柯华庆:党内法规体系构建的几个理论问题

选择字号:   本文共阅读 354 次 更新时间:2021-01-27 20:36:10

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柯华庆 (进入专栏)  

  

   “治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度”是党的十八大以来国家治理体系现代化的基本原则,“全面依法治国”和“全面从严治党”顺应新时代而生。党的十八届四中全会研究了全面依法治国重大问题,首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,党的十八届六中全会研究了全面从严治党重大问题,制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》,修订了《中国共产党党内监督条例(试行)》。为了进一步提高党内法规制定质量,2019年8月30日党中央对2012年印发的《中国共产党党内法规制定条例》(下文简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(下文简称《备案规定》)予以修订。《制定条例》和《备案规定》的制定和发布,使中国共产党有了第一部正式的、公开的“立法法”,对提高党内法规制定质量和完善党内法规体系起着至关重要的作用。如果说《制定条例》使得党内法规的制定有章可循的话,那么《备案规定》坚持有件必备、有备必审和有错必纠原则,对于维护党内法规和党的政策的统一性和权威性起到了关键作用。有了《制定条例》和《备案规定》,党内法规体系的构建就提上了议事日程。党的十九届三中全会和党的十九届四中全会确立了党领导一切的制度体系,党内法规体系是国家治理体系现代化的重要组成部分。“一种法律体系理论对于任何充分的关于某一法规的定义来说,完全是必不可少的前提。”每一条党内法规只有放在党内法规体系中才能充分理解,党内法规体系的构建依赖于理论。党内法规体系是社会主义法律体系的组成部分,对其的完善需要社会主义法律体系的理论创新。

  

   党内法规是不是法律

   一般而言,规范性、制度性、强制性是法律的三个特点。规范性就是服务于或者意味着服务于作为一种人类行为的指导。制度性就是法律的适用和法典化在很大程度上通过特定制度来实现或规定。强制性是指法律的服从和适用是由国家强制力提供内在保障的。每一种法律体系的理论都必须解释法律的三个特点。党内法规毫无疑问是法律。《制定条例》第三条明确规定,“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。党内法规规范党的领导和党的建设活动,具有规范性。党内法规依靠党的纪律保证实施,具有强制性,《中国共产党政法工作条例》第六条明确规定政法工作“坚持党的绝对领导”,《中国共产党章程》明确宣示“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,《中华人民共和国宪法》总纲第一条明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,所以不仅党内法规,而且党的各种决定、通知、意见和建议不同于一般组织的建议之类,其最突出的特点是经过党内法规处理的党员有违法犯罪行为的可以直接移交司法机关,建议司法机关处理的都会得到处理,具有强制约束力。党的十八大以来坚持全面从严治党和依规治党背景下,通过党领导一切的体制机制保证党内法规的适用和实施,彰显了其制度化的特点。

  

   党内法规的道德性与法律性

   党内法规适用于党员和党组织,国家法律适用于公民及其组织,为什么党内法规应该严于国家法律呢?梳理这一问题的核心在于,厘清党内法规的法律性与道德性。

   人们通常将法治和德治对立起来,认为法治建立在人性恶的基础上,德治建立在人性善的基础上;法律规范行为,道德规范心灵;法律通过外力约束,道德是自我约束。人性善和人性恶的假设都不符合现实。现实的人性是善恶并存的,区别在于不同人的善恶比例不同,可以按照善恶比例对社会上不同人进行分层,国家治理应该是抑恶扬善,使得恶更少一点,善更多一点。法治与德治相结合就建立在人性善恶并存的基础上。邓小平同志明确指出:“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”在普遍缺乏好制度的情况下,邓小平同志对制度的强调毫无疑问是有道理的,但好制度对人的提升是有限度的,好制度并不能使所有人成为好人,坏制度也不能使所有人成为坏人,所以中国在几千年的国家治理体系中一直存在法律和道德并存的情况,既发挥法律底线的功能同时发挥道德教化的效果。“刑不上大夫,礼不下庶人”就是封建社会礼法并治的治理原则。党的十九大确立的社会主义的法治原则是依法治国和以德治国相结合与依法治国和依规治党有机统一,同时全面从严治党也坚持依规治党与以德治党相结合,无论治国还是治党都既需要法治也需要德治。

   法律与道德不是完全对立的关系,而是层层递进的关系。道德规范与法律规范都建立在价值观基础上,有效的法律秩序必须以共同体的最低道德观念为前提。富勒将法律称为“义务的道德”,而将道德称为“愿望的道德”。愿望的道德是善的生活的道德,是卓越的道德以及充分实现人之力量的道德。义务的道德确立了使有序社会成为可能或者使有序社会得以达致其特定目标的那些基本规则。如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话,那么义务的道德则是从最低点出发。富勒对义务的道德和愿望的道德的区分是绝对化的二元划分,现实情况并非如此。人类不同时期的最低的义务的道德和最高的愿望的道德是不同的,在前一个时期是愿望的道德,在后一个时期可能就成了义务的道德。富勒假定了每个人的义务的道德和愿望的道德相同,然而事实上每个人的义务的道德和愿望的道德并不是完全相同的,同一个人在不同时期的义务的道德和愿望的道德有可能不同,一类人的义务的道德可能是另一类人的愿望的道德。我们可以将富勒对义务的道德和愿望的道德的划分扩展为多层级的义务的道德和愿望的道德,就像一个人的奋斗从最低台阶到更高台阶的不断攀登,每一次的奋斗目标相当于愿望的道德,成功之后就成为像义务的道德一样的起点,层层递进,不断攀升。法律与道德的关系就是这种相对的层层递进关系。

