王健:中国法律教育改革与发展报告

选择字号:   本文共阅读 1386 次 更新时间:2019-10-24 22:37

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王健  


内容摘要:改革开放30年来,在依法治国方略的推动下,我国逐步建立起布局、结构层次比较完整和发达的法律人才培养体系,为建设法治和繁荣法学做出了贡献。但目前仍存在着法律人才培养的层次和结构、数量和质量不能适应或满足政法队伍建设的实际要求,特别是管理体制混乱等诸多矛盾和迫切需要解决的问题。要深化法律教育体制改革,必须立足我国的历史和现实,借鉴发达国家法律人才培养经验,建立以法律职业为目标导向的法律教育管理体制和法律人才培养模式,即强化政法机关对法律教育的指导和管理职能;建立以五所政法大学和若干著名大学法学院为主干的国家级政法人才培养基地;建立学术型和职业型法律人才分类培养管理机制和基本统一的法律人才培养模式;建立二段式司法考试模式并完善考试通过之后的职业培训制度;优化全国法科学科专业布局。


一、引  言


欧美等发达国家的法律相对独立于其他社会规范和法律之被委诸一批专门家予以维护的历史传统,使得法律职业及相关的教育与培训的问题向来受到法律界的普遍重视。在长期连续不断地发展中积累了极为丰富的思想、知识和各具特色的实践经验。近年来所关注的前沿议题主要集中在全球化时代与法律职业、法律教育发展的关系,特别是如何培养高质量法律家的三大问题:第一,在法学院入口处设计出针对优点、能力和悟性的有效的调节装置;第二,发展一套确保在本国体制内所有法学院提供高质量、相互关联的法律教育的支持机制;第三,在法学院出口不断完善保证那些要做法律家的人同时具备知识、能力和道德的评估体系。这和我国法律教育发展所面临的问题有形式上的近似之处或者大体一致。但提出或出现这些问题的背景以及解决这些问题的方式、方法则不完全相同。


我国法律教育问题研究与现代法制建设的状况兼程并进。1980年代主要停留在“有名无实”的水平,即法学知识体系中虽然列有“法律教育学”这个分类概念,[1]但是除了从认识上反复强调法律人才培养工作对于健全我国民主和法制的重要性外,并无多少实质内容。上世纪末以来,随着我国经济崛起、社会生活的迅速变化和加入世贸组织的形势发展,司法改革以及构建专门化、精英法律职业者问题成为法治建设中的关注焦点。法官、检察官和律师等法律工作者的数量和质量问题遂于法学家研究视域中迅速凸显,并引起司法界的广泛关注。这个变化激发了人们对法律教育问题的兴趣。专门论著的发表或出版渐呈加速趋势,相关主题的学术研讨会也频繁召开。探讨的题目广泛涉及法律教育的理念和目标、法学院的建制与培养法律人管理模式、法律教学过程中的技术环节以及法律教育历史演变等等各个方面。但除了少数研究成果外,大部分的研究和讨论,还存在着论题庞大而空泛、内容主要是差异不等的各种经验述说、甚至构思研究对象的低水平重复或徘徊的问题;较为专题性的、深入细致的研究并不很多,尤其是法律教育与社会环境,特别是法律职业的关系在很大程度上被忽视了;尽管对国外法律教育发展状况的关注和介绍越来越多,但还缺乏深入挖掘其背景及其与“本土”问题有机结合的转化分析。在那些少数的有价值的研究成果中,有几篇比较大型的、综合性的研究报告值得重视。这些报告的产生都有一定的官方背景,研究成果的对策性和应用性特点突出,对形成当时或现行的法律教育政策都有不同程度地影响和作用。


其一,1948年庞德(Roscoe Pound,1870-1964)《法律教育第一次报告书》(First Report on Legal Education)。[2]庞德是美国法学家,曾长期担任哈佛法学院院长,社会法学派领袖人物。他于1946年7月至1948年11月间受聘担任国民政府司法行政和教育两部顾问。其间应邀就战后重建中国法治提供法律教育改进意见。为此,庞德于1948年2月4日在教育部法律教育委员会第五次会议上发表了洋洋3万多言的长篇报告,内容涉及法律教育在现代立宪政体中的地位、统一的法律教育及发展充实的学理论著的必要、中国法律教育的特种问题以及改进充实中国法律教育四大问题。庞德对他所观察了解到的中国法官、法律教师和律师等所受训练的“分歧,殊觉惊异”,明确主张“中国法律教育的首要问题”就是“彻底统一”。报告中,他还就教育部要求他表态的一系列具体问题,诸如法学院的设置方式(单独设置、并入大学或两者并存)、法学院的招生规模、学习年限、入学条件、教学时数、教学方法、法学师资、研究生教育和法律图书馆等方面的问题提出了自己的见解。这些意见在当时颇受司法行政部和教育部的重视。但随着“伪法统”的被废除,这些意见迅速被化为历史的陈迹,在之后长达将近四十年的时间里再也无人提及。尽管如此,尽管中国早已发生了沧海桑田的变化,但是当我们今天重新细读这篇报告时,一个强烈的印象是,除了法律教育的性质和目的、某些政策性的内容以及数据材料上的差异,庞德所涉及的问题与今天我们面临的问题几乎完全一样。因此他对这些问题发表的意见自然有其参考价值。


其二,2001年霍宪丹(时任司法部教育司官员)和贺卫方(北京大学法学教授)主持完成的《法律硕士专业学位教育的改革与发展报告:构建统一的中国法律教育模式》。[3]这份报告是由设在司法部法学教育司的全国法律硕士教育指导委员会秘书处组织10多位专家在全国28所高校的教师、管理人员和学生当中进行大规模调研的基础上完成的。尽管主题围绕法律硕士专业学位教育,但报告的内容并不以此为限。报告以现代法律职业的特征和中国现代法律教育的历史发展与现状为引导,全面系统地分析了我国法律教育存在的主要问题以及经济、政治和司法改革对法律人才培养的要求;在对比和评价法律硕士教育和现行其它法律人才培养方式的差异中,分析了法律教育的目标、招生与考试、课程体系与教学内容、教学组织与方法等一系列问题;从人才培养的整体原则出发,提出了管理体制、教育规模、结构层次调整、培养方案和评估机制等政策性建议,突出论证了建立统一司法考试制度的必要性和合理性问题。报告的核心思想就是要确立法律硕士教育在我国法律人才培养体系中的主渠道地位。由于这份报告对现实问题的概括和描述比较准确,主导思想和相关改革措施符合我国法治建设的实际,因此是关于培养应用型法律专门人才有价值的一份研究报告。


其三,2002年初曾宪义和张文显主持完成的《21世纪中国法学教育改革与发展战略研究报告》。[4]作为教育部“面向21世纪教育振兴行动计划”重大课题之一,这项研究同样动用了相当大政府和学术资源,历时两年完成。报告的基调是为新世纪全面实施依法治国战略,建设社会主义法治国家做好人才资源准备,提出以终身教育思想为指导,高起点、高层次、高质量、高效益、适度超前、可持续发展法学教育的战略思路,以及为实现这一目标在教学环节所要采取的各项改革措施。报告强调,新世纪我国法学教育发展规模要本与经济、社会、民主、法治及人口、资源、环境项协调;要形成全国性院校与区域院校和地方院校的合理布局,综合大学法学院与单独设置的政法院校,以及财经、民族、师范、理工和农医类院校的法律院系之间的合理布局和分工;坚持本科为基础和“以本为本”的原则,其任务是一般通识教育和特殊职业教育,大力发展研究生教育、扩大法律硕士教育,注重对学术型高级法律人才的培养和法律职业培训,积极发展法学继续教育;鼓励设立民办或私立法学院;管理体制上要加强教育部对全国法学教育统一领导与协调作用,等等。报告的突出特点在于提出了中国法学教育未来发展的前瞻性和指导性意见。


基于大体一致的背景,1996至1999年间,李龙教授主持了教育部教学改革项目“面向21世纪法学类各专业课程结构、共同核心课及其主要教学内容的改革与实践”,[5]其核心内容是阐释或论证一元化设置法学专业的必要性和确定法学专业共同核心课(开始是14门,后又增加环境与资源保护法和劳动与社会保障法2门)的改革方案。


概述这些研究成果,主要不是为了对它们做一般的分析和评论,而是想表明本研究与上述报告之间的联系。事实上,在界定问题、如何表述这些问题,以及现状描述和对策建议等方面,上述报告连同其他少数专家的讨论(特别是方流芳深邃的观察与剖析、贺卫方明敏的思考和精辟见解、徐显明高瞻远瞩的归纳和评析),都是对本研究给予灵感和启发的重要源泉。


