丁忠毅:国家治理视域下省际对口支援边疆政策的运行机制研究

选择字号:   本文共阅读 994 次 更新时间:2020-04-21 20:13

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丁忠毅  

【摘要】省际对口支援边疆政策是一项富有中国特色的边疆治理政策和跨域协作治理实践,充分体现了我国“集中力量办大事”的体制优势。面向实践,剖析省际对口支援边疆政策的运行机制,揭示其蕴含的国家治理理念、治理主体间互动关系与治理逻辑,是当前理论研究的薄弱环节。以机制功能为分类标准,省际对口支援边疆政策运转起来的核心运行机制包括动力机制、任务分配机制、府际沟通机制和利益协调机制。上述机制的运行,呈现出政策运转的动态过程和现实图景,强化了治理主体的参与动力与沟通协调力度,增进了府际利益关系的和谐,提升了政策运转的可持续性与效能。

【关键词】国家治理;边疆治理;对口支援;运行机制;府际关系

【作者简介】丁忠毅,四川大学国际关系学院副教授、博士。

【基金项目】国家社会科学基金青年项目“国家治理视域下东西部对口扶贫协作的运行机制与优化策略研究”阶段性成果(17CZZ015)。


引言

构建学术研究的“中国话语”,“需要植根于中国实践”。聚焦国家治理中具有中国特色的治理制度安排和政策研究,是更好揭示国家治理的中国特色,并以此为基础助力学术研究的“中国话语”构建的重要突破口和路径。对口支援政策在长期演进过程中,已被广泛运用于重大工程兴建、重大自然灾害恢复重建、边疆民族地区治理、东西部扶贫协作、公共服务均等化等国家治理的诸多领域,成为一项富有中国特色的国家治理政策。在对口支援的诸多领域中,省际对口支援边疆政策的运行最为持久、影响最为广泛,已被证明是一项“投资省、见效快、收益大”的边疆治理政策安排,充分体现了中国“集中力量办大事”的政治制度与体制优势,已成为我国陆地边疆治理体系的重要组成部分。

在国家治理视域下,省际对口支援边疆政策属于中国共产党和中央政府高位推动的跨域协作治理实践。省际对口支援边疆政策,使两个在地理空间上不相邻的支援方和受援方政府为提高边疆治理水平而长期协作共治,并取得重要成效。尽管近年来类似的协作治理实践日益兴起,并因其参与主体的多元性、决策过程的开放性和民主性,以及治理成果的共享性等特征而被众多研究者贴上“理想治理图景”的标签,但协作治理并非可以自动运转起来,并发挥协作优势。相反,国内外不乏因难以有效运转而中途夭折的协作治理实践。鉴于诸多协作治理实践失败的残酷现实,剖析对口支援这一具有中国特色的协作治理实践成功案例的运行机制,打开对口支援政策运行过程的“黑箱”,更好揭示其蕴含的国家治理逻辑与经验的理论与实践价值,理应成理论研究的重要关切点。

从理论研究的进展来看,随着近年来对口支援政策在国家治理诸多领域的扩散和支援力度的不断加大,有关对口支援政策研究的理论成果逐渐增多。发展经济学、区域经济学主要从区域经济政策与区域协调发展等角度,财政学从中央和地方财政关系以及横向财政转移支付等角度,法学从对口支援中的法律关系以及推进对口支援法治化等角度,政治学、公共管理学从政府间关系等角度,对这一政策的缘起与演进、经济社会效益、面临的突出问题、优化路径与政策前景等问题进行了较深入的研究。

然而,在诸多研究成果中,对具有中国特色的省际对口支援政策如何运转起来,亦即对口支援政策的运行机制问题尚缺乏较深入的探讨,高水平研究成果付之阙如。刘铁通过对汶川地震灾后恢复重建的实证分析,着重探讨了对口支援的运行机制及其法治化问题;夏少琼聚焦汶川地震灾后重建的实践,分析了对口支援中政治机制、道德机制和市场机制的互动关系;丁忠毅着眼于提高对口支援中的府际协作治理能力,对府际适应性学习机制、沟通协商机制、资源配置机制、利益协调机制等问题进行了初步探讨;张文礼、王达梅分析了科层制机制和市场机制在对口支援政策运行中的优势和弊端,提出构建科层制市场机制是提高对口支援效能的应然选择。这些有关对口支援运行机制问题的研究,为理解对口支援如何运转起来以及如何更加有效运转提供了重要的理论参考。令人遗憾的是,现有研究更多侧重于“应然”状态运行机制的构建问题,而问题的关键在于,如果缺乏对对口支援政策如何运转起来的“实然”状态的分析,逐步打开对口支援政策运行的“黑箱”,便难以精准诊断当前对口支援运行机制存在的突出问题,也难以为“应然”状态下的对口支援运行机制的创设,提供更具针对性和有效性的对策建议。

