增强对粮食市场的调控能力。今后凡是具备条件的企业和个人,均可从事粮食收购、加工,成为粮食经纪人。条例特别强调,政策性粮食是指政府制定或者委托粮食经营者购买、储存、加工、销售,并给予财政、金融等方面政策性支持的粮食,包括但不限于政府储备粮。这些规定凸现国家对粮食安全的重视程度。

   在国家粮食安全问题上,有三个完全不同的思路。第一种是粮食统购统销,也就是上个世纪90年代实行的粮食统购统销政策。虽然国家行政机关加大对粮食统购统销监管的力度,政府总理亲自到粮库视察,了解国家储备粮的情况,但是,正如人们所看到的那样,国家粮食安全仍面临极大威胁。究其原因就在于,过分强调单一流通主体的重要性,试图通过恢复统购统销政策,确保粮食市场稳定,最终必然会打击农民和粮食流通企业的积极性,粮食供给不足的问题会越来越严重。

   进入本世纪之后,国家仍然采取行政许可证制度,试图通过强化主体责任,发挥主渠道的作用,确保国家的粮食安全,但是现在看来,国家粮食储备经营企业两权分离,腐败现象时有发生。如果单纯依靠主渠道,不可能从根本上解决粮食安全问题。

   痛定思痛,国家决定充分发挥市场在资源配置中决定性作用,发挥主渠道作用的同时,积极开拓粮食市场,依靠价格调节机制,实现粮食产量持续增加。

   中国领导人提出在粮食问题上,要藏粮于民,藏粮于地,这是富有远见重大战略。只有加强土地、种子管理,稳定现有农村土地承包责任制,鼓励种粮大户组建专业合作社,发挥农业公司的作用,探索建立家庭农场,才能确保中国粮食安全生产。正是由于充分发挥了市场主体的积极性和主观能动性,中国粮食产量逐年增加,粮食质量不断提高。

   总书记在黑龙江考察黑土地,中央政府建立国家的种子库,全国人大常委会修改种子法,所有这些都是要从源头解决影响粮食安全的重大问题。

   事实证明,国家出台的一系列维护粮食安全的法律和政策正取得显着成效。此次国务院颁布的粮食流通管理条例,是从粮食流通环节,解决粮食流通领域可能出现的问题。

   当前制约中国粮食生产的因素很多,其中关键因素就在于,如何实现国内市场和国际市场上双循环。曾有一些经济学者提出建议,应当充分利用国际粮食市场,满足中国居民粮食需要。中国作为世界第一人口大国,同时也是粮食需求大国,如果依靠国际市场实现粮食供应,那么,最终必然会导致中国粮食安全问题变得更加严峻。每当中国外部环境发生变化的时候,一些国家就试图利用粮食问题卡中国的脖子。国际粮食市场价格掌握在少数财团的手中,短期内要想改变这种不合理的状况几乎不可能。中国要想解决粮食安全问题,必须依靠中国国内市场,通过增加供给,解决中国粮食安全问题。

   其次,粮食流通与粮食生产既有联系又有区别。粮食流通市场必须遵守流通规律。过去实行的粮食统购统销政策,之所以导致土地撂荒,粮食减产,根本原因就在于,单一的粮食流通体制,不利于调动粮食生产主体的积极性。只有充分发挥市场主体创造性和主观能动性,才能确保中国的粮食供应。

   鼓励民营企业和个体工商户从事粮食购销经营活动,并没有动摇中国粮食安全基础,相反地,活跃了市场,提高了农民的种粮积极性,增加了粮食经营企业的收入,大幅度提高了国家粮食安全系数。只有充分发挥市场运行机制的作用,鼓励经营者根据市场需求,增加粮食生产,促进粮食流通市场发展,才能真正确保中国粮食安全根基不会发生动摇。

   第三,粮食流通既包括国内流通也包括国际流通。中国为了解决粮食进出口问题专门成立了粮食进出口公司。著名茅台酒长期由该公司出口,因此,茅台集团部分商标权属于该公司所有。中国粮食流通管理体制改革,必须坚持开放原则,一方面充分利用国际市场,增加粮食储备,另一方面必须充分考虑经济效益,实现粮食流通市场主体可持续发展。

   如果粮食储备缺乏效益,那么,粮食储备有可能会增加国家财政负担。需要特别注意的是,当前中国一些主要农产品价格已经出现倒挂现象,进口价格低于国内价格。这一方面是因为一些发达工业国家实行粮食补贴,出口中国的粮食包含政府补贴;而另一方面则是因为中国粮食生产效率有待进一步提高。如果中国粮食生产效率低下,单位成本相对较高,那么,要想稳定中国粮价,将会面临非常大的困难。

   中国当前实行的粮食补贴政策,还有进一步改革的空间。如果补贴不是为了增加农民的收入,而是增加中间环节经营者的收入,那么,粮食补贴效果可能会大打折扣。数字经济时代,完全可以通过精细化设计,防止出现粮食补贴副作用。

   中国古代为了促进粮食生产,增加国家收入,多次进行粮食改革。北宋时期著名的“青苗法”之所以引起巨大争论,就是因为在补贴过程中,出现了“富者越富”的现象。粮食补贴必须坚持科学决策,万万不可粗放式监管,从而导致农民的切身利益得不到有效保障。

   第四,粮食流通安全是中国粮食安全的题中应有之义。粮食流通环节可能会出现污染问题,因此,粮食流通过程中,必须建立可追溯的机制,确保粮食流通环节万无一失。

   当前存在争议的问题时,中国是否应该对粮食流通企业实施强制国家标准,要求粮食流通企业必须对经营粮食实施“转基因”识别。如果粮食流通企业购销粮食属于“转基因”粮食,必须明确标出,防止消费者误认误购。当然,由于中国粮食流通管理条例没有作出强制性规定,因此,未来是否应该在其他法律譬如食品安全法中作出明确规定,这是需要立法机关认真考虑的问题。

   总而言之,维护国家粮食安全,既不能恢复粮食统购统销政策,同时也不能忽视生产环节,而应该在增加供给的同时,在粮食流通环节考虑到上下游的衔接问题,确保粮食生产安全和粮食消费安全不会因为流通环节的问题而受到影响。

   此次国务院修订行政法规,旨在完善粮食流通体制。对于影响中国粮食流通安全的许多要素并未制定明确规范。相信在中国粮食法和食品安全法制定和修改过程中,会充分考虑到粮食流通环节存在的问题。从完善流通体制和改善流通监管角度出发,确保中国粮食流通环节安全不会受到影响。

   中国农业标准化时间相对较短。这是因为中国从农业社会进入工业社会时间相对较短。西方国家在粮食标准化问题上,已经形成了完整的法律制度体系。中国传统的食品加工习惯以及中国在粮食流通领域形成的体制机制决定了,中国在粮食流通标准化问题上,还有待进一步加强。在一些发达市场经济国家,粮食包装作为流通环节重要内容受到高度重视,粮食包装国家标准非常严格。中国长期习惯于“散装”粮食,对包装标准化问题缺乏有效管理。相信未来中国制定粮食流通法的时候,会把粮食包装标准化作为一项重要内容,确保中国粮食流通安全真正贯彻落实。

  

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