在仔细分析研究现状的基础上,本文首先确立三个基本出发点:一是社会因为需要法律而需要法律职业;法律需要法律职业持续不断地维护而需要有法律教育;法律教育的根本目的就是通过法律职业促进法治社会的形成和发展(这一点与上述报告的主张基本一致)。二是要改进我国的法律教育,首先应当立足于现实,全面、深入地了解法律教育的背景和现状,否则,盲人瞎马,无补于事;要么只论及表面或局部,忽略根本。因此,找准问题并把它适当的描述出来是关键,特别是,要把根本问题(病根)和问题的表征(症状)分别开来。三是兼顾理想目标和现行政策、制度环境与社会现实之间的协调,以求对策意见的可行性。由此,本文首先以法律教育机构的形成和演变为线索,简要回顾我国现代法律教育的历史发展,进而综合不同角度并用尽可能详细的数据统计全面描述改革开放三十年来我国法律教育的规模与布局的总体情况。透过政法机关、教育部门和法学专家不同的视角,来对比和观察我国法律教育中究竟存在哪些问题,并严格界定这些问题及其各种表现。最后将针对这些问题提出若干政策性意见和措施。


二、现代法律教育机构的演变


早在公元前2世纪,我国就产生了“刑名法术之学”和要求“以法为教”、“以吏为师”的古代法律教育萌芽。从秦汉到唐宋,法律人才的培养和使用受到官方的重视,曾设有选拔法律人才的“明法科”和“律博士”职官。唐宋时代推重法律教育和司法考试,成为中华法系走向成熟的一个标志。元明清三代不重视法律教育,甚至“群相鄙弃”,负有司法职责的各级官员,或在科举考试后通过自修历练掌握法律知识,或借助官学体系之外的刑名幕友充当助手,总之,传统中国最终没能发展出一套培养法律专家的正规机制。


中国现代的法律教育机构,萌发于19世纪末而正式创始于20世纪初废除科举、大办法政教育之际。在改革教育制度和宣布“预备立宪”的背景下,全国各地法政专门学堂蜂起,1912年全国设法政学堂64所,法科(以速成为主)毕业生约4000人,顺应了立宪修律和由封建专制向共和制转变的时代需要,以后逐年减少,至1926年,全国公立和私立法政学校已剩25所(国立2所,公立16所,私立7所。1949年国民政府留下的227所高校(国立138所,私立69所,教会学校20所)中,设法律院系的学校有53所。其中,以培养司法官量多质优而著称的私立朝阳大学、注重英美法和比较法教学的东吴法学院,以及公办的北京大学、中山大学、中央大学、武汉大学、山西大学、四川大学、浙江大学、湖南大学、复旦大学等法学院都是当时法律教育的重心。民国期间国内外法科毕业生总计近3万人。


1949年新中国成立后,为了适应有计划地开展社会主义建设的需要,法科随全国院系调整而被压缩整合和重新布局,到1971年根据全国教育工作会议《关于高等学校调整方案》撤消所有的政法院系这二十年间,先后设立过11个独立设置的政法学院或综合大学法律系(简称“政法院系”),它们是:


东北人民大学(1946年创办,1958年更名为吉林大学)法律系(1948年设,建制保留至今);


中国人民大学法律系(1950年由华北大学,特别是并入朝阳大学法科而成立,文革时解散,1979年恢复);


武汉大学法律系(1952年院系调整时保留,1958年撤消并入湖北大学,1979年复建);


北京政法学院(1952年由北京大学、清华大学、燕京大学、辅仁大学的政治系、法律系、社会民政系等专业组建,1971年撤消,1979年恢复);


华东政法学院(1952年6月由原复旦大学、南京大学、震旦大学、安徽大学、上海商学院、东吴法学院6校法律系与复旦大学、南京大学、沪江大学、圣约瀚大学4校政治系组建,1953年又将厦门大学法律系并入,1958年被撤消与复旦大学法律系、上海社会科学院合并成立上海法学研究所,1963年恢复,1971年再次被撤消,1979年恢复);


西南政法学院(1952年由四川大学、重庆大学、重庆财经学院、辅仁学院4校法律系组建,1953年又将云南大学法律系、政治系并入,1958年后与四川公安学院、四川政法干校合并,1962年改为四川行政学院,1963年改为西南政法学院,1971年撤消,1978年恢复);


中南政法学院(1953年以中原大学政治学院为基础,并入湖南大学、中山大学的政治系、广西大学的政治系和法律系以及中山大学社会民政系组建而成,1958年被撤消并入新成立的湖北大学,1984年复建);


1954年恢复于1952年撤消的北京大学法律系和复旦大学法律系(1958年被撤);


西北大学法律系(1954年由司法组改设,1958年被撤消);


西北政法学院(1958年由西北大学法律系和中央政法干部学校西北分校合并成立“西安政法学院”,不久又与西安财经学院合并为西安政治经济学院,1963年更名为西北政法学院,1971年撤消,1979年恢复)。


此外,1958年以前,还设立过几所承担全国各大区司法干部培训任务的政法干校,即中央政法干校(1951年政务院第94次会议批准筹建,属政法委领导,彭真任校长,1954年中政委撤消后划归高教部,1956年经国务院批准又划归司法部)、中央政法干校东北分校(1952年在沈阳成立,属东北政法委领导,1958年调整为辽宁省政法干校)、中央政法干校西北分校(1953年在西北革命大学一个部基础上成立,属西北政法委领导)、中南政法干校(1956年在武昌成立,1958年并入湖北大学),以及司法部所属的2年制的上海法律学校(1958年停办)、济南法律学校(1958年调整为山东省政法学院)、重庆法律学校(1958年停办)。


1950年代经过调整和改造后的高等政法院系,一方面继承了清末以来我国现代法律教育的遗产,同时又构成了今天我国法律教育规模的来源和基础,是发展社会主义法律教育的重要载体。从宏观管理体制的角度看,它有以下三个突出的特点:


一是全国按大区布局设置。调整政法院系的理由之一就是旧中国设有政治、法律科系的大学多集中在少数大城市,布局很不合理。调整的目标是以发展苏联模式的单科性、多科性专门学院和文理科综合大学为方向,在每个大行政区单独设立一所,由中央或大行政区政法委员会直接领导。


二是在政法教育的总任务都是培养又红又专的法律专门人才的前提下,又考虑了政法院系的职能分工;各类政法院系负有各自侧重的具体任务——政法学院以培养各种政法干部为任务;综合大学法律系主要培养师资和理论研究人员(以享有“工作母机”之称的中国人民大学法律系和北京大学法律系为代表)。


三是政法院系的科班教育和设置政法干校抓紧短期轮训在职干部“两条腿走路”。这是建国初期基于废除国民党“六法全书”、思想改造运动、司法改革的特定社会历史条件的产物。这一做法在1954年全国政法教育会议上得到总结,并被确定为发展政法教育的一项基本方针。


院系调整后的“五院四系”——北京政法学院、西南政法学院、华东政法学院、中南政法学院、西北政法学院和中国人民大学法律系、北京大学法律系、吉林大学法律系、武汉大学法律系[6]——形成了政法院系在全国高度统一的、合理的区域布局和功能上相对分工的配置。这一格局的确立,适应了巩固新生的人民民主政权和社会主义建设的需要,在培养新中国的政法干部和法学教学研究人员,特别是改革开放初期恢复法律教育中发挥了重要作用。


“文革”期间,政法院系的大门全部关闭,仅保留北京大学和吉林大学的法律系建制,这两系于1973、1974年先后恢复招收工农兵学员36名和293名。


从1953年到1979年政法院系培养本科毕业生总计19532人,研究生468人。


1976年“文革”结束,特别是改革开放以来的三十年间,法律教育随着社会主义民主和法制建设的加强而得到快速发展,出现了自清末民初以来政法教育发展的第二个高峰。


三、法律教育的规模、结构与布局


目前我国的法律教育,除全民普法的概念外,主要由分布在隶属于不同系统的各种教学、科研和培训机构,通过各种不同的形式,并且在各种不同的层次上实施开展的——从办学主体来看,包括隶属于各级教育系统的普通高校、行业培训机构(如司法、公安、法院、检察院等)、科研院所、党校、军事院校、民办学校等途径或渠道;它们开展的法律教育又分为普通高校全日制教育、在职培训、函授、自学考试,以及广播电视等学历教育或非学历教育形式;从受教育程度的等次上看,又包括中专、大专、本科、硕士研究生、博士研究生五个学历层次(法学博士后科研流动站是为获得博士学位者提供从事高深研究的一个制度设置,不构成独立的学历层次);从满足社会不同需要的人才规格上看,又分学术性法律人才培养(academic training)和职业性法律人才培养(professional training)两种类型。