对口支援政策运转的“实然”状态的探究,不是一个不言自明的问题,也不是一个简单的现象描述问题,而是需要在总体把握对口支援政策运行过程的基础上,进行系统归纳和提升的理论问题。本文力图在国家治理视域下,基于对全国对口支援边疆政策实践的总体把握,特别是对北京、上海、广东、浙江等地对口支援边疆地区政策运行过程的重点关注,采用治理过程分析范式,通过对其主要运行机制的梳理,从“实然”维度,考察对口支援边疆政策如何运转起来这一问题,以试图初步打开对口支援边疆政策运行的“黑箱”,呈现对口支援边疆政策运转的动态性,并揭示其中蕴含的国家治理逻辑及其中国特点。

从词源学的角度看,机制原指机器的构造和工作原理。在社会科学领域,机制一般是指链接事物各部分并使其以一定方式运转起来的机理、手段、方式的有机集合体。查尔斯·蒂利等人指出,“机制,意指一组被明确限定的事件,在各种不同环境中,以相同或颇为类似的方式,使一系列特定要素之间的关系得以改变”,“机制有规则的组合方式与发生序列便是过程”。简言之,机制主要体现为“某种主体自动地趋向于一定的趋势和过程”。省际对口支援边疆政策的运行机制,是指将参与政策运行的多元主体和各种资源链接与整合起来,使其协调运转并推动政策目标实现的内在机理和具体运行方式。根据不同的分类标准和方法,可将对口支援边疆政策运行机制分成不同的类别。从运行机制的基本性质角度,借用经合组织(OECD)对跨部门协作机制的分类方法,可将其分为“结构性机制”和“程序性机制”两类。前者主要指实现协作治理的组织载体,后者主要指实现协作治理的程序性安排和技术手段。从运行机制的基本功能角度,又可分为动力机制、任务(责任)分配机制、府际沟通机制、利益协调机制、监督问责机制、保障机制等功能各异的机制。当然以上两种划分方法并非绝对,不同性质的运行机制必然蕴含不同功能,不同功能的运行机制必然是结构性和程序性机制有机统一的结合体。对结构性和程序性机制的分析,往往更加侧重于分析其构成要素。对不同功能性机制的分析,则需要考察这些机制的功能如何发挥出来。后一种分析进路,更加契合治理过程分析范式的研究旨趣和基本要求。因而,本研究侧重从运行机制的功能分类角度,重点探讨使省际对口支援边疆政策运转起来的动力机制、任务分配机制、府际沟通机制,以及利益协调机制。


一、动力机制

公共政策运行的动力机制包括导向、激励、约束等诸多子机制,其基本功能是对政策决策与实施主体的“积极性的诱导、激发、强化与整合”。任何公共政策的可持续运行,都需要相应的动力机制为其提供强劲而持续的动力。与诸多领域的协作治理实践一样,省际对口支援边疆政策的持续运行,也需要以强劲而持续的驱动力为保障。

我国跨域协作治理实践总体而言可分为三类:(1)不同行政区划间政府为应对共同面临的公共危机而形成的跨域协作治理实践。随着我国公共治理事务的日益复杂和多元,单个行政区划内政府力量已难以解决来自其他行政区域内的公共治理难题。解决此类难题,必须依靠不同行政区划间政府部门的协作。这类问题主要集中在具有负外部性特征公共问题的治理领域。如大气污染、水污染等生态环境治理问题。以水域污染治理为例,流域下游区域的政府如果不能与上游区域的政府协同治理水污染问题,便很难实现本行政辖区水域污染问题的有效治理。(2)基于利益共享和利益互惠而形成的跨域协作治理实践。此类跨域协作治理实践主要集中在城市群治理领域。长三角城市群、珠三角城市群和长株潭城市群跨域协作治理是此类协作治理实践的典型代表。(3)基于国家发展战略需要而由中央政府主导的跨域府际协作治理。京津冀府际协同治理实践、省际对口支援和东西部对口扶贫协作是此类跨域府际协作治理的典型模式。

从逻辑演绎的角度分析,我国跨域协作治理实践主要由三重动力源驱动:一是应对共同面临的公共危机的外部压力;二是基于利益互惠而形成的内部驱动力;三是上级党委和政府的“引力”和“推力”。不同类型跨域协作治理实践的动力结构存在显著差异。差异化的动力结构,深刻影响不同类型跨域协作治理实践的运行状态和运行成效。分析不同类型跨域协作治理实践的动力结构,不仅是还原特定国家治理领域政策运行动力生成机制的需要,更是诊断其动力机制存在的突出问题进而优化其动力结构的需要。

相较于京津冀协同治理、跨域环境治理和长株潭等跨域协作治理实践,省际对口支援边疆政策有其独特之处:一方面,其协作治理关系建立在无论是地理空间方面还是日常互动关系方面原本并不紧密的内地省市和边疆地区政府之间。有学者形象地将其称为“远亲型”跨域协作治理。支援方和受援方之间所具有的较大地理空间跨度,客观上不利于援受双方的长期协作。但从实践来看,这一政策已经运行20余年,并将长期运行。另一方面,支援方政府在较长时期内承担着向受援方输送财力、人力等多种资源的责任。根据理性政府的假设,地方政府拥有追求自身利益最大化的诉求。从央地关系的角度来看,一些研究者认为,省际对口支援边疆政策是一项“中央政府请客,地方政府买单”的政策。按照这一逻辑,支援方政府在对口支援过程中的利益受到了一定程度的损害,因而缺乏长期参与对口支援的深层动力。但现实的情况是,各支援方政府不仅没有消极应对,反而彼此展开了一定程度的援助竞争。何种力量驱动省际对口支援边疆政策长期运转,何种力量促使支援方政府间的竞争,是探讨省际对口支援边疆地区政策运行机制必须首先回答的问题。对这一问题的回答,可从省际对口支援政策运行的文化场域、政治体制、治理主体间互动关系等维度加以全面审视。

