赵亮亮:TPP和TTIP谈判中的劳工条款问题

选择字号:   本文共阅读 3204 次 更新时间:2021-01-10 13:11:02

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赵亮亮 (进入专栏)  

  

  

   摘要:当前,TPP和TTIP已经成为发达国家主导下塑造新的贸易标准的重要手段。其中的劳工条款可能会对中国产生深刻影响,中国目前的工会制度也有可能成为中国加入TPP的一大障碍。本文通过分析TPP谈判中的主导者美国国内在此方面的基本立场和各方意见,对TPP谈判中可能形成的劳工条款做了前瞻性估计。同时分析了TTIP谈判中的劳工标准争议和各方分歧,总结了中国对自贸协定中劳工条款的处理,比较了中国与发达国家劳工标准问题上的差距。本文发现TPP中最终的劳工条款将在很大程度上将遵循美国国会两党在2007年达成的“5月10日协定”。自由结社权条款是中国现行劳工政策与TPP劳工标准之间的主要差异。在此基础上本文提出了中国应对新劳工标准需要采取的措施。

   关键词:国际劳工标准;自贸协定;跨太平洋合作伙伴协定

   引言:跨太平洋合作伙伴协定(Trans -Pacific Partnership Agreement,简称TPP)是一个目前有12国参加的自由贸易协定,当前正在进行规则谈判。该协定最早由文莱、智利、新西兰和马来西亚4国发起。2009年美国加入谈判,在事实上成为其中规则制定的主导者。在美国加入之后,各成员国经济总量之和占APEC经济总量的份额由TPP发起时的1.62%提高到了48.2%(亚太财经与发展中心,2010)。2013年底日本宣布加入,韩国以观察员身份加入,TPP的影响力进一步增强,引起了国内外的密切关注。根据2005年4国最早签署的协定,成员国一旦加入,将立刻免除其90%的关税,所有关税将在2006年协议生效之后的12年内免除。美国曾宣布要将该协定打造成一个标准高的自贸协定,希望“为正在向前发展的21世纪贸易协定设立标准”。鉴于它涉及的经济和贸易总量庞大,关税减让和市场准入度提高幅度较大,TPP必将对全球经贸格局产生举足轻重的影响。

   跨大西洋贸易与投资伙伴协定(Transatlantic Trade and Invest-ment Partnership,简称TTIP)是由美国和欧盟发起的自贸区安排。2013年7月,美国和欧盟在华盛顿启动了TTIP的第一轮谈判,初步确定了谈判框架,将包括农业和工业产品市场准入、政府采购、投资、服务、能源和原材料、监管议题、知识产权、中小企业、国有企业等20项议题,双方希望在2年之内完成谈判。TTIP明确提出要在竞争、贸易便利化、劳工和环境领域制定最新规则,美欧谈判和合作的领域主要在非关税壁垒和制度规则方面。

   有研究认为,上述两个协定将重塑国际贸易和投资的新标准与新规则,也将削弱中国等新兴经济体的国际影响力和话语权(李春顶,2013)。欧美之间的贸易自由化程度进一步提高,交易成本降低,将有助于使它们双方的就业均得到扩大,这会对发展中国家的出口产生一定的挤出效果。

   国内已经有不少研究介绍了这两个协定的发展和演变历程、目前谈判的进度,分析了对中国的潜在影响(仇朝兵,2013;崔洪建,2013)。劳工标准条款被认为是和知识产权保护、环境保护一样谈判难度较大的问题之一。但是,由于TPP和TTIP的谈判的内容都不会完全对外公开,目前的研究大多只是根据相关的报道了解到各方的立场,谈判有可能形成哪些贸易条款。对中国而言,更重要的是要了解条款的具体内容,严格程度,这样才能据此把握它会对中国产生哪些影响,提出应对措施。在已有研究中,郑丽珍(2013)较为详细的比较了美国、加拿大各与别国自签订的自贸协定以及2005年死过基础上的《跨太平洋战略合作伙伴协定》中的劳工条款,并预测了未来谈判中解决分歧可能采取的策略。郑丽珍(2014)探讨了要使目前关于劳工标准的谈判走出困境,有可能采取的模式,并结合中国当前面临的形势,探讨了中国的有可能受到哪些影响。目前关于国际劳工标准问题的研究中,大多将重点放在探讨将贸易与劳工条款挂钩的合理性,对于当前正在谈判中的TPP和TTIP中可能形成的条款及其对中国的影响,研究还是显得有些不足。