这种多途径、多形式、多层次、多规格的法律教育构成了一个相当复杂的系统网络,它是在“文革”结束后政法专门人才极端匮乏的特定历史背景下发展起来的。十一届三中全会确立了健全社会主义民主,加强社会主义法治的战略方针。据1983年统计,当时全国政法队伍中法律大专以上毕业的仅占3%,受过一个月以下法律培训的占54%,大约40%的干部没有受过任何法律专业训练。邓小平指出:“现在我们能担任司法工作的干部,包括法官、律师、审判官、检察官、专业警察,起码缺一百万。”又说“我们从建国以来就对办法律学校注意不够。在一些国家,大学毕业以后还要学习法律专科。经济发达国家的领导人当中,许多是学过法律的。建设一个社会主义法制国家,没有大批法律院校怎么行呢?所以要大力扩大、发展法律院校。”1983年司法部和教育部联合召开了时隔二十多年后的第一次全国高等法学教育座谈会。正是在这次会议上,肯定了“文革”结束后“积极发展多层次、多规格、多种形式的高等法学教育”,在大批培养后备力量的同时,大力培训在职干部的实践经验,并把它作为今后发展高等法律教育的基本方针确定下来。这一总的客观历史因素,在后来的建立社会主义市场经济体制和深化高等教育体制改革中不断被放大,于是形成了今天法律教育规模超常庞杂的局面。这也使得如何全面而准确地描述当代中国法律教育的总体情况成为一件比较困难的事情。


这里兼顾办学途径、形式和层次等几方面的因素,特别是办学主体的隶属关系和经费投入来源方面,对目前我国法律教育分布的总体情况做一描述。


(一)全国615所普通高校设有法学本科专业,其中34所设有法学或知识产权法第二学士学位专业点。


普通高校(表现为政法大学或其它多科大学的法学院或法律系)培养法律专业人才的基本教学组织形式是法学专业。据统计,截止2007年,我国有本科院校858所(含授予学士学位的619所),其中有615所高校开设了本科法学专业。[7]这里所说的“法学专业”是一级学科意义上的概念。它提供4年制的法学学科的基础理论、专门知识和基本技能训练(以14门法学核心课程体系为主要内容),培养对象是通过全国统一高考的高中毕业生,毕业生取得教育部统一颁发的本科毕业证(即国家承认毕业生学历),符合学位授予规定的还将获得法学学士学位证书,这就是我们通常所说的标准的4年制法学本科教育。因此,这615个法学专业并不包括同样授予法学学士学位的其它法学类专业,如:科学社会主义与国际共产主义运动、中国革命史与中国共产党党史、社会学、社会工作、政治学与行政学(也可授哲学学士学位)、国际政治(也可授哲学学士学位)、外交学(也可授哲学学士学位)、思想政治教育(也可授教育学学士学位)、治安学、侦查学、边防管理,以及监狱学、知识产权等本科专业。


第二学士学位是为培养跨学科高层次专门人才由教育部批准开办的,学历层次上属于大学本科后教育,与研究生一样,是培养高层次专门人才的一种途径。自1987年正式实施以来,目前全国共有51所高校开设了可授予法学第二学士学位的专业,这些专业包括法学、知识产权法、思想政治教育、社会工作、国际政治、外交学、治安学、侦查学、安全防范工程、国际文化交流。其中,开设法学专业的有30所。


这里要说明的是,首先,全国普通高校设置的法学专业是我国法律教育机构的主体,是我国系统培养政法专业人才的最主要来源之一,改革开放三十年来,其培养规模一直随着我国法治建设的需要而不断增长。据有关统计,1980年全国政法院系招生规模为2457人。1991年在校生达21731人。2000年在校生为111131人。2004年招收法学专业本科生63005人,毕业41232人,在校生237940人。最近每年招生约8万人,在校生总数约30多万人。


第二,在这607所高校的法学专业中,大约有73%是1998年以后新建的,开展法律教育的历史不足十年(1949年以来我国法科机构数量变化详见下表)。


第三,这些法科机构的规模差异很大,全国五所政法大学和北大法学院、人大法学院、吉大法学院和武大法学院等十余所综合大学法学院以其办学历史悠久、师资力量强、教学设施条件水平高而起着主导和示范作用;五所政法大学的每一所仅法学专业师资就多达三五百人。而新设的法学专业通常仅有十数人,甚至不足十人。


第四,这607所高校广泛分布在全国31个省(区、市),其中,有8个省市在30所以上,依次是湖北(41)、北京(39)、广东(35)、湖南(34)、河北(33)、江苏(31)、浙江(31)、河南(31)。最多的是湖北省,共有41所,最少的青海和西藏均为2所(西藏民族学院虽隶属西藏自治区政府,但学校位于陕西省咸阳市,故西藏实际上只有1所)。全国各省(区、市)平均约为20所。西部12省区(新疆、西藏、青海、甘肃、宁夏、云南、四川、陕西、贵州、重庆、广西、内蒙古)共129所,占全国总数的21.3%。也就是说,从雪域高原到海岛边陲,从塔里木河畔到东海之滨,都能听到法科学子的弦诵之声。


(二)现有106个法学硕士研究生培养单位,35个法学博士研究生培养单位,19个法学博士后科研流动站;80个法律硕士专业学位研究生培养单位。


我国从1978年恢复培养研究生(包括法学专业);1980年颁布《中华人民共和国学位条例》后开始实施学位制度;1987年中国政法大学法律史专业、中国人民大学刑法学专业、武汉大学国际法专业培养出我国首批法学博士学位毕业生。经过30年的发展,基本建立起法学高学历人才培养体系。据最近统计,目前全国可授予硕士学位的高校有484个,可授予博士学位的259个。有106个法学硕士培养单位(其中一级学科授权单位31个,二级学科授权单位75个);[8]有35个法学博士培养单位,其中一级学科授权单位12个,二级学科授权单位23个。[9]这里所说的法学硕士、博士学科专业均指法学一级学科意义上的概念(其二级学科包括法学理论、法律史、宪法学与行政法学、刑法学、民商法学、经济法学、诉讼法学、环境与资源保护法学、国际法学、军事法学),不包括同样授予法学硕士学位、法学博士学位的政治学、社会学、民族学和马克思主义理论学科。


在过去的三十年里,由于法学专业一直是最热门的专业之一,法学本科、法学硕士和博士研究生的招生规模,一直随法学本科招生数量的猛增而成比例地扩大。1991年全国在校的法学硕士生1387人,法学博士生103人;2000年则分别达到9830人和1090人。


我国自1992年起试点设立法学博士后流动站。截止2007年,全国已设有19个法学博士后科研流动站,即北京大学、中国人民大学、中国政法大学、吉林大学、武汉大学、西南政法大学、华东政法大学、中国社会科学院法学研究所、厦门大学、对外经济贸易大学、南京师范大学、中南财经政法大学、复旦大学、南京大学、清华大学、浙江大学、中国人民公安大学、山东大学、湘潭大学。自2001年至2006年间,全国招收培养法学学科门类的博士后科研人员共602人。[10]


以上法学硕士和博士研究生,从学位类型上讲都是学术性学位或研究型学位(academic degree),就是说,攻读法学硕士或博士学位的目的是为了取得法学学术研究上的创造性成果,是学位管理部门对学位获得者在法学学术水平和研究能力程度、水平高低的一个学术性认定。


随着我国市场经济的发展、人才观念的变化和高等教育改革的深入,以培养具有高级教育背景的应用型专业人才的专业学位(professional degree)教育日益受到关注,并成为近年来法科研究生教育重点发展的领域。1995年国家批准设置了法律硕士专业学位(Juris Master,简称JM)教育项目,它是为培养高级应用型法律专门人才,针对我国政法工作的实际需要,借鉴美国教育模式而设置的。目前全国已有80个法律硕士培养单位,它们都具有较好的法学教学条件。[11]从1996年至2006年,十年间累计招生近50000人、其中获得学位的18102人。现有在校生近30000人。在法律硕士教育中,在职攻读类型为提高政法和其他社会管理机关学历层次起到了明显的作用。


最后要说明的是,以上机构主要分布在前述设有法学本科专业的普通高校中,另有一部分为科研机构、党校、军事院校;民办院校目前开办法科的学历和学位教育层次仅限本科和学士学位,尚无一所可授予硕士以上学位的。


(三)政法职业培训和教育机构,按管理隶属关系主要有四大块:


1、隶属中央或地方政法委、司法部(厅、局)的政法管理干部学院、政法干校和司法学校。除司法部主管的司法行政学院(2001在原司法部有关培训机构基础上成立)和中央司法警官学院(保定)外,全国各省都至少有一所政法管理干部学院或政法干校,这些学校均由政法委或司法厅主管,性质上属于普通高等职业学校或成人高校。以全日制或远程函授、自学考试等方式提供大专或专升本学历教育以及面向政法系统的各种培训。


全国大多省(区、市)司法厅(局)设立的中专层次的司法学校(有的称司法警官学校或公安学校,但并不属公安厅领导),由于生源严重不足,需要重新定位办学任务等原因,其建制大多在2000年前后进行了合并和调整。大体情况如下:


——被并入当地的政法管理干部学院或类似院校,如广西司法学校(1996年并入广西政法管理干部学院)、北京司法学校(2000年并入北京政法管理干部学院)、安徽司法学校(2000年并入安徽警官职业学院)、湖北省司法学校(2003年并入武汉警官职业学院);


——单独或与其它学校合并升格为政法高等职业学院。属于这种调整的情况较多,如江西省司法学校2000年与江西省司法警校合并升格为江西司法警官职业学院,广东司法学校2000年与广东司法警察学校合并组建广东司法警官职业学院,河北司法学校、河北警官学校、河北政法函授大学2001年合并成立河北司法警官职业学院,黑龙江省司法警官学校2001年升格为黑龙江司法警官职业学院,吉林司法学校与吉林省监狱警官学校合并后于2001年又成立吉林司法警官学院,宁夏司法学校2002年单独升格为宁夏司法警官职业学院,南京市公安学校2002年改为江苏警官学院,云南省司法警官学校2003年升格为云南司法警官职业学院,四川省警官学校2006年升格四川司法警官职业学院。


——并入普通高校,如杭州市司法学校2000年并入杭州师范学院,脱离司法局划归地方教育局;湖南省司法学校1999年并入湖南政法管理干部学院,又一起并入湖南师范大学法律院;福建省司法学校2003年并入福建师范大学,成为法学院的资源;山西省司法学校并入山西大学成为其专科层次的二级学院,更名为山西大学法律职业学院;河南省司法学校2003年并入河南财经学院法律系。


——保留体制,继续存在,如天津司法警察学校、上海市司法学校、武汉司法学校、广州市司法学校、新疆司法警官学校。


根据教育部2008年1月21日公布的普通高等教育高职高专专业设置整理情况(教高函〔2008〕1号),核定全国共38所公安警官类院校设有公安类专业共20种,184个专业点。


2、最高人民法院主管的国家法官学院(1997年在原全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心基础上成立)及其在各省的分院或培训机构。国家法官学院为高、中级法院院长、副院长、各级法院高级法官及后备人才提供任职、续职、晋级资格培训和审判业务专项培训,为预备法官提供岗前培训,并举办法学专科升本科和法律(书记官)专业、法律(司法警官)专业的高等学历教育。此外还规划、组织全国法院系统学术研究活动。成立以来,举办各类高级法官培训和专题培训班230期,培训23966人次,有4527人取得本专科学历。截止2007年8月,最高人民法院已批准设置了河南、黑龙江、上海、天津、山东、四川、内蒙古、广西、广东、甘肃、北京、江苏、广州等17个国家法官学院分院;另有9个省正在筹备设立分院。全国省级法官培训机构共举办各类培训班2000余期,培训法官和其他工作人员50余万人次(《人民法院报》2007年9月13日第一版)。


3、最高人民检察院主管的国家检察官学院(1998年在原中国高级检察官培训中心基础上成立)及各省检察院的培训机构。国家检察官学院为省、市、县各级检察长及后备人才提供任职、晋级资格培训和岗位技能、专项业务培训。经教育部批准,同时面向社会开展成人大专和专升本学历教育。根据最高人民检察院《检察官培训条例(试行)》(2002年),检察官培训工作实行统一领导、归口管理、分级实施的体制,最高人民检察院设立国家检察官学院及分院;省级人民检察院设立省级检察官培训学院或进修学院。目前全国各省(区、市)已设有19个检察官学院,31个培训基地,专兼职教师2500人。据有关统计,2003年以来,各级检察机关举办各类培训8952期,培训干警4615984人次,全国已批准成立19所省级检察官学院,31个省级院建立了培训规模不等的培训基地(《检察日报》2007年8月9日第一版)。


(四)中共中央党校和部分省/市党校、国家行政学院和地方行政管理干部学院开办有法学学历教育或包含法学教学内容的培训班。


中共中央党校设政法教研部和函授学院举办有大专、高中起点本科、专科起点本科、在职研究生课程班和硕士学位、博士学位研究生等各层次法学教育,并为各种党政干部培训班开设法学专门课程。自1991年以来,培养法学硕士研究生近百人;授予同等学力法学硕士学位近50人;函授学院及其在全国各地和全军系统设立的庞大的函授点开办了法学本科函授学历教育。全国省级党校(从单位类别上有的属于科研机构,有的则属于高等院校)也以不同的形式和层次开办了法律教育。其中,除中共北京、黑龙江、吉林、辽宁、上海、浙江、山东、湖南、广东、四川、陕西11个省级党校有法学硕士点(主要是政治学、马克思主义理论等专业,这些专业同样授予法学学位)外,重庆、江苏和湖北省委党校目前都还招收和培养宪法学与行政法学专业硕士研究生。


顺便说明的是,根据中共中央[2000]10号文件,取得党校函授教育学历,待遇参照国民教育相应学历的有关规定。省级党校举办的函授教育,在省委、省政府的领导下由组织、人事、教育、党校等部门研究解决有关学历问题。学员取得省级党校专科、本科学历,按中央文件和省委以及省委组织部、人事厅和省职改办有关文件规定,承认其学历,在任职、晋升和评定职称等方面享受与国民教育同等学力待遇。目前我国的政法系统中,有不少领导、骨干取得了党校函授(法律专业)学历。


1994年正式成立的国家行政学院是直属于国务院领导的正部级事业单位。其办学任务是培养高中级公务员、高级行政管理人员和政策研究人才。学院于1996年设立法学教研部,现有专职教师10人,以行政法为主,开展法律相关教学、研究和咨询活动,如为MPA学生开设宪法、行政法、经济法课程。


(五)中国社会科学院(以法学研究所为依托的法学系)和各省级社科院的法律教育


中国社会科学院研究生院自1978年设法学系,以法学研究所为依托开展法学硕士、博士研究生教育,同时招收法学博士后研究人员;2003年获国务院学位办批准开展以培养应用型法律人才为目标的法律硕士专业学位教育(全国科研系统唯一的法律硕士点)。此外,全国各省级社科院也大多设有法学或政法研究机构,主要从事法学研究和为地方政府服务的相关决策研究与咨询工作,少部分招收和培养法学专业(特别是法学理论和宪法学与行政法学)以及政治学、马克思主义理论等专业硕士研究生(统计暂缺)。在研究实力、研究条件和水平方面,上海社科院法学研究所最为突出。


(六)军事院校的法律教育


在我国军事院校中,目前至少有西安政治学院、空军工程大学(西安)、西安通讯学院、陆军航空兵学院(北京)、防化指挥学院(北京)、海军工程大学(武汉)、炮兵学院(合肥)、南京炮兵学院、南京陆军指挥学院、重庆通信学院、军事经济学院(武汉)、石家庄陆军指挥学院等12所学校开办有四年制的法学本科学历教育。培养的法律人才主要有“军籍生”和“地方生”。作为全军法律人才培养的重要基地,西安政治学院设有军事法学系、刑事侦查学系和国际战争法研究所、军事法学研究所,招收和培养法学本科和法学硕士研究生,并拥有全军唯一的法律硕士专业学位点和唯一的法学博士点(军事法学)。学院由解放军总政治部领导。(军事院校招收培养的各类、各层次法律学生数字不详)


(七)民办高校的法律教育


目前全国除9所民办高校开设了法学本科专业教育(其中上海杉达学院、仰恩大学、湖南涉外经济学院、广东培正学院、西安培华学院共5所学校的法学专业由教育部批准备案,包含在前述607所设置法学专业高校中)外,另有41所民办高校设有3年制专科层次的法律事务或法律文秘专业。


(八)覆盖全国的广播电视大学和附设于高校的继续教育学院、网络学院和自学考试机构开办的专科、本科层次的法律教育。


可以想象,通过这种途径获得法律教育的人员肯定不少,但目前缺乏准确、可靠的统计数字。


总之,最近三十年来,我国的法律教育已成为世界上发展速度最快、层次和途径最为复杂、规模最为庞大的国家。[12]


四、对法律教育问题代表性的认识与表述


改革开放以来,我国重新恢复民主和法治的价值,不断强调“依法治国”在我国现代化建设中的战略地位和重要作用。经过三十多年的努力,建立起了今天世界上规模最大的法律人才培养体系,在恢复和完善法律教育体系自身,不断充实和加强政法队伍建设,满足社会主义法治建设实际需要,保障和促进社会主义市场经济发展等方面取得了举世瞩目的发展成就。这里应当看到的是,法律教育发展成就的取得和法律教育各方面的改革是相伴而行的;相对于我国现代化建设过程中不同历史时期、不同阶段的新目标、新任务、新要求而言,这是一个不断出现新问题、新情况和不断克服,不断解决这些问题的过程,也是人们对法律教育以及相关问题的认识逐步深化的过程。多年来,政法部门、教育管理部门,高教界,特别是法学教育界对我国法律教育中存在的问题都提出了大量的评价意见,并基于不同的立场或角度而有不同的问题关注点以及不同的概括和表述:


(一)政法机关


政法部门对法律教育问题的关注,总的来讲,一直坚持如何满足我国法治建设的现实需要为出发点的。在这个大的前提之下,法律教育的问题在不同时期又有不同的侧重和表现。大体上讲,可以分三个时期:在改革开放初期,面临的主要问题是要在几乎空白的基础上迅速恢复和重建中国的法律教育,解决法律教育底子薄,师资、图书和设施“奇缺”,法律人才队伍的数量和质量远远不能满足社会需要,如何千方百计加快发展的问题,或者说是补偿“文革”欠账的问题。进入1990年代后,法律教育管理混乱的问题日益突出并引起有关管理部门的重视。在司法部的一份内部材料(1994年)中,曾对一些部门和地方急功近利,超越职权,不顾条件,低水平重复建设,多头、盲目办学的现象并给予了严厉的批评,由此也提出了法律教育宏观管理失控,法律教育资源“巨大浪费”,法科毕业生就业渠道不畅,教育培训和人事用人制度脱节等重大问题。2001年实行国家统一司法考试制度以来,在上述问题还未得到完全解决甚至某些方面更趋严重的同时,作为国家确立的法律人才培养质量和规格的一个衡量标准,统一司法考试制度的实施,对我国法律教育的性质和发展目标又提出了新的挑战。法律教育(主要是层次结构、人才培养模式、专业课程设置、教学内容与教学方法等方面)如何反映法律职业的基本要求,进而主动适应国家法治建设发展和司法改革的实际需要,如何从体制上解决法律教育和法律职业脱节,如何构造司法考试与法律教育真正的良性互动关系,成为摆在所有法律人面前不可回避的重大现实问题。


(二)教育管理部门


从人才培养是为满足国家现代化建设需要的方面来讲,教育管理部门和政法部门的认识完全一致。所不同的是,教育管理部门主要关注的主要是高等教育的内部规律,即规模、层次、结构和质量效益的问题。国家教育发展研究中心郝克明教授1983年即提出法律教育的层次和结构如何适应法制建设的实际需要这个至今仍有价值的命题。1980年代以来进行的高等教育管理体制改革,积极扩张规模,然后又强调提高教育质量,开展教学内容和课程体系改革计划,推进高水平大学和重点学科建设,都可说是不同时期为解决这类问题而采取的重大举措。这些措施,不仅仅是要解决政府包揽办学,教育经费投入单一和不足,学科专业层次不合理,多头分散办学资源浪费,招生制度存在缺陷,人才素质欠缺,高校内部体制改革和教育质量监控保障等高等教育的一般性问题,它对法律教育的规模、层次、结构的多元化格局的形成,也都具有各种各样的重要影响。近年来,教育部门又针对现实,提出我国的法学教育资源究竟如何来整合,法学教育的定位到底是什么,大学本科阶段是否有必要开展法学教育,现在高校都积极办法学院,但到底怎么整合发挥效益等一系列宏观重大问题。认为这些问题的解决,可能需要教育部门与司法部、最高人民法院、最高人民检察院等部门的联合努力。


(三)政法院校


与政法和教育部门相比较,法学界,或法律教育界对中国法律教育问题的观察意见,总体来说,具有更加具体(微观层面)和专业化(从法律角度观察和思考问题)的特点。近三十年来,随着法学研究的深入,法学界对法律教育问题的兴趣越来越浓厚,从表面的总结归纳渐渐转向提炼、抽象,由一般描述进而转向比较深入地分析和批判。


北京大学沈宗灵教授较早提出了中国法律教育存在的问题,主要表现在“管理体制有严重缺陷,行政管理缺乏效率;师资力量薄弱;教材、教学内容陈旧和脱离实际;教学方法刻板;图书资料缺乏;毕业学生无论在数量上或质量上都不尽适应客观需要”等“严重问题”。同时他认为,即就从教育形式和技术方面而论,中国的法律教育还未定型。[13]


基于对迅速变化中的法律教育现实的深入观察,中国政法大学方流芳教授提出了法律教育与法律职业分离或脱节的问题,引起了法律教育论者的重视。他对这两者在近代中国的演变、相互关系以及目前法律教育自身存在的问题——法律教育机构的“条块分割”、法学教育专业划分狭窄、课程设置和教材教学方法的缺陷、师资流失、多元化的本科和研究生项目、教育经费不足和大学的商业性创收等做了富有启发的分析和批评,相应提出了重建法律教育与法律职业的纽带、统一法律教育、摆脱继受法学和教条主义、建立以信息公开为基础的竞争机制、大力鼓励私立法律教育等建设性主张。[14]


中国政法大学徐显明教授认为,当前,我国的法学教育正处在一个新的十字路口。法学教育空前繁荣的背后隐藏着一些深层次的矛盾。统一司法考试实行后,这种矛盾迅速暴露出来。法学教育向何处去是当前中国法学教育的重大问题。他提出我国法学教育中存在着四对矛盾和两个根本性的缺陷,即中国法学教育的低起点和法律职业高素质要求之间的矛盾,法学教育到底是精英教育还是大众教育(任何人都可以学法学,但是否任何大学都可以办法学院,“法学教育从某种状态上判断处于一种失控状态,这种状态跟我们强调一种大众教育是有关系的”),到底是素质教育还是职业教育(这两种教育追求的内容和方式是不同的),到底是科学教育还是人文教育,或是两者的融合这四对矛盾,以及对学生基本的司法伦理和职业技能训练不足这两个根本性缺陷。[15]


吉林大学张文显教授认为当前我国法学教育面临着三个基本问题:一是规模与质量,新世纪以来我国法学教育出现了“速度型规模性发展态势”,设立法学本科专业的高校数和法学研究生教育都呈几何级发展,速度与效率、数量与质量的矛盾日益突出;二是社会对高级法律人才需求与培养能力不足,全球化背景下懂经济、懂管理、懂法律的高级法律人才缺乏,有条件、有能力培养高层次法律人才的法学院和师资相对偏少,优质法学教育资源贫乏;三是法学中的素质教育与职业教育的矛盾。法学院不太重视法律技术训练,但法律实务部门希望学生减少过渡期,把大学后的职业教育让高等学校承载的压力非常强劲。[16]


司法部官员霍宪丹自1982年起长期从事法律教育宏观管理工作。从政策分析的角度出发,他认为中国法学教育的突出存在着“认识缺位和制度失范”等诸多问题”,首先是法律教育与法律职业(或用人制度)的脱节;第二,法律人才培养途径的不统一格局与国家法制的统一要求相矛盾;第三,法律教育运作的不规范状态与现代社会的规范化要求相背。这些问题又有各种各样的外在表现,例如,由于法律教育缺乏法律职业的引导和规范,从而导致法律教育的形式、规格、层次、渠道和品种的“混乱和无序”;长期流行的对法律教育概念理解上的片面和单一观念及其制度化实践,即从结构上把本来应当完整的法律人才培养过程和体制人为的分割开来,使人们把法律教育视为一次性的学校教育,等等。这些已成为影响中国法学教育能否走上高起点、高质量、高效益、可持续发展的重大问题。他认为,法律教育具有双重属性和二元结构,这决定了法律人才的培养,应由一整套与法律职业特点和职业要求相适应的不同制度相互衔接共同构成,包括法学学科教育、法律职业教育、一元化的法律职业资格制度和法律职业资格考试制度、统一法律职业培训制度和终身继续教育;法律教育的宏观管理体制也应由教育行政部门的宏观管理和司法部门的业务指导两方面组成。[17]霍宪丹的上述观察和思考,大体形成于2001年组织撰写《法律硕士专业学位教育的改革与发展报告》,后来又更进一步地深入到对管理体制深层次问题的分析当中。


北京大学苏力教授认为,30年来中国的法学教育一直处在扩张发展之中。当前法学教育面临的问题,从宏观上看,主要是教育投资;中观上主要是国家教育主管部门通过各种决策对大学和法学院的影响,如博士点的问题、法学院教育评估问题、科研项目和评奖等问题;微观方面,法学院面临的挑战多而具体,但最核心的问题是人事体制和管理。[18]北京大学贺卫方教授认为应把法律硕士教育作为法律人才培养的主渠道。此外,法学界,包括法科学生还有大量对我国法律教育的批评意见,这里不再赘述。


五、中国法律教育的根本问题


经过反复不断地观察、思考和分析,我们认为,中国法律教育中存在的诸多实际问题,具有根本意义的、最为核心的,或者说牵动和影响全局的问题可以归结为密切关联的两个方面,一是法律教育的管理体制,二是法律人才培养模式。从现实的情况来看,这两者都存在着“条块分割”、过于分散和彼此之间矛盾混乱的弊端,这两个问题解决的好坏,直接影响到我国法律教育的存在和发展状况,影响到我国法律人才培养的数量和质量能够满足法治实践与社会发展的现实需要。下面我们从三个方面来做进一步的分析。