第一,中国浓郁的“大一统”“兄弟姐妹一家亲”观念与中华民族共同体意识等政治社会文化,是省际对口支援边疆政策持续运行的深层社会文化动因。文化因素是人类社会发展最为深层的动力要素。考察公共政策的动力机制需要首先关注其运行的文化场域,分析省际对口支援边疆政策得以发起并长期运转的文化场域,是洞悉其深层运行动力的重要维度。从中华民族的演进历史来看,中国民众长期受到“大一统”“四海一家”“兄弟姐妹一家亲”等观念的浸淫,维护国家统一与民族团结成为中国各族人民的文化基因。从中华人民共和国成立以来逐渐成熟的社会主义文化来看,促进各个民族间的共同繁荣与共同富裕,促进区域协调发展,维护社会公平正义,已经成为广大民众的基本价值共识。从省际对口支援边疆政策启动以来的历史来看,基于对口支援而形成的援助文化正在不断生成,不同民族和区域间的守望相助意识与中华民族共同体意识逐渐增强。这些政治社会文化的交互影响,使无论是政府官员还是普通民众,都不愿看到因发展差距过大而潜藏的边疆分裂风险的增加、空间发展正义缺失的凸显,以及各族民众向心力与凝聚力的弱化。因而,在党和中央政府的高位推动下,内陆地区政府对边疆地区的对口支援,既具有国家发展伦理和道义上的必须性和正当性,又具有良好的社会心理基础,更是中央政府合法性的重要来源。反之,则容易受到舆论的质疑。受这一文化场域的深刻影响,支援方政府基于道义原则和伦理考量,很难将不参与甚至反对对口支援边疆政策作为其政策选项。这种基于特定文化场域而形成的文化动力,是省际对口支援边疆政策运行的深层而持久的软动力。

第二,地方政府党政负责人的“政治忠诚”竞争,是对口支援边疆政策持续运转的深层体制性动力。在我国单一制国家结构形式下,中央政府实行统一集权,地方政府的权力由中央政府授予,整个政府自上而下形成权力运行的金字塔结构。作为支援方的地方政府即使承受利益受损的风险,大都不会公开违背中央政府的行政命令。此外,理解中国政治体制还必须考虑中国共产党在国家治理中的地位和作用。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”中国共产党在国家治理中的领导党和执政党的双重地位,进一步强化了国家治理中的中央集权特征。在省际对口支援政策启动和实施过程中,党中央和国务院在各种场合反复强调对口支援的“政治任务”属性,要求支援方政府从“讲政治”的高度推进对口支援各项工作。在中央的高位推动下,支援方的党委和政府主要负责人,都将对口支援任务视为一项“重要的政治任务”和“光荣的政治使命”,由此实现了省际对口支援由行政任务向政治任务的转变。既然将对口支援视为政治任务和政治使命,支援方党政负责人必然按照“讲政治”的逻辑和方式加以推进。在这一意义上,是否按照党中央和国务院的要求,保质保量完成对口支援的各项任务,在很大程度上成为检验地方政府党政主要负责人政治站位和政治忠诚度的重要“试金石”。由此产生的体制性推动力强劲而有效。其实践表现即为:支援方政府不仅能够按照中央的要求持续推进对口支援各项任务,而且支援方政府之间还出现了一定程度的竞争,实力雄厚的支援方政府都力争使本省市的对口支援工作走在全国前列。

第三,党政干部的晋升竞争是省际对口支援边疆政策持续运转的深层主体性动力。总体而言,政绩是党政干部职级晋升的重要依据。为赢得职级晋升的竞争优势,中国各级领导干部围绕政绩展开了持续的“晋升锦标赛”。省际对口支援边疆地区作为中央下达的政治任务,其完成效果也是中央政府考核地方政府政绩的重要参考指标。在旷日持久的职务“晋升锦标赛”中,各级干部寻求职务晋升的内在动力,便不断转化为改善对口支援边疆政策绩效的主体性动力。支援方党政主要负责人为在职务晋升中赢得更多优势,必然高度重视对口支援的各项工作。从实践来看,各支援方大都将受援地的各项工作视为本省市的分内之事,进行统一考核,对口支援绩效成为干部政绩的重要组成部分和职务晋升的重要参考。同时,支援方派出的干部同样具有晋升的动力。尽管一些地方对完成援藏、援疆任务的干部提供了一定的晋升优惠条件,但干部能否晋升的重要依据,依然是援助期间的政绩。因此,干部晋升机制无论对支援方党政领导和相关部门的主要负责人,还是直接从事对口支援一线工作的领导干部,都有强大的激励作用。