   作为对现有研究的补充,本文将利用相关资料,分析美国在国内在国际劳工标准问题上的立场,从而对TPP中的劳工标准谈判走势给出更加明确的判断。其次,本文分析了美欧之间在国际劳工标准上的主张有何差异。初步总结了中国迄今为止在自贸协定中对劳工条款的处理,进而探讨了中国应该采取的应对措施。

   一、在自贸协定中加入劳工标准条款的动因和现状

   第一,作为TPP谈判的主导者,美国试图把强化劳工标准作为扩大国内就业的手段。金融危机爆发以来,美国已经充分认识到,制造业的衰落,制造品长期以来大规模的进口,是导致国内失业问题严重的主要原因。恢复制造业,提高国内就业能力成为今后一段时期的重要任务。奥巴马在2010年提出,要在未来5年中使出口增加一倍,这将会支持美国200万个就业机会。TPP也是服务于美国扩大就业这一目标的。根据美国智库彼特森国际经济研究所的估计,一个没有美国参与的东亚自贸区可能会使美国公司的出口每年至少损失250亿美元,或者约20万个高薪岗位(吕娟,2013)。在过去的若干年中,美国反复对中国施压迫使人民币升值,以减少对华贸易逆差,可以看出,美国抑制发展中国家对它的产品出口手段有限。美国国内的劳工组织和部分夕阳产业等利益集团也一直十分活跃,宣传发展中国家的出口抢走了美国人的饭碗。这种观点在美国民众中间有较大影响,在TPP的谈判中,美国可能会主张采用严格的劳工标准。

   第二,美国希望在WTO的框架之外,将劳工标准纳入贸易协定,将贸易和劳工标准挂钩。WTO接受了ILO的核心劳工标准(包括5项:自由结社,对集体谈判权利的充分认知,消除各种形式的强制劳动,废除童工,消除就业和职业歧视),但只是把它作为努力的方向,而不是作为强制性的标准来执行(Tucker Hoffman,Wenze Sun)。发达国家长期以来一直希望把劳工标准纳入WTO的框架之内,但由于发展中国家的反对,这种提议在WTO的谈判中未能通过。有部分国家也曾经针对违反双边协定中劳工条款的行为将贸易对象国起诉到WTO要求仲裁,这可以被视为将劳工标准间接引入了WTO,但是毕竟它只是个例。WTO对于借助劳工条款实施贸易保护主义手段一直持保留态度,通过WTO来实施劳工标准的努力未能取得成功。劳工条款本身很难执行,但看上去又似乎可以成为阻止别国产品出口潜在的有力武器。TPP为美国提供了一个有利的机会,可以绕过WTO,利用一个新的自贸协定来促使别国提高劳工保护标准。在这种背景下,人们预期由美国主导的TPP谈判必定要求采用极高的劳工标准。

   第三,美国已经在多个双边自贸协定中加入了劳工条款。欧盟在与一些发展中国家的贸易协定中也引入了劳工条款,以取消普惠制待遇等作为惩罚措施。总的来看,在地区协定和双边协定中引入劳工条款已经成为一种趋势(边永民,祁雪冻,2009)。据不完全统计, 1995年仅有4个自贸协定加入劳工条款,2011年增加到47个(李西霞,2014)。这可能也使发达国家更加坚定了信心,要在在TPP和TTIP中加入严格的劳工标准。