(一)从法律教育与社会发展的关系来看,法律教育与法律职业,教育培训和人事用人制度之间存在着不同程度、不同形式地脱节。


——改革开放以来,固然有大批高校法科毕业生进入全国各级法院、检察院及其他法律部门,但这并不是构成我国政法队伍的唯一来源;政法机关并没有完全以接受完善的法律教育作为入门或任职资格条件(招工招干、内部转干、军转干等都要占用编制);法科毕业生就业渠道不畅通,法律人才匮乏(尤其在基层和边疆地区)与毕业生就业困难,[19]或者说资源浪费并存;今天法律教育的发展成就,远非改革开放初期情形可比,但600多所设有法学专业的高校,30万法科在校生的规模的中国法律教育系统,却仍然没有解决好基层、内陆和边疆地区的政法队伍建设问题!中国法律教育对社会主义现代化建设的贡献,实在需要在科学发展观的框架下重新审视,重新思考。


——由于长期保持“两条腿走路”和“多渠道,多层次,多形式”的发展思路不变,决策者和有关部门没有根据时代条件已经发生重大变化的现实,特别是随着大学法律教育的步入正规和受过系统训练的法科毕业生的循环产出,而对在职培训和学校系统培养这两者的办学定位做出适时、合理地调整,以至于法院、检察院及其他政法机关的各种在职培训机构与正规法律教育机构两者长期并立,同步发展,在职培训机构越来越向学历教育方向发展,以在职培训代替职前接受法律教育的现象在校园之外长期存在;政法在职培训机构,而不是普通高等政法院校成了补充各地方政法队伍的一个主要渠道;


——法律教育缺乏法律职业部门的引导和规范。在政法院校的教学计划或培养方案中,人才培养目标长期满足于笼统抽象地表述——“培养具有……思想或头脑,掌握……理论知识,符合或适应……需要的法律专门人才;懂得一门外国语,身体健康”,不以法律职业为目标导向,没有进一步提出不同地区、不同层次的政法机关和不同职业分工的法律人才应当具备的特定的职业规格要求;进而使教学内容和教学方法脱离实际,重“学理”而轻视“术业”。


——法律人才培养机制上缺乏法律职业部门的介入和引导。尽管两者的联系越来越受到重视和强调,法律教育管理机构中吸收政法部门官员参加,法院、检察院也聘请法学教师担任专家咨询员部分地参与司法活动,不少政法院校也聘请实务专家参与法律教学或实行“双导师制”,但总体来讲,政法院校每年招收多少学生、毕业生如何选拔和分配、课程标准如何确定、毕业资格条件如何设计等等,都由教育部门和大学承担,处于相当封闭的状态,成为一个自给自足的办学系统。


(二)就法律教育自身情况来看,法律人才培养模式的不统一与国家法制统一要求相矛盾。


——多年来,法律人才的培养由“条块分割”的主管部门在各自孤立的情况下各自发展,加之与法律人才培养的一些重要的相关制度还没有建立起来,因此没有形成统一的人才培养模式。随着观念的变化和各项制度的不断健全和完善,我们逐步建立了学校正规的法律教育体系,建立了国家统一司法考试制度,日益认识到法律职业的特点和职业培训的价值,有了终身化教育的概念。在这种情况,应该说是到了通盘考虑、统筹规划法律人才培养模式的时候了;必须尽快结束目前的多形式、多途径、多层次地发展法律教育的状况。以我国统一的法制体系为基础,建立一套比较统一的法律人才培养模式。这就要求,把法律人才的培养视为一个完整的,由承担各种功能的一系列制度构成的过程,这些制度主要包括:大学基础教育、法学知识教育、法律职业训练、职业资格认定(统一司法考试)、法律继续教育。目前,这些制度已经基本建立或正在完善之中,实际中的问题是,各种制度之间脱节,定位、分工和有机联系还不够明确。为了解决法律人才培养模式不稳定、不成熟、不完善的问题,必须要抓住司法考试和职业培训这两个关键环节。


——法律人才培养基本观念也存在不统一现象。法律教育是精英教育还是大众教育、是素质教育还是职业教育、是科学教育还是人文教育或是两者的融合,一直存在不同的理解和争议,由此导致在实践中,法律作为第一学历(学位)教育该如何定位成了问题,造成法学本科专业、法学第二学士学位教育、法律硕士专业学位(JM)教育多头并存和矛盾冲突,进而也对法律教学的内容和教学方法的安排带来一系列问题,如系统的法学理论知识教学和司法职业道德、法律职业技能训练在有限的教学时限内究竟该如何安排。这其中,法学第二学士学位教育是否有继续存在的必要?全日制统招和在职攻读二元式的法律硕士专业学位教育与大学法学本科教育的关系如何处理?作为学术型高级专门人才培养的、规模已经相当大的法学(一级学科)硕士和博士学位研究生教育如何进一步明确其定位?是需要管理者和决策者重新做出调整和部署的重大问题。


——尽管1998年的教学改革,将各种名目的法学专业(经济法专业、国际法专业等)整合为一个专业,并确定了16门法学本科专业核心课程的教学体系,但从法律教育的形式、规格、层次、渠道方面来看,仍然繁多和复杂,彼此杆格不通,矛盾重重,法律人才培养途径缺乏必要的、基本一致的保障,进而与国家法制的统一性要求之间形成矛盾;


——留学是培养一国法律人才的一条重要途径。在我国,除了1950年代为了建立社会主义法制的需要而有针对性的集中派遣留学生去前苏联学习法律外,改革开放以来的法科留学在语种、国别和法系的选择上基本上可以说是漫无目标,很少考虑我国法制建设的现实需要。教育主管部门在留学政策上对于法律专门人才的培养上没有能力去通盘考虑,多年来法学界在这方面居然也缺乏自觉自主意识。事实上,中国现代的法律深受欧陆民法法系的影响,但我国的法律专业人员几乎都在长期接受英语的磨练;这与日本、台湾等地通晓德语的法律从业者多的情况反差较大。


(三)法律教育的组织管理和运作方式的分散、混乱状况,与现代社会的规范化要求相背离。


如前文所述,目前我国的法律教育,是通过隶属于中央和地方教育管理部门的高校、行业培训机构(如司法、公安、法院、检察院等)、科研院所、党校、军事院校、民办学校等多种途径或渠道,分学术性法律人才培养(academic training)和职业性法律人才培养(professional training)两种类型,以全日制教育、在职培训、函授、自学考试、广播电视等学历教育或非学历教育形式,在中专、大专、本科、硕士研究生、博士研究生五个学历层次实施开展的,是一个多途径、多形式、多层次、多规格的极复杂的系统。在这样一个复杂的系统中,究竟哪个部门对法律人才的培养活动来负责是一个很难确定的事情。仅以目前设有法学本科专业的607所高校为例,组织实施法学本科专业教学研究的机构,均为高校(包括政法大学)下属的一个具体单位(法学院或法律系)。而设有法学院系的高校所隶属的上级主管部门各异,大体可以分为三大管理系统:


一是“教育部直属高校”,全国共有68所——中国人民大学、北京大学、中国政法大学、对外经济贸易大学、中国农业大学、北京交通大学、北京化工大学、北京师范大学、中央财经大学、清华大学、北京科技大学、中国石油大学、北京林业大学、北京邮电大学、北京外国语大学、国际关系学院、北京中医药大学、中国传媒大学、南开大学、天津大学、华北电力大学、东北大学、大连理工大学、吉林大学、东北师范大学、吉林大学经济信息学院、东北林业大学、复旦大学、上海财经大学、上海交通大学、同济大学、东华大学、上海外国语大学、华东师范大学、华东理工大学、南京大学、河海大学、东南大学、中国矿业大学、江南大学、南京农业大学、浙江大学、合肥工业大学、厦门大学、山东大学、中国海洋大学、武汉大学、中南财经政法大学、华中师范大学、华中科技大学、武汉理工大学、中国地质大学、华中农业大学、中南大学、湖南大学、中山大学、华南理工大学、西南大学、重庆大学、四川大学、西南财经大学、电子科技大学、西南交通大学、西安交通大学、陕西师范大学、西北农林科技大学、长安大学、兰州大学。