   国家法律与党内法规是金字塔式结构。国家规定所有国民必须遵守法律(也就是义务的道德),这样的法律是国法,同时国家提倡国民遵守道德(也就是愿望的道德),这样的道德可以称为“国德”。国德是国民自愿遵守的,但并不排除其中一类人自我选择必须遵守其中部分国德,此时部分国德就成为部分人的法律(所有人的愿望的道德成为了部分人的义务的道德),党内法规就是这样的法律。共产党员是自愿选择加入共产党、经过组织严格考察最后宣誓入党的。《中国共产党章程》第一条规定,申请加入中国共产党的是“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”,也就是说首先必须是“先进分子”才能申请加入;第二条第二款规定,“中国共产党党员必须全心全意为人民服务,不惜牺牲个人的一切,为实现共产主义奋斗终身”。一般党内法规对于一般国民来说是愿望的道德,但对党员来说则是义务的道德。党内法规又可以区分为党法和党德,党法是所有党员的义务的道德,是必须遵守的,党德是党员的愿望的道德,是自愿遵守的。对于党员来说,《中国共产党廉洁自律准则》中规定的“党员廉洁自律规范”:“第一条 坚持公私分明,先公后私,克己奉公。第二条 坚持崇廉拒腐,清白做人,干净做事。第三条 坚持尚俭戒奢,艰苦朴素,勤俭节约。第四条 坚持吃苦在前,享受在后,甘于奉献。”都是党员必须做到的,是党法。对于一般党员来说,党员领导干部廉洁自律规范“第五条 廉洁从政,自觉保持人民公仆本色。第六条 廉洁用权,自觉维护人民根本利益。第七条 廉洁修身,自觉提升思想道德境界。第八条 廉洁齐家,自觉带头树立良好家风”是愿望的道德,是党德,但对党员领导干部来说,则是义务的道德,是党法。党内法规中有针对一般党员的、党员干部的和党员领导干部的,实现“添一个身份则多一份规矩”。这与一个人自愿结婚后就不能再享受单身汉的自由、一个人成为父母后就有更多的义务的道理是相同的。至于愿望的道德是否能够通过规范行为来实现的问题是技术操作问题。党内法规是法律,但不是国法,而是党法;党内法规又可以分为党法和党德;如果说国法是义务的道德,那么党法是愿望的道德;如果说党法是义务的道德,那么党德是愿望的道德;由此社会主义法律体系是一个从最低义务的道德到最高的愿望的道德的金字塔结构,越往上愿望的道德性越强,对所规范主体的要求越严,规范的柔性也越强,实质合理性也越强。如果说资本主义法治要实现的是基于人性恶的底线防范式法治,那么社会主义法治要实现的是基于人性善恶并存的底线防范和理想弘扬式法治。

  

   党内法规的稳定性与变革性

   “法律必须稳定,却不能静止不变。”如果说庞德的这句话表达了变革时期法律被动应对社会变化的事实,那么社会主义法律的变革性是其主动性的本性,因为共产党是一个以实现共产主义伟大理想为使命的使命型政党。通过党内法规的变革来实现国法的变革是社会主义法治的基本特征。

   共产党是使命型政党,共产党的使命包括领导无产阶级革命夺取政权和实现共产主义。共产党与一般无产阶级政党相同的地方在于通过革命夺取政权。《共产党宣言》明确宣示:“在实践方面,共产党人是各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分;在理论方面,他们胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。共产党人的最近目的是和其他一切无产阶级政党的最近目的一样的:使无产阶级形成为阶级,推翻资产阶级的统治,由无产阶级夺取政权。”共产党与一般无产阶级政党不同在于它有更加远大而崇高的理想,在领导无产阶级夺取政权之后进行经济基础革命、社会革命和思想文化革命,最终实现共产主义:“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候,公共权力就失去政治性质。原来意义上的政治权力,是一个阶级用以压迫另一个阶级的有组织的暴力。如果说无产阶级在反对资产阶级的斗争中一定要联合为阶级,通过革命使自己成为统治阶级,并以统治阶级的资格用暴力消灭旧的生产关系,那么它在消灭这种生产关系的同时,也就消灭了阶级对立的存在条件,消灭了阶级本身的存在条件,从而消灭了它自己这个阶级的统治。”共产党的最终目标是解放全人类和实现共产主义,与资产阶级政党不同在于它不仅是为了执政,而且是为了通过不断的社会革命和自我革命领导人民走向解放。共产主义远大目标决定共产党既不能保守自己的利益也不能停滞不前,只有通过不断的自我革命来逐步消灭阶级解放全人类最终实现共产主义。所以社会主义法治不同于资本主义法治以保持稳定为特征,而是为了阶级和国家消亡,为了消灭自身,最终实现共产主义。

  

   党内法规体系与国家法律体系的关系

党内法规是法律,那么党内法规体系与国家法律体系的关系就是一个不可回避的问题。2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定的党内法规定义是:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”党内法规仅仅是规范党员的行为和党组织的工作和活动的,党内法规的名称名副其实。事实上,以“党内法规“之名的党内法规不仅仅规范党员和党组织,而且涉及其他非党主体,最典型的是《中国共产党统一战线工作条例》涉及民主党派、无党派、工商联等。2017年6月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。由中共中央办公厅法规局编辑并由法律出版社出版的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》就是按照“1+4”为基本框架的。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:人民论坛

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