第四,支援方和受援方政府之间的利益互惠关系所产生的“交互性动力”。这种交互性动力是指支援方和受援方在多维互动关系中所形成的利益共享关系和情感升华对这一治理实践所产生的推动力。在省际对口支援边疆政策运行的早期,支援方和受援方之间的利益关系模式,主要表现为支援方向受援方的单向度利益输送。随着对口支援边疆地区实践的深化,一些支援方和受援方逐渐找到了彼此利益互补与共享的合作领域,逐渐推动原来的利益单向输送模式转换为利益共享模式。由此也为对口支援边疆政策的持续运行提供一定的交互性动力。这一动力虽然在对口支援边疆政策运行的动力结构中尚未占据重要地位,但它代表了其动力结构优化的趋势。


二、任务分配机制

在国家治理视域下,党中央和中央政府基于国家治理的总体形势和国家发展整体与长远利益,在给予边疆地区倾斜式支持的同时,还充分利用“集中力量办大事”的体制优势,有效动员内地省市积极支援边疆地区经济社会发展,以弥补中央政府相关支持的不足,从而形成强大的边疆治理合力,以超常规的方式促进边疆地区的合意性治理。在这一整体式治理思维框架下,中央政府基于受援地经济社会发展水平、内地不同省市经济实力等多种因素的综合考量,以不同的结对关系,将对口支援边疆的政治任务分配给支援方省市,由此完成了对口支援边疆这一政治任务的初次分配。在这一分配过程中,“对口”方式使支援方责任更加明晰,有效化解了“集体行动的困境”,由此强化了各支援方保质保量完成支援任务的主动性。

中央通过指定结对关系,进行对口支援任务的初次分配,只是对支援方的资金投入总量、资金投入增速、资源分配结构等宏观事务进行了总体要求,并未对支援方政府如何完成相关任务做明确规定。由此为支援方政府创新对口支援任务分配机制提供了政策空间。通过对相关实践的梳理,目前各省市关于省际对口支援任务的分配机制主要有以下三种。

一是省级政府直接承担对口支援任务机制。其主要运行特点是承担对口支援任务的省市由省级政府及其下辖各职能部门负责。目前采用这一模式的主要有北京、安徽、江西、山西等地。以北京为例,为加强对其所承担的对口支援和经济合作工作的统筹领导,北京成立了对口支援和经济合作工作领导小组,专门组建了对口支援和经济工作领导小组办公室。同时,在受援地建立前方指挥部,指挥部内设办公室、规划发展部、产业合作部、工程建设部、智力支援部、财务部、审计部、安全保卫部、组织人事部、纪委、监督检查小组等机构。前方指挥部和后方领导小组,以及北京市级各职能部门共同完成对口支援的各项任务。在省级政府直接承担对口支援任务模式下,省级政府及其下辖职能部门承担对口支援的资金支出、项目援建管理、考核监督等全部责任。

二是省级政府向其下辖地市级政府分包任务机制。省级政府在接到中央指派的对口支援任务后,省级政府再将其承担的对口支援任务二次发包给辖区内经济实力较好的地市级政府。省级政府在与中央指定的受援地结对的基础上再次细化结对关系,即省级支援方下辖的地市级单位再与受援地的下辖行政单位(一般是区县)进行二次结对。地市级政府承担对口支援的具体责任,省级政府则主要负责相关地市级政府对口支援任务的统筹规划、推进落实、监督检查等主要工作。目前采用这一任务分配模式的有江苏、广东等省份。以江苏对口援疆为例,根据中央的结对关系安排,江苏省对口支援伊犁州和新疆建设兵团四师和七师。而江苏省又将其承担的对口支援任务发包给其下辖的南京、苏州、南通等14个下级政府,并形成新的结对关系(如表1所示),由此实现对口支援任务的转移。随着对口支援任务的下沉,自上而下的府际关系链条随之延长,横向和斜向府际关系网络也随之拓展。这一任务分配机制在将更多资源用于对口支援、化解省级政府对口支援能力不足的同时,也可能增加不同层级政府之间的协调难度与协调成本。

三是省级政府和辖区内各地市政府共同承担对口支援任务机制。在这一模式下,省级政府及其下辖职能部门“负责重大项目和整体性援助内容”,各地市政府主要承担一些具体的对口支援任务。这一模式是以上两种模式的综合运用。目前,上海、重庆等地采用这一任务分配模式。