二是“部、委所属的高校”,目前共有24所——国家民族事务委员会的中央民族大学、大连民族学院、中南民族大学、西南民族大学、西北民族大学、西北第二民族学院6所;公安部的中国人民公安大学;共青团中央的中国青年政治学院;国防科学技术工业委员会的北京理工大学、北京航空航天大学、哈尔滨工程大学、哈尔滨工业大学、南京理工大学、南京航空航天大学、西北工业大学;外交部的外交学院;中华全国妇女联合会的中华女子学院;中华全国总工会的中国劳动关系学院;中国民用航空总局的中国民用航空学院;司法部的中央司法警官学院;国家安全生产监督管理总局的华北科技学院;交通部的大连海事大学;国务院侨务办公室的华侨大学、暨南大学。


三是“地方高校”,共512所,约占总量的84.7%——北京13所、天津13所、河北30所、山西18所、内蒙古8个、辽宁20个、吉林13个、黑龙江14个、上海9个、江苏24个、浙江30个、安徽18个、福建13个、江西25个、山东26个、河南31个、湖北33个、湖南33个、广东31个、广西11个、海南4个、重庆9个、四川16个、贵州13个、云南14个、西藏2个、陕西16个、甘肃10个、青海2个、宁夏2个、新疆11个。


可见,我国的法律教育机构分属于极其不同的政府主管部门,形成了举世特有的“条块分割”状态。管理体制的分散而多元足令世人惊奇。随着高等教育的改革,这种状态下的所有高校又被划分出复杂的“身份”等次,由高到低依次是:985高校 > 设研究生院的高校 > 211高校 > 博士授权高校 > 硕士授权高校 > 学士授权高校 > 独立学院 > 民办高校。按照方流芳教授的分析,[20]在这种管理体制下,利益的冲突不可避免。教育部既承担分配教育资源、统管全国教育的职能,同时又有自己的“直属高校”,因此,如何保证教育资源的分配对所有高校机会均等,如何防止排除竞争的扶植和差别待遇,这些问题,在现有体制下,无法解决。


在法律教育机构的上述三大管理系统当中,一般来讲,教育部直属高校的法律教育机构在分享各种教育资源,例如办学经费投入,重点学科、专业设置、学位授权点的审批,各类招生计划指标、公派留学名额分配,科研项目和各种评奖等等许多方面,都占有绝对优势地位。这方面政策的制订和实施,主观上是出于促进高校的学科建设,增强和提高办学能力,改善办学条件的良苦用心,但在实际中,教育资源的分配方式上往往忽略了或者说无法顾及到我国政法教育特殊情况及其自身历史和现实条件,从而给独立设置的政法类高校的发展带来某些消极的影响。教育部直属的一所工科类大学法学院哪怕只有十几名法学教师,毕业生不足十届,也要比有着半个世纪历史的一所政法大学容易获得更多优质教育资源。在这种情况下,“博士点、重点学科与其说是代表学术权威,不如说是一种凭借行政权力来维持的垄断地位。”(方流芳)


法律教育管理体制的不统一,不仅表明各个政府部门和各个系统的办学单位,都能够比较容易地开办法律专业,更重要的是,这造成了法律教育行政管理效率的低下和资源浪费。资源浪费的典型表现之一,就是最近十多年来,我国法律教育机构的总规模带有盲目性质的迅速膨胀。在高校专业设置上“你有我有全都有”,办学目标追求“跨越式发展”的盲目竞争中,除了专业性质较为接近的财经、师范、民族类高校外,遍及全国的、传统上与文法类专业毫不相干的理工、建筑、水利、电力、化工、航空航天、农、林、医药或中医药、地质、矿业、石油、邮电、海洋、海事等高校,都开设了标准的四年制本科法学专业。无论对中国的法学教育有多么深入的了解,你都很难想象诸如北京物资学院、中国传媒大学、中国民航大学、石家庄铁道学院、华北煤炭医学院、大连水产学院、南京审计学院、中国计量学院、景德镇陶瓷学院、山东轻工业学院、山东中医药大学、华北水利电力学院、天津医科大学临床医学院、湖北汽车工业学院、华南热带农业大学等等学校,目前都成立了法学院或法律系,开设了标准的四年制的法学本科专业。和这些高校开办法学专业的情形类似,也存在着相反的另一个奇怪的现象——政法类高校近年在学科建设或者升格“大学”的竞争中,应对“大学”的设置条件越来越多地开办起法学以外的其它专业。然而这在促使学校学科结构多元化的同时,也导致了法科优势办学地位一定程度的下降;目前五所政法大学法科的办学成分和学科特色都有所减弱。总之,由于低水平重复建设,经费投入不足、“优质法律教育资源贫乏”与法律教育“资源浪费”并存。法律教育机构规模的急剧扩张,进而又带来专业师资不足和优质师资资源流失、分散,教学设施条件紧张以及教学内容质量缺乏可靠保障等一系列问题,严重影响着法律人才培养的质量。


当然,法律教育机构数量之所以猛增,还与依法治国的宏观政策推动;教育部规定对法学专业设限程度较低,审批相对容易;法律职业部门控制法律教育能力弱;法学专业办学成本低,投入少,师资转专业容易(各高校社科类教学单位的马列、哲学等专业师资改行教法学);报考法学专业生源市场相对较好;法学知识体系自主程度差或法学专业化程度低等多种因素有关。


必须指出的是,尽管教育部于1998年制订颁布了内容完备而严格的《普通高等学校本科专业设置规定》,法学专业的设置不能说无章可循,不能说没有设置标准,但现在的问题是,由于种种原因,这个规范在统筹和调控我国法律教育布局和规模方面的作用极其有限;开办法律教育客观上存在着很大的盲目性;上述607所开设法学本科专业高校中,有445所(占总量的73%)恰好就是1998年以来这十年间新办的。


这样一个相对集中而非常分散的法律教育管理体制,还造成这样一种局面,要想获得有关我国法律教育的基本信息和统计数字,非常困难。法律专业的各类招生计划是由教育部和国家“发改委”共同核定出来的,确定的依据究竟是什么不得而知,但肯定与国家政法机关的专业人才需求状况、各地各级政法机关的编制和用人实际没有直接的关系。全国每年招收多少法学专业学生,毕业多少人,就业率如何,等等,都无从查考。信息资料的不充分,大大降低了法律教育行政管理效率。


应当指出的是,改革开放后,刚刚恢复重建的司法部在艰难条件下承担了恢复和发展中国法律教育的重要职能,在管理和指导全国的法律教育方面、加强和促进政法队伍建设、开展法学研究等方面起着重要作用。但1999年高教体制改革后,随着所属政法院校的划转和调整,司法部的管理职能虽然仍保留着“指导全国的中等、高等法律教育工作和法学理论研究工作”(国务院对司法部的授权),但实际上已退出了法律教育领域。“法学教育司”的教育职能缩减,由“司法考试司”之下的行业指导处来行使,目前的任务只是管理中央司法警官学院和法律硕士专业学位教育的日常工作。


司法部的法律教育职能衰落后,教育部成立了法学学科教学指导委员会,以此对全国的法学本科教学工作进行业务指导,在管理法学本科教学方面做了很多工作,在推动法律教学改革、探讨法律教育思想、凝聚政法院校,加强交流与合作等方面发挥了积极作用。但是由于宏观条件的限制,还是存在着许多的实际问题:首先,由于职能所限,它只能局限在教学领域(与教育部高教司的职责相对应),不能,也不可能将其业务指导范围延伸到法律人才培养的全部过程,如司法考试、职业培训。其次,这个机构的组成人员全部来自政法院校的教授,政法部门的专家缺席;第三,这个机构在业务方面规范指导的范围,仅限于普通高等学校之内,无法建立与其它系统的法律教育机构(如党校、科研机构、军校)、成人法律教育、法律职业及各类法律培训机构之间实质性的联系。


六、政策性意见和建议


从我国现代法律教育发展的历史和现实实际情况出发,结合当代法治发达国家法律人才培养的经验,针对前文所指出的我国当前法律教育中存在的问题,这里提出改革中国法律教育的若干政策性建议,希望对有关部门的决策参考有所帮助。


我们的基本观点是:建立以法律职业为目标导向的法律教育管理体制和法律人才培养模式。在提出这一观点的同时,我们深深地认识到,构造合理的法律教育管理体制和理想的法律人才培养模式可能是需要较长时间的一个过程,是一个动态的调整和校正的规程,特别是它将涉及体制改革和利益调整,其复杂性和艰巨性不言而喻。但是,为了解决我国在法治现代化建设中遇到的诸多实际问题,为了国家整体利益和社会和谐发展,我们必须以积极的和建设性的态度,去大胆地探索。


(一)强化政法机关指导和管理全国法律教育和法学研究的职能。


1、司法部主管全国的法律教育和法学研究工作,是1979年恢复设立司法部后中央历来赋予司法部的一项重要职能。


中发[1979]64号文件规定:


“国务院已成立的司法部,除主管司法行政工作外,要把培训司法干部工作统一抓起来。公安干警和专业人员的培训工作,由公安部门负责。过去撤消的政法院系和政法、公安院校应尽快恢复起来。”


