孙大伟:脱贫攻坚视阈下新“三农”问题辨析

选择字号:   本文共阅读 145 次 更新时间:2021-03-11 20:38:48

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孙大伟  

  

摘 要:农业弱化、农村空心化、农民分化等新“三农”问题衍生出了农地保护与农业污染问题、农村基层党组织建设弱化问题及失地农民和农民工权益保障问题。新时代,党中央对于破解新“三农”问题及其衍生出的问题、推进脱贫攻坚和乡村振兴的有效衔接、全面推进乡村振兴等已谋篇布局到位,各项工作任务已经明确,各地应从全面加强党对“三农”工作的领导、“三农”人才队伍建设等方面着手抓好任务的具体落实。

   关键词:脱贫攻坚;新“三农”问题;乡村振兴;

  

   一、新“三农”问题概述

   为促进农业农村优先发展、加快推进农业农村现代化,党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署。2018年中央一号文件专门就乡村振兴战略进行了详细的、全面的规划设计,2019年中央一号文件和2020年中央一号文件提出要对标全面建成小康社会的任务要求,将脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接起来,全面推进乡村振兴,全面实现农业强、农村美、农民富。2020年10月29日,党的第十九届五中全会强调要优先发展农业农村,全面推进乡村振兴,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。新时代,党中央坚持以脱贫攻坚统领经济社会发展全局,从决定性成就到取得全面胜利,很大程度上解决了“三农”问题。然而,“三农”问题在得到解决的同时也在不断发生变化,衍生出很多新的难题。

   在学界,有学者认为,我国的“三农”问题已演变成更为复杂的新“三农”问题,如农业劣质化、农村空心化和农民丰裕型贫困化等。农业劣质化是指农业劳动力、农业生产科学水平和农业用地等农业生产要素呈现出质量显著下降的趋势;农村空心化是指农村地区人才流失;农民丰裕型贫困化是指在经济快速增长的推动下,大部分农村地区的经济发展、福利水平提高,但也有个别农村地区的贫困状况并没有好转,甚至出现恶化。[1]有学者则把新“三农”问题归结为农业弱化、农村空心化、农民分化。农业弱化主要表现为土地资源整合难、农业贷款难、农村引资难、农产品安全保障难、集体经济振兴难等;农村空心化是指国家虽加大投入但未能有效阻止农村各种资源外流,主要表现为劳动力外流、资金外流、公共产品外流等;农民分化主要表现为职业分化、收入分化、生存状态分化、利益诉求分化等。[2]也有学者认为,农业边缘化、农村空心化和农民老龄化问题日益突出,已经成为亟待解决的新“三农”问题。农业边缘化是指工业化和城镇化进程中第二和第三产业发展迅速,农业在国民经济体系中的地位持续下降;农村空心化是指城镇化过程中因农村人口空间分布变迁而衍生出的乡村聚落空心化、住宅空心化等一系列现象;农民老龄化是指在快速城镇化过程中大量农村青壮年人口进城务工,不仅使农村地区人口老龄化现象更加突出,更衍生出部分农村地区以老人为主要农业劳动力的“老人农业”现象。[3]还有学者总结了新时代“三农”问题的主要特征,即农业效益低、国际竞争力弱、平均劳动生产率低,农村发展方向和理念在城镇模式和农村田园模式之间摇摆不定,各类农村居民规模巨大但现代职业农民数量不足。[4]

   从以上观点可以看出,学界对于新“三农”问题的核心内容已基本达成共识,即农业弱化、农村空心化和农民分化。首先,从三大产业发展的比较来看,农业作为第一产业与第二、第三产业相比确实存在一定的落差。国家统计局相关数据显示,2019年国内生产总值990865亿元,比上年增长6.1%。其中,第一产业增加值70467亿元,增长3.1%;第二产业增加值386165亿元,增长5.7%;第三产业增加值534233亿元,增长6.9%。第一产业增加值占国内生产总值比重为7.1%,第二产业增加值占国内生产总值比重为39.0%,第三产业增加值占国内生产总值比重为53.9%。[5]这表明农业亟待进行产业升级与现代化改造。其次,随着城镇化水平不断提升,农村青年人才、优秀人才大量外流,农村空心化现象愈加凸显,已成为人才、投资、科技、文化等资源的“洼地”,这也使得农村基层的经济发展和社会治理往往陷入简单重复、缺乏创新的“内卷化”窘境。最后,改革开放以来,我国经济整体发展迅速,但也存在发展不充分、不平衡问题,导致农民在经济上出现分化,农民贫富差距在扩大。同时,农民工的大量出现导致了农民在身份上的分化,出现了驻村式的农民、候鸟式的农民工。

  

   二、新“三农”问题衍生的难题

   新“三农”问题不是孤立、静止的,而是不断变化、发展的,由此衍生出一连串的难题并引发一系列的连锁反应。总体来看,农业弱化衍生出农地保护和农业污染难题,农村空心化衍生出基层党组织建设弱化和“村霸”难题,农民分化衍生出失地农民和农民工权益保护难题。如何破解新“三农”问题及其衍生的难题、推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接、进而全面推进乡村振兴成为必须妥善解决的重大课题。