从国家治理的角度审视,不同省市对口支援任务分配机制的差异,集中反映了中国国家治理的两个特征:(1)行政任务按照权力位阶自上而下分配。对口支援任务由国务院分配至各省市,承接这一任务的部分省市又将其再次分配给胜任能力较强的地级市。(2)政令的统一性与政策执行的自主性、灵活性与多元性。虽然各省级支援方政府都根据中央政府的统一部署承接了对口支援任务,但各省市又根据其实际情况,采用了不同的对口支援任务分配模式。这反映出各级政府在执行上级政府行政命令时,拥有一定的自主性与灵活性,执行方式具有多元性。地方政府在政策执行过程中的自主性,推动了上级政府宏观政策与当地实际的匹配,也为地方政府创新提供了空间。对口支援任务分配的不同机制,即为不同省级政府在面对同一行政任务时的政策创新。这些政策创新,为推动对口支援目标的有效落实提供了重要保障。当然,正如一些学者所指出的那样,地方政府在政策执行过程中的自主性,也可能赋予了政策执行主体的选择性执行空间,从而消解政策权威,导致政策目标难以实现。这也是对口支援政策运行过程中应予以重视的问题。


三、府际沟通机制

在公共政策制定和实施过程中,不同政策主体间的有效沟通与协调有利于减少政策适应性成本和内耗,提高政策运行效能,理应贯穿政策实施的整个生命周期。从府际关系来看,对口支援边疆地区涉及中央政府、支援方与受援方政府、相关中央企业等多元治理主体。这些治理主体在对口支援边疆政策的运行实践中,逐渐形成了多层次的协调沟通机制。

第一,国家层面的沟通协调机制。省际对口支援边疆政策作为我国边疆治理的重要政策,涉及全国数十个省市、中央各部委、中央企业和事业单位。为使数量众多的参与主体将其行动统一到中央的决策部署上来,有效完成对口支援的预期目标,在全国层面逐渐形成多个层面的沟通协调机制,主要包括以下三个方面:

一是中共中央和国务院主持召开的全国性会议。从管理的角度看,会议是沟通协调的重要机制之一。在有关省际对口支援的各层级会议中,层次最高、权威最大的会议是党中央和国务院组织召开的专题性全国会议,主要包括:中央西藏工作座谈会、中央新疆工作座谈会、全国对口支援新疆工作会议、对口援藏工作电视电话会议、中央民族工作会,以及东西部扶贫协作座谈会等。会议一般由党和政府最高领导人或相关领域的分管领导主持召开,中央相关部委、省级支援方和受援方党政主要负责人是主要的与会人员。中央相关部门通过多轮调研和多方征求意见和建议,对当前对口支援政策运行中存在的突出问题进行诊断,对各参与主体的行为进行引导和规范,明确中央的政策目标和基本要求,同时也为支援方和受援方搭建了交流沟通、经验互鉴与利益协调的重要平台。

二是相关部际联席会议。部际联席会是经国务院批准而设立的处理跨部门公共事务的一项工作机制。其设立初衷是强化各成员单位的沟通与协调,以提高某项跨部门公共事务治理的效能。一般而言,部际联席会的设立坚持从严控制的原则。通过对国务院相关公开批复的查询,对口支援新疆工作部际联席会,是目前对口支援边疆政策实践中唯一的部际联席会议。对口支援新疆工作部际联席会议由中央组织部、中央新疆办、财政部、教育部、人力资源与社会保障部、城乡建设部等41个成员单位构成,总召集人为国家发展与改革委员会负责人。部际联席会一般由上述成员单位和参与对口支援新疆的19个省市,以及新疆和新疆建设兵团的负责人出席,其主要功能是对对口支援新疆工作中的重要事项进行沟通与协商。如对口支援新疆工作部际联席会议办公室第一次工作会议,即对贯彻落实第二次全国对口支援新疆工作会议精神提出了意见和建议。第一次全体会议则审议了各省市对口援疆的综合规划,以及住房与城乡建设部关于对口支援新疆城乡住房建设的指导意见,对上年度各省市、各成员单位对口支援新疆的工作情况进行了总结,对当年的工作做出了具体部署。第二次全体会议由时任国家发展改革委主任张平主持,联席会议成员和办公室成员、新疆自治区、新疆建设兵团,以及国家发展改革委有关司局参加了会议。会议对援疆工作的重点工作、加大对口支援力度和加强监督检查等问题进行了协调。第四次全体会议则系统总结了2010年以来对口援疆工作的成绩,并就编制“十三五”对口援疆规划、强化融合交流、创新工作方法、实现工作突破、推动援疆工作纵深发展、更好服务新疆工作总目标等问题进行了部署。部际联席会在协调参与对口支援的各方各级政府的行动、制定工作规划、汇集意见和建议、形成工作共识与推进工作落实等方面发挥了十分重要的作用。

三是中央政府各部委和群团组织的部门性、行业性会议。除中央召开的全国性综合会议和部际联席会之外,中央政府各部委和各类群团组织通过履行归口领导和业务指导职能,定期召集支援方政府和受援方政府的相关部门和群团组织,召开部门性、行业性会议,以强化本部门、本行业对口支援不同主体之间的沟通协调。

第二,支援方和受援方党政层面的协调沟通机制。在跨域协作治理实践中,直接参与者之间的有效协调和沟通,对协作治理的目标、内容和方式达成基本共识,是协作治理取得实效的关键。省际对口支援边疆政策经过20多年的运行,支援方和受援方党政层面的沟通协调机制逐渐建立并开始有效运转。这些沟通协调机制可归纳为以下三个方面:

一是支援方和受援方之间的高层互访机制逐渐建立和完善。在对口支援边疆政策实践中,支援方和受援方在省级层面的互访机制逐渐建立。目前,支援方省级党政代表团赴受援地考察调研,并与受援方省级党政主要负责人的沟通交流已经成为一种常态。以对口援疆为例,参与对口援疆的19个省市党政领导人,一般由省委书记、省长,直辖市市委书记、市长带队,分别到访新疆,考察本省市的对口援疆工作,并与自治区党委书记、主席等党政高层领导直接进行沟通协调。在支援方党政代表团赴疆考察调研本省市对口支援工作的同时,新疆党政主要负责人也主动走出家门,分赴承担援疆任务的19个省市进行走访。19个省市也对新疆的主动来访进行高规格接待,大都安排了与本省市党委书记、省(市)长亲自接待并交流。这种走访既是主动宣传新疆,主动向内地发达省市学习的过程,也是与支援方进行协调沟通,进一步解决援疆过程中的重大问题的重要途径。走访的重要目的“便是与19个援疆省市协调”,“既对接工作”,“又解决实际问题”。在2011年的走访中,张春贤与北京市领导就新疆未就业普通高校毕业生赴北京培养、建立新疆籍流浪儿童救助协调小组或工作机构、加强新疆籍务工经商人员服务管理协作机制等问题进行了对接和沟通。与上海市高层领导就加强新疆籍在上海务工经商人员子女上学等问题进行了沟通。在对口援藏过程中,这种高层互访机制同样渐趋完善。如2017年6月,时任广东省委书记胡春华赴西藏考察对接援藏工作时,西藏自治区委书记吴英杰代表西藏对广东省的援藏工作提出了新的诉求,希望广东“进一步加大对林芝、昌都两地的对口支援力度,特别是在基础设施、特色产业、脱贫攻坚、社会事业、人才培养、小康村建设等方面给予大力支持”。受援地和支援地党政高层的频繁互访,已经成为对口支援边疆地区中的重要协调沟通机制,具有沟通协调层次高、效率高、权威高等显著特点。

二是受援方党政主要负责人与各省市对口支援干部领队座谈会,主要包括省级层面党政负责人和地市级层面党政负责人与支援方干部领队的座谈交流。在省级层面,党政负责人与支援方干部领队的座谈交流,一方面可以听取支援方对相关工作的建议,并对支援方所提出的问题在省级层面进行协调,以推动对口支援工作的有效展开;另一方面受援方党政负责人也可以进一步表达其援助诉求。在对口援藏过程中,定期召开援藏干部领队座谈会已经成为一种常态。第七批援藏干部领队工作座谈会次数达到6次。在对口援疆过程中,中共中央政治局委员、时任新疆维吾尔自治区党委书记张春贤与自治区党委、人大、政府、政协相关领导多次和19省市援疆干部领队在乌鲁木齐举行座谈,听取参与对口支援的各方对援疆工作的意见建议,同时也提出相关的工作要求。如2013年1月,张春贤在与各援疆省市干部领队的座谈会上强调,援疆工作要“突出重点,保民生、促产业、促社会进步。援疆项目要高质量高水平完成好,要保重点、保质量、保效果,让全疆人民认可”。

三是重大规划、项目实施的对接会。在对口支援过程中,支援方和受援方逐渐建立起重大援助项目、重要援助规划等重要事项的对接会。如2015年12月底,浙江省对口支援办、省援藏指挥部、西藏那曲地区发改委等援受双方的负责人就“十三五”援藏规划编制工作召开了对接会,对“十三五”援藏规划进行了多方协调,对对口援藏规划的修改完善达成了基本共识。

第三,支援方和受援方政府内部层面的协调沟通机制。为了更好地推进本省市的对口支援工作,以及更好地承接支援方的支援,支援方和受援方政府都在本省市内部建立了政府各部门和不同层级政府间的协调沟通机制。根据对支援方政府官网的查询,目前支援方政府普遍建立了省级对口支援工作领导小组,领导小组组长一般由省(市)委书记担任,省长、分管副省长、组织部长则担任常务副组长、副组长。在中国国家治理中,各级各类领导小组在决策咨询、决策制定、决策评估、监督执行和协调统筹等方面具有重要功能,是推动党和政府各项事务特别是跨部门公共事务贯彻落实的重要机制。“小组制”这一经常性的组织行为也贯穿于对口支援政策实践过程之中。对口支援工作领导小组定期召开会议,对参与对口支援的援助内容、援助重心、援助资源分配等工作进行布置与协调,并对重点难点问题进行统筹推进。与此同时,一些省市为更好地统筹推进其承担的对口支援任务,还成立了专门的对口支援办(如表2所示)。对口支援办主任一般由省市发改委主任担任,同时设立专职副主任,设立对口支援前方指挥部,指挥部下设综合计划组、经济发展组、社会发展组、工程项目组等若干业务性组织,在具体的援助县域设立分指挥部,负责对口支援过程中的具体事务。省级对口支援办的创设,为对口支援各项工作的落实提供了重要的组织和机构保障。通过上述体制机制的构建,支援方政府内部在一定程度上实现了对口支援的前后方联动、不同政府部门间的整合和省、市、县的协同。受援方政府为提高受援能力,也按照整体性治理的思维,建立了多维的协调沟通机制,以对不同部门和不同层级政府间的力量进行有力整合,从而有效克服“碎片化”治理的困境。