   二、对TPP中劳工条款严格程度的初步推断

   (一)美国在谈判中提出的劳工条款

   因TPP谈判的内容并没有对外界公开,目前的分析都是以相关的报道为基础的。根据美国贸易代表处的资料,该机构2011年12月在TPP谈判中提交了完整的劳工条款提议,但是它的提议在美国国内引起了争论,这意味着TPP中的劳工条款目前还面临很多不确定性。为了分析美国在劳工标准问题上的态度,推断TPP中的劳工条款,除了贸易代表处的提议之外,我们主要参考以下两个文件:(1)对于自贸协定中劳工标准的问题,2007年5月10日美国国会和政府曾达成了一项协议,这可以视为美国国内在这一上问题的一致共识;(2)美国与韩国在2011年年底达成的自贸协定是美国所签署的最新双边自贸协定,其中的劳工条款也可以代表美国当前对劳工标准的态度。我们把贸易代表处的提议和这两个文件做了大致的比较(见表1)。

  

   从表1可以看出,美国在TPP谈判中的提议基本遵循了“5月10日协定”的内容。值得一提的是,针对美国贸易代表处(USTR)的提议,美国的工会组织明确要求取消其中的两项限制性规定,一是反对条款仅限于基本公约的限制,二是要求取消将违反劳工标准的情况仅限于与贸易和投资有关的行为 。这也体现了他们所主张的更高的劳工标准。但是美国国会的一些代表对采用更高的劳动标准保持警惕,工会的主张难以得到支持。

   综合各种资料加以分析,笔者认为美国在TPP提出的劳工标准将主要依据“5月10日协定”,低于和高于该协定的标准都很难被通过。首先,“5月10日协定”是国会和政府之间讨价还价的结果,其中关于劳工标准问题的意见代表了美国在这方面一个比较稳定的立场,它可能会维持一个时期而很难做大的修改。其次,根据计划,TPP希望在2014年完成谈判,如果过多向劳工界妥协导致国会通过被拖延,致使其他发展中国家也不愿接受较高的劳工标准,影响谈判进程。再次,美国国会的部分议员对大幅度提高劳工标准持消极或者反对态度,他们可能代表了贸易集团的利益,在国会中可能比那些反映工会利益的政治家有更大影响力。

   (二)有关争议处理机制

   在美国的提议和“5月10日协定”中,对于自贸协定成员国违反劳工标准条款的上诉机制和处罚措施,规定并不是很明确。在韩美自贸协定中,虽然也有所涉及,但是只是提到成立相关机构作为制度保障,并且强调了应通过协商解决违反劳工标准的情形。但是上诉机制和处罚措施恰恰涉及到是否会把贸易制裁作为约束劳工条款实施的有效手段,即劳工标准和贸易挂钩的问题。在韩美双边协定中的规定对多边协定的参考意义有限,因为多边机制中的上诉机制涉及到更复杂的制度安排。TPP谈判到目前为止,对劳工标准的上诉和处罚机制,可能还没有形成明确的意见。

   有资料表明,加拿大针对该问题曾经有过提议,要求设立委员会,邀请非政府机构或个人参与,同时,提出了一些较为具体的措施,如参照违反劳工标准的行为造成的损失对违反的国家罚款(参见Mary Jane Bolle)。在实践中,美国和欧盟曾经采取取消最惠国待遇的方式对自贸协定成员国实施处罚,作为对违反劳工标准的惩罚,美国曾两次动用这种最严厉的惩罚措施。为了更准确地把握发达国家在这一问题上的态度和手段,我们需要进一步研究美欧实施这类处罚的具体背景,应结合所涉及的受惩罚国家劳工权益保护现状分析。

   三、TTIP谈判中美欧在劳工标准条款问题上的分歧

   (一)欧盟在劳工条款问题上的态度

   有关美国在劳工条款问题上的态度已经在上一节做了介绍。TTIP谈判的文本同样也是不公开的,以下我们借助相关资料来分析欧盟在这个问题上的态度。

   首先,欧盟以往与其他国家签订的贸易协定表明,它对劳工基本权利的界定与ILO关于基本劳工权利的宣言内容大体一致。以2013年9月欧盟与新加坡贸易协定草稿为例,其中规定双方共同遵守的劳工基本权利包括5项,和我们在前文提到的美国签署的双边协定中的“五项权利”完全相同 。

其次,欧盟迄今为止与其他国家所签署的自贸协定中,关于劳工标准的协定是建议性质的,而不是强制性的。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《工运研究》2014年第8期

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