   (一)农业弱化衍生的难题

   1.农地保护难题。党中央再三强调任何时候都要守住耕地红线,守住基本农田红线。习近平总书记高度重视“三农”工作,特别关注耕地保护,多次作出重要指示,要求“实行最严格的耕地保护制度,依法依规做好耕地占补平衡,规范有序推进农村土地流转,像保护大熊猫一样保护耕地。”[6]李克强总理针对永久基本农田划定和设施农用地管理作出重要批示,要求“扎紧耕地保护的‘篱笆’,筑牢国家粮食安全的基石”。[7]为贯彻落实习近平总书记和李克强总理的指示精神,我国于2018年9月集中开展了“大棚房”问题专项清理整治行动,坚决遏制农地非农化乱象。[8]为加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,《中华人民共和国土地管理法》(2019修正,以下简称《土地管理法》)第七十五条规定:“违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”《中华人民共和国刑法》(2017修正)第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪:“以牟利为目的,违反土地管理法规,非法转让、倒卖土地使用权,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金。”第三百四十二条设定了非法占用农用地罪:“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”将于2021年1月1日起实施的《中华人民共和国民法典》第二百四十四条规定:“国家对耕地实行特殊保护,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”然而现实中,作为第一产业的农业与第二产业、第三产业相较收益依然较低,升级依然较慢,特别是毁掉农田、挖沙卖钱等违法犯罪现象依然没有杜绝。[9]如陕西省丹凤县商镇王塬村部分村民在基本农田里取土卖沙,据估算至少30亩农田被毁,而一亩地的沙石能卖1.5万元左右。[10]

   2.农业污染难题。近年来,我国农业现代化发展迅速,农产品种类日趋丰富,粮食产量连续增长,极大满足了人民群众对美好生活的物质需求。但应看到,农业现代化的发展犹如一把双刃剑,在带来了社会经济腾飞的同时也带来了生态环境的污染。首次全国土壤污染状况调查结果显示:“全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看,耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。”[11]农业污染不仅对农产品质量安全和人体健康构成了严重威胁,也与美丽中国、美丽乡村等国家生态文明建设的目标背道而驰。2016年5月28日,国务院印发《土壤污染防治行动计划》(又称“土十条”),要求到2020年,受污染耕地安全利用率达到90%左右,污染地块安全利用率达到90%以上;到2030年,受污染耕地安全利用率达到95%以上,污染地块安全利用率达到95%以上。2015年7月1日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议,审议通过了《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等一系列政策文件。[12]自此,我国正式启动环保督察工作。首轮中央环保督察从2015年12月在河北试点开始,收官于2018年1月中央环保督察组向新疆、西藏反馈督察情况,历时2年,共派出四批督察组,覆盖31省份,发现六个方面的共性问题,其中最后一类大问题就是农村环境问题比较突出。[13]2018年对全国20个省(区)开展的首轮中央生态环保督察整改情况“回头看”取得显著效果。两批“回头看”共计受理群众举报96755件,合并重复举报后向地方转办75781件。截至2018年12月20日,绝大多数群众举报已办结。其中,责令整改43486家;立案处罚11286家,罚款10.2亿元;约谈5787人,问责8644人,直接推动解决群众身边生态环境问题70000余件。[14]为推动中央生态环保督察向纵深发展,从2019年开始第二轮中央生态环保例行督察启动。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》,明确了加强生态文明建设和生态环境保护的政治责任定位。目前来看,中央环保督察工作取得了很大成果,但需注意的是,治理污染必须从长久计,中央生态环境保护督察应常态化并长期坚持。

   (二)农村空心化衍生的难题

1.农村基层党组织建设弱化难题。随着城镇化进程的不断加快,农村中有文化的青壮年劳动力流向城市,导致农村人口年龄结构分布不合理,进而出现农村空心化现象。在流向城市的青壮年劳动力中有大量的农村党员干部,这也导致农村基层党组织被弱化。有学者通过调研发现,农村基层党的建设存在六大问题,即对农村党建地位作用认识不到位,农村党建工作落实不力,农村党组织负责人队伍整体能力素质不高、年龄偏大,村级组织保障能力不托底,农村党建工作制度执行不严格,有些“村两委”班子不团结。[15]农村基层党组织建设弱化问题已经引起党中央的高度重视,2013年12月18日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出要普遍建立驻村工作队(组)制度。2015年4月,中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,向那些党组织班子配备不齐、书记长期缺职、工作处于停滞状态的,党组织书记不胜任现职、工作不在状态、严重影响班子整体战斗力的,班子不团结、内耗严重、工作不能正常开展的,组织制度形同虚设、不开展活动的,尤其是换届选举拉票贿选问题突出、宗族宗教和黑恶势力干扰渗透严重、村务财务公开和民主管理混乱、社会治安问题和信访矛盾集中的村选派第一书记,加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题。2017年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》,着力解决驻村帮扶中选人不优、管理不严、作风不实、保障不力等问题,(点击此处阅读下一页)

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