四、利益协调机制

利益相关者之间利益关系的和谐,既是公共政策得以持续运行的基本前提,也是提高政策运行效能的重要条件。有效协调公共政策运行中不同利益主体之间的利益矛盾与冲突,是公共政策设计与实施过程中需要关注的重点问题。

省际对口支援边疆政策的创设与运行,使中央政府、支援方和受援方政府间形成了多维的纵向、横向和斜向府际关系。一般而言,府际关系包括权力关系、职能关系、财政关系和公共行政关系等,是一种各有侧重而又相互影响的多重关系。其中,利益关系是第一位的关系,并决定其他关系。构建和谐的府际利益关系,是构建运行顺畅、协作高效府际伙伴关系的重要保障。在省际对口支援边疆政策运行过程中,尽管中央政府、支援方和受援方政府在根本利益上具有一致性,但受政府“自利”动机的影响,各级、各方政府的具体利益目标函数又具有明显的差异性。由此导致的府际利益矛盾与冲突必然在政策运行过程中逐渐凸现出来。如在1994年第三次西藏工作座谈会上,时任国务院总理李鹏在布置全国对口支援西藏工作时指出:“这次西藏同志提出的要求,应该说基本上都解决了。……有些要求没有能够完全满足,西藏的同志也要从大局出发,理解和服从中央、国务院的决定”。李鹏总理的讲话,在一定程度上反映出受援方巨大的援助需求与支援方政府难以完全满足其需求的现实利益矛盾。在与对口援藏干部和管理工作人员座谈时,一些受访者也认为,支援方政府往往难以完全满足受援方的支援诉求,一些受援方甚至认为,支援方援助资源对解决当地的经济社会发展难题并无大的帮助。由此便可能引发支援方和受援方的利益冲突。只有正视而不是回避省际对口支援边疆政策运转过程中的府际利益冲突,并加强对各种已经显现的府际利益冲突的协调与化解,提前防范各种潜在的利益冲突,才能减少政策运行的内耗,不断提升政策运行的效能与可持续性,进一步改善我国边疆治理绩效。

尽管“利益关系协调”概念并未进入中央政府、支援方与受援方政府的话语体系之中,但各级各方政府事实上不得不面对各种利益关系的协调。因而,出于协调对口支援边疆政策实践中的现实利益矛盾与冲突的现实需要,不同层面的利益协调机制逐渐被构建,为提升对口支援边疆政策运行效能与可持续性提供了重要保障。概括起来,对口支援边疆政策运行中的利益协调机制主要包括以下方面:

第一,党中央和中央政府的权威性协调。诸多协作治理实践案例表明,必要的权威是协作治理实践得以有效推进,协作治理优势得以发挥的重要前提。省际对口支援边疆政策得以持续有效运行的重要原因,在于党中央和中央政府有效的权威供给。对省际对口支援中的府际利益矛盾与冲突,党中央和中央政府主要通过以下两种机制加以协调。

一是通过政治动员对不同利益诉求进行“压力型”协调。作为一种政治过程,政治动员是特定政治主体通过说服、控制等方式,使政治客体对其战略意图、政策目标、利益诉求予以支持,并形成统一行动的过程。在对口支援中,政治动员不仅是重要的动力机制,更是重要的利益协调机制。党中央和中央政府通过全国性专题会议等重要平台进行政治动员,将对口支援这一行政任务上升为“政治任务”。既然对口支援是一项“政治任务”,即使这一任务在一定程度上有违支援方政府的局部利益和短期利益,但也必须站在“国家的全局和长远利益”高度,按照“政治忠诚”和“政治可靠”的要求加以有效推进。同样,对于受援方过多的利益诉求,党中央和中央政府也会要求其“讲政治”“顾大局”。这种政治动员型利益协调方式,以强有力的中央权威为保障,属于一种“强制型”“压力型”的利益协调机制,在中国政治环境中具有强大的利益协调功能和较好的协调效果。

