黄宇骁:行政诉讼受案范围与原告资格关系之辨

选择字号:   本文共阅读 74 次 更新时间:2021-04-09 01:32:42

进入专题: 行政诉讼受案范围   原告资格  

黄宇骁  

   摘要:  在我国,行政法学理论与实务对行政诉讼受案范围与原告资格关系的认识存在混淆。就受案范围来说,从行为作出结果出发判断是否“实际影响权利义务”,从而界定行为属性的做法,既是循环论证,也是受案范围容易与原告资格混淆的根本原因。正确的逻辑应当是从构成要件出发判断行为属性,“实际影响权利义务”是一个行为属于行政行为之后的当然结果。就原告资格来说,相对人受到行政行为法律效果侵害,遵从行为不法的逻辑,受案范围满足即意味着原告资格的满足。其他利害关系人受到行政行为事实效果侵害,遵从结果不法的逻辑,原告资格判断需要另行从损害结果出发归责行为违法性。受案范围与原告资格纠缠形成的牵连性阶段体系表明,应当探索在终局行为前阶段构建定分止争制度。

   关键词:  行政诉讼起诉条件 受案范围 原告资格 行政行为法律效果 实际影响权利义务

   自除行政行为相对人以外的其他利害关系人可以提起行政诉讼后,无论是学界还是实务界都对行政诉讼受案范围与原告资格的关系存在相当程度的困惑。[1]有时明明是相对人却又另行审查其与行政行为的利害关系,[2]有时明明是其他利害关系人却依据受案范围要件审查其原告资格。[3]这些观点或现象本质上涉及我国《行政诉讼法》2条第1款、第12条与第25条第1款之间关系的法解释问题,需要予以澄清。然而,尽管行政诉讼的受案范围与原告资格问题至今依然热议,[4]但基本都是就受案范围论受案范围,就原告资格论原告资格,极少有研究将两者串联起来辨析异同,[5]以致实务中存在的诸多混淆之处缺乏理论回应。笔者于本文试图揭示两者之间的深层关系,清除学理的模糊地带。

  

   一、从行为到结果:受案范围条款的解释

  

   从一般意义上说,行政诉讼受案范围与原告资格的区别无非是属事与属人的区别,受案范围要解决的是“什么事”可以纳入行政诉讼,原告资格解决的是“什么人”可以提起行政诉讼。[6]然而,产生混乱的原因并非受案范围与原告资格的定义,而是就如何判断“什么事”与“什么人”的标准或方法引发了两者的混淆。以下笔者先从受案范围的判断方法开始阐述。

  

   (一)“实际影响权利义务→行政行为”判断方法的循环论证

  

   通说与实务都认为我国《行政诉讼法》12条第1款决定了什么样的行为可以作为起诉对象,是行政诉讼受案范围条款。[7]除具体事项列举以外,该款第12项是概括性规定,即“行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为都属于受案范围,其问题是“行政机关侵犯合法权益的行为”必须有确定的内涵。对此,修改前的我国《行政诉讼法》的司法解释和修改后的我国《行政诉讼法》的司法解释都将其定义为“(具体)行政行为”,并作出了“实际影响权利义务”的概念描述。此即“行政机关侵犯合法权益的行为=(具体)行政行为=实际影响权利义务的行为”等式。因此,我国司法实务历来将行政诉讼受案范围理解为界定行政行为(与具体行政行为、可诉行政行为等同义,下文同)与非行政行为,而如何界定行政行为依赖于所谓“实际影响权利义务”标准的判断。[8]

  

   然而,该混乱产生的根源也在于此——如果将“实际影响权利义务”作为界定行政行为的标准,恐怕会产生循环论证的矛盾。根据经典的(狭义)行政行为理论,行政行为本来就是一种设定、变更、消灭或确认权利义务的行为,学理上称之为行政行为的法律效果,是行政行为的构成要件之一。[9]换言之,不实际影响权利义务的行为当然不是行政行为,只要一个行为是行政行为就必然产生实际影响权利义务的效果。这里要注意的是其中的因果关系。“实际影响权利义务”首先是行政行为的因(构成要件),其次才是行政行为的果(效果),如果以“果”来论证“因”则属于因果关系逻辑倒错了。如果从一个行为作出效果的角度来论证其是否实际影响公民权利义务,那么循环论证就必然出现,“实际影响公民权利义务的行为是行政行为,行政行为必然实际影响公民权利义务”,这不就是典型的循环论证吗?