二是发挥中央宏观政策在和谐府际利益关系塑造中的积极作用。不同的公共政策塑造不同的利益关系和利益结构。执政党和中央政府是省际对口支援边疆政策的发起者和主导者,也是宏观政策的主要供给者。动态调整对口支援的宏观政策,是中央政府协调对口支援政策运行中的利益关系、提升对口支援政策效能的重要途径。如在对口支援西藏过程中,中央制定了“对口援藏、分片负责、定期轮换”方针,并根据“大稳定,小调整”的原则,对结对关系进行动态调整。目前,中央对对口援藏的结对关系已做出两次大的调整。第一次调整的时间为2001年,17家中央骨干企业加入援藏队伍,增大了援助力量。第二次调整自2016年1月起,福建由对口支援林芝调整为对口支援昌都。同时,中央对资金实力相对雄厚的省(市)的援藏资金进行部分统筹,决定将北京、江苏和广东每年援藏资金的四分之一用于援助昌都市。本次结对关系的调整的重要背景,是昌都在过去20余年的对口支援中所获得的援助力度相对较小。据不完全统计,昌都1994-2015年人均受援资金为2645元,而同时期林芝的人均受援额达到27374元。这种巨大的受援力度差距,难免产生新的不平衡。中央在综合考虑各援助省份和中央企业援助实力的差异、受援地获得的援助力度,以及受援地自身发展基础与条件等因素的基础上,决定强化对昌都的援助,以实现受援力度的大体平衡。根据中央的统筹,仅广东省2016-2020年用于昌都的对口支援资金就达到近8亿元。再加上福建、北京和江苏的支援,昌都的受援力度较弱的状况将在短期内大幅改善。综观对口援藏结对关系的历次调整,其深层逻辑均在于利益协调,其中既有提高利益增量的考量,也有缩小援助受益差距与平衡利益失衡的考量。由此也可以透视中央政府的宏观政策调整对协调利益关系的深刻影响。

第二,支援方政府与受援方政府共同构建的利益协调机制。除党中央和中央政府作为超越受援方和支援方政府之上的权威性力量的利益协调之外,支援方和受援方政府还通过协商对话,建立多渠道的利益表达与协调平台和机制。一方面,前文提到的支援方和受援方政府之间的沟通协调机制,同时也是重要的利益协调机制。另一方面,一些支援方政府与受援方政府开始通过非正式的联席会议、对口支援备忘录、对口支援协议等方式来协调彼此的利益。近年来,随着对口支援边疆政策的长期运行,支援方和受援方政府之间也开始尝试改变支援方政府向受援方政府进行单向利益输送的局面,不断推动对口支援向对口合作转变。在这一转变过程中,新的利益共享机制正逐步构建。如随着东部地区劳动力成本的增长,支援方和受援方通过产业转移和签订劳动力培训与用工合同等方式,既解决东部地区的用工短缺问题,又帮助受援地解决劳动力就业问题,从而实现双方的共赢。又如随着“一带一路”建设的推进,西部边疆地区逐渐成为国家向西开发开放的前沿和重大国际战略的支撑地带,其享受的国家政策红利逐渐增多。支援方政府开始通过与受援方政府的深入合作,分享新时代国家发展赋予边疆地区的政策和战略红利,并以此培育支援方经济社会发展新的增长极,从而实现支援方和受援方的互利共赢。

第三,道德情感规约机制。在中国的政治社会文化环境中,对口支援边疆地区被塑造成兄弟省份和不同民族同胞间的互帮互助行为,其体现的是兄弟姐妹之间的深厚情谊。这一社会文化环境所塑造的道德情感和共同体伦理价值取向,成为支援方和受援方彼此规范约束对方过强利益诉求的重要机制。支援方会立足于道德情感,努力将支援行为“塑造成无私、慷慨、无偿之举”,以此获取受援方政府和广大民众的认同与尊重。当支援方与受援方发生利益冲突之时,受援方往往也会从道德情感的角度,在一些具体利益上向支援方做出必要的让步与妥协。此外,面对一些具体利益冲突时,支援方和受援方政府的相关工作人员也采用“将心比心”的策略,让彼此理解对方的难处,并形成一种情感共鸣,从而化解双方的一些具体利益冲突。


结 语

边疆在新时代国家治理中的地位和作用日益凸显,边疆治理绩效深刻影响国家发展的未来。从实践来看,我国边疆治理在总体上面临资源不足的困境,也是整个国家治理的短板。补齐边疆治理的短板,既需要继续发挥省际对口支援边疆政策在补充边疆治理资源、完善边疆治理体系、提升边疆治理能力中的重要作用,也需要更加重视通过深入的理论研究,为推动对口支援政策的转型与优化提供智力支持。本研究在国家治理视域下,采用治理过程研究范式,从宏观和中观维度考察了使省际对口支援政策运转起来的动力机制、任务分配机制、沟通协调机制和利益协调机制。本文通过对这些核心运行机制的透视,既有助于我们更好地理解我国国家治理的整体性治理理念、深层逻辑和基本方式,为回答我国为什么能够“集中力量办大事”,“怎么集中力量办大事”提供典型案例分析,也有助于总结对口支援边疆政策运行的成功经验,为跨域生态环境治理、京津冀协同、城市群建设、东西部扶贫协作,以及其他领域的府际协作治理提供经验借鉴,还可以诊断当前对口支援边疆运行机制存在的不足,为构建沟通顺畅、利益共享、持续高效的对口支援边疆政策提供理论参考。强化调研和访谈,加强对对口支援政策运行的微观机制研究,以更好地展示对口支援边疆政策运行的“实然”状态,进一步打开这一富有中国特色的国家治理政策运行的“黑箱”,从而为政策完善提供更有针对性的智力支持,是今后进一步研究的重要方向。

(参考文献及注释请参照原文)



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《思想战线》2018年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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