  

   过去司法实务大量使用这种循环论证的方式来审查受案范围问题,从一个行为是否产生实际影响公民权利义务的效果来判断一个行为是否是行政行为。例如,典型的如某种“通知”是否属于行政诉讼受案范围,最高人民法院行政庭针对某行政诉讼案件认为,一个通知是否是行政行为要看这个通知是否“具有针对特定相对人独立产生实际影响的内容”。[10]然而,一个通知如果属于行政行为,其内容必然实际影响相对人的权利义务(行政行为法律效果),用行政行为的结果(效果)来判断行政行为的成立(构成要件)陷入了循环论证的泥沼。比方说,某一通知的内容是告知张三涉及其权益的某事处理结果,此时从内容上看似乎是为张三确认了某种权利义务,但问题是,如果该通知不是行政行为,那么根本就不产生实际影响张三权利义务的法律效果(如交通事故责任认定),如果该通知是行政行为,则当然产生实际影响张三权利义务的效果(如某些行政处理告知)。从一个行为作出效果“是否实际影响权利义务”而认定是否属于行政行为的做法是因和果的倒错。

  

   通过判断是否“实际影响权利义务”来判断是否属于行政行为的做法,恐怕是受案范围与原告资格产生混淆的最根本原因。因为实际影响权利义务标准是一种从结果出发到行为(权益受侵犯→行政行为)的逻辑顺序,这与原告资格中“谁的权益受到行为侵犯”的审查逻辑有何区别呢?也就是说,判断受案范围取决于A行为是否实际影响(侵犯)了起诉人B的权利义务(合法权益)。如果答案是肯定的,A自然是行政行为,B自然是适格被告了;如果答案是否定的,A自然不是行政行为,B自然没有原告资格了。换句话说,不管是相对人也好,第三人(其他利害关系人)也好,谁的权利义务受到行为实际影响(侵犯),那么谁就是适格原告,该行为也就属于受案范围。也正因为这一逻辑的可能性,过去有学者主张用影响标准来统一受案范围与原告资格的观点就不难理解了。[11]当然,笔者于本文中已经指出了实际影响权利义务标准判断行政行为的循环论证,因而这种观点是存在缺陷的。

  

   (二)“行政行为→实际影响权利义务”判断方法的阐释

  

   “实际影响权利义务”作为行政行为的法律效果,只能是一个行为属于行政行为后所产生的当然结果而已,并不能倒过来以结果来判断构成要件。换句话说,正确的逻辑应当是将“实际影响权利义务”当作是行政行为的构成要件(之一),通过其他标准去判断是否属于“实际影响权利义务”,从而界定行政行为,而不是将“实际影响权利义务”视作一个行为的作出结果(效果),即以实际影响权利义务的行为本身(循环论证)来界定行政行为。可以做如下对比。

  

   其一,“实际影响权利义务→行政行为”判断方法的逻辑链为“一个行为实际影响了权利义务→属于行政行为→行政行为拥有实际影响权利义务的效果”,陷入了循环论证的泥沼。

  

   其二,“行政行为→实际影响权利义务”判断方法的逻辑链为“符合其他标准→属于行政行为(即实际影响权利义务的行政行为)→行政行为拥有实际影响权利义务的效果”,如此方能抛弃循环论证。

  

   至于,如何判断一个行为属于实际影响权利义务的行为呢?此点要从经典行政行为构成要件理论中找寻。通说认为行政行为有三大构成要件,即行政权能要件、行政权运用要件、法律效果要件。[12]其中,行政权能要件是行政主体资格要件,行政权运用要件是与民事行为、刑事行为等的区别要件,法律效果要件顾名思义即“设定、变更、消灭或确认权利义务(实际影响权利义务)”要件。因此,该问题即可转化为:如何判断行政行为法律效果要件的成立与否?

  

   法律效果是否存在,即“设定、变更、消灭或确认权利义务效果是否存在”的问题,笔者于本文中已经论证过,不可以用“一个行为是否具有设定、变更、消灭或确认权利义务的效果”来判断“设定、变更、消灭或确认权利义务效果是否存在”(循环论证),那么就要采用其他标准来进行判断。对此,过去学说尽管不明确但实际有所涉及,其判断标准只有两个,即规范形式标准、目的指向性标准(意思表示标准)。[13]逻辑顺序为:目的指向性标准→规范形式标准。

  

   第一步,目的指向性标准。在我国传统学理中目的指向性一般在行政行为意思表示框架下进行讨论。[14]一个行为如果缺乏(外部)意思表示当然不具备法律效果,因为没有目的指向对象或目的对象仅仅是行政机关内部的行为,属于无法确定实际影响“谁”的权利义务,由于缺乏对象,根本无从谈起是否存在法律效果本身的问题,因而确定被诉行为的意思表示对象是判断被诉行为是否是行政行为的第一步。

  

   行政法学通说将行政行为的意思表示对象,即行政行为意图实际影响谁的权利义务中的“谁”,称之为行政行为相对人,而不是所谓其他利害关系人或第三人。[15]这其中的逻辑是明确的:因为学理从一开始就将行政管理的对象即意思表示对象定义为相对人,如果说行政行为意思表示对象称作其他利害关系人或第三人,则是从根本上混淆了原初定义。[16]因此,当人们审查一个行为是否是实际影响权利义务的行为(即行政行为)时,指代的一定是是否实际影响相对人权利义务的行为,而不是是否实际影响其他利害关系人权利义务的行为——如果该行为是行政行为(实际影响权利义务的行为),那么该行为相对人的权利义务就一定被实际影响了(法律效果对象);如果该行为不是行政行为(未实际影响权利义务的行为),那么该行为相对人的权利义务自然就没有被实际影响(没有法律效果)。换句话说,判断一个行为是不是实际影响权利义务的行为(即受案范围的判断)只与相对人有关,而不可能通过审查第三人权利义务是否被一个行为影响来判断是否属于行政行为,如此做法从根本上混淆了行政行为构成要件理论。

  

   第二步,规范形式标准。相对人权利义务被实际影响是“果”,“一个行为”属于行政行为是“因”,逻辑顺序是“行政行为(拥有法律效果)→相对人权利义务被实际影响”,而不可能是“相对人权利义务被实际影响→行政行为(拥有法律效果)”,后者又陷入了笔者于本文中反复提及的循环论证陷阱。因此,当基于目的指向性标准确定了一个行为的意思表示对象即相对人后,还需要判断该相对人到底是行政行为的相对人还是其他行为的相对人,只有行政行为相对人才可能受到权利义务的实际影响。

  

从效果(结果)上判断一个行为有没有对相对人产生权利义务实际影响不仅是循环论证,而且是一种通过事实影响(事实效果)来判断是否属于法律影响(法律效果)的怪异逻辑。行政主体作出的一个行为到底有没有在设定、变更、消灭或确认相对人的权利义务,只能“回到法律规范的规定以及根据法律规范所进行的推理”来判断。[17]换言之,规范形式标准才是决定性因素,如果法律规范预定了某种行为实施产生某种法律效果,那么这种行为当然就是具备法律效果的行为了,且因为公定力的存在,即便违法作出,在撤销之前也存在这种效果。反过来说,如果某种行为根本就不是法律规范所预定的,没有赋予其任何法律效力,那么即便该行为内容涉及权利义务规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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