国发[1980]306号文件规定:


“司法行政工作在社会主义法制建设中担负着组织、宣传、教育和后勤等项重要任务。要着重抓好培训法院、检察院、司法行政、律师等干部和办好政法院校这两项基本建设,使司法行政工作在加强社会主义法制中发挥应有作用。”


1985年中央书记处听取司法部汇报后指出:


“司法部应当把培训法律人才作为自己的主要任务之一。目前我国的法律人才极为缺乏,这同我国经济建设和法制建设的需要极不相称。因此,应当广开渠道,运用各种办法加速培养法律人才。”


1995年李岚清同志听取司法部关于法学教育情况汇报后指出(国阅[1995]160号):


“法学教育是教育当中很大的一块,我们要在指导思想上重视,从宏观高度上对法学教育适当采取倾斜政策,因为不仅立法、执法,而且所有用法的部门都需要法律人才。……法学教育不仅是培养法官、检察官和律师等的,还应该培养‘官’,即从事政府管理的公务员。……法学教育是高层次教育,是加强法制,以法治国的基础,不仅为政法队伍建设服务,而且面向全社会培养法律人才。”


国务院1988年、1994年、1998年机构改革中,都明确规定司法部不仅管理部属政法院校,而且对全国法学教育进行宏观指导,成为国务院各部委中少数几个具有行业指导职能的部门之一。目前,司法部12项主要职能和任务之一就是“管理部直属的高等政法院校,指导全国的中等、高等法学教育工作和法学理论研究工作”。


2、1998年机构改革虽然继续保留司法部“管理部属政法院校,指导法学教育和法学研究”的职能,但在1999年的高教管理体制改革中,司法部原来主管的五所政法院校均实行划转(中国政法大学划转教育部;中南政法学院与中南财经大学合并归教育部;华东政法大学划转上海市政府;西南政法大学划转重庆市政府;西北政法大学划转陕西省政府),仅保留中央司法警官学院(河北保定)一所普通高校。同时,司法部原法学教育司亦相应地调整机构设置,撤消教育司。随后又根据全国人大关于修改《法官法》和《检察官法》的决定和建立国家统一司法考试的新的要求,在教育司基础上设立“司法考试司”,下设“行业教育指导处”负责教育指导工作,主要是管理中央司法警官学院和全国法律硕士专业学位教育指导委员会秘书处的工作。


根据《国务院关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》(国发[1999]26号)中关于“这次调整管理体制的学校都是国家的宝贵财富,有关部门和单位要继续关心和支持这些学校的发展”的精神,教育部就划转高校的办学事宜与司法部共同协商,提出了共建的方式和内容。[21]尽管如此,但由于政法院校已被划转,“法学教育司”被撤,司法部“管理部属政法院校,指导法学教育和法学研究”的职能大为削弱,实际上成为一句空话。今天回过头来重新审视这一体制上的变化,我们认为,作为维系政法部门和法律教育联系基础的司法部放弃管理全国五所政法大学,退出法律教育领域,加剧了法律教育与法律职业的脱节,是除“文革”期间破坏法治这个极其特殊时期以外我国历史上法律教育管理体制前所未有的一次倒退。因为无论从理论上讲还是从实践上讲,也无论是中国经验还是西方的传统,法律人才的培养活动向来不能摆脱法律实际部门的指导和管理——我国封建时代司法职官的训练和管理或归“大理”,或归“刑部”;清末民国时期,法律实务人才的培养实行司法和教育两部门交叉管理体制;当今世界发达国家法官和律师等法律人才的培养体制也都以司法机关为主导建立起来,并由司法机关调控法律人才培养的数量、规格和进入法律职业领域的条件要求。在倡导教育要面向现代化建设主战场,法律人才培养要为法治实践服务的今天,如此变化,匪夷所思!


3、为强化政法机关指导和管理全国法律教育的职能,建议:


(1)由中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、教育部和有关政法高校领导和专家组成“法律教育指导委员会”(类似美国的ABA),下设教学指导、考试、质量监督与评估等若干专门机构,统筹规划和指导全国的法律教育工作。


(2)在司法部恢复设立“法学教育司”,以此作为“法律教育指导委员会”的常设办公机构,充实和加强管理干部,加强和严格规范管理,切实改变目前司法部在参与履行指导全国法律教育和法学研究工作职能上的被动、消极状况。


(3)司法、教育两部之间应进一步加强沟通和协调,充分总结过去两部交叉管理法律教育的成功经验,合理确定“法律教育指导委员会”在履行职能。其具体职能及其与教育部有关部门之间的各项分工,可参考余叔通教授(著名法学家,曾任司法部教育司司长)与原国家教委高教一司协商并受委托起草的《国家教育委员会委托司法部统一管理法律教育的设想》,[22]结合目前新的情况和问题进行进一步地设计规划。


(4)该委员会还应与现有的“国家司法考试协调委员会”密切配合和协调工作,从而建立起以法律职业为目标导向的法律教育管理工作机制。


(二)为解决当前我国政法队伍建设与法律职业脱节的问题,将中国政法大学、西南政法大学、华东政法大学、西北政法大学、中南财经政法大学重新划归司法部统一领导,并建立以“五校四院”为主干的国家级政法人才培养基地,解决目前我国基层和边疆地区政法队伍建设中的迫切而突出的问题,并为法律人才培养模式的整体改革提供范例。


司法部长期担负着全国政法人才的教育和培训工作。早在1950年代初院系调整时,就以全国大区均衡布局的思路建立起了应用型政法人才培养体系,使得华北和东北、华东、西南、中南和西北各大区都有一所培养政法干部的基地,为新中国各级各地方的政权建设和社会主义民主法制的初步建立培养了大批专门人才,做出了重要贡献。改革开放以来,司法部又在极端艰苦的条件下恢复和发展了政法院校,满足了新时期依法治国和社会主义现代化建设的需要。司法部主管的五所政法大学在长期办学中,已经形成了“学以致用”、面向政法实际的传统,有培养应用型法律人才的丰富经验和办学资源。在解决法律教育与法律职业脱节的问题上,有条件最先取得突破。


此外,与五所政法大学同时代建立起来的北京大学法学院、中国人民大学法学院、吉林大学法学院以及武汉大学法学院、南京大学法学院、复旦大学法学院等,都是我国法律教育的优质资源。在培养各种高级法律专门人才方面条件优越,应当与五所政法大学共同为国家承担培养高级法律专门人才的任务。


针对目前基层和边疆地区政法队伍数量紧缺和素质薄弱的问题,以五所政法大学现有的法律硕士教育为平台,根据政法机关人才培养规划和队伍建设的实际需要,举办一定规模的政法班,招收法学或非法学专业应届或往届本科毕业生,由中央财政提供支持,在职业资格认定(司法考试和公务员考试)、政法编制配备以及学习、生活和工作待遇等方面采取特殊优惠政策和定向培养的方式,集中解决内陆基层和边疆地区政法干部队伍建设中的突出问题。


(三)进一步统筹法律人才培养的类型结构与层次结构,加强以法律实务为导向的教学改革和训练方式改革,建立基本统一的法律人才培养模式。暂时保留目前全国高校的四年制大学本科法学专业教育。实行教学研究型法律人才和职业型法律人才培养分类管理的办法,控制法学学术型各学科专业的硕士、博士研究生教育规模,扩大法律硕士研究生的招生规模,把法律硕士教育作为培养政法实务和社会管理等部门需要的法律专门人才的主渠道。改革法律硕士入学考试科目,以“职业综合素质测试”代替目前的法学综合考试。


鉴于目前法律硕士教育的扩大和法学第二学士学位教育已经严重萎缩的情况(按照现行规定,介于本科和硕士研究生之间的双学位学历,其人事和工资待遇相当于研究生班,目前几乎无人报考);为简化法律专业学历层次认定上的复杂环节,立即停办法学第二学士学位教育。


以法律实务为导向,进一步深化法律专业教学内容和教学方式的改革。提倡和鼓励开展多种形式的面向实际的培养活动,如法律诊所训练、案例与专题讨论、校内开庭、法科研究生担任司法官助理、法学教师在司法机关兼职、“双导师”指导教学等。


(四)建立二段制的司法考试模式和通过考试后的职业培训制度。我国自2001年建立国家统一的司法考试制度,并于2002年举行首次统一考试。至2007年,总计138万人参加了考试;19.3万人通过考试取得了合格证书。司法考试的实施为加强法律职业化建设和促进法律教育改革做出了贡献,取得了很大成绩。但我国的司法考试制度目前还不够成熟和稳定,仍有必要进一步探索和改革。建议:把目前每年的一次性考试改为二次考试,凡“法律教育委员会”核准的法律教育机构的法学专业本科毕业生,经考核审查免可去第一阶段的考试;应届法律硕士研究生毕业直接进入第二次考试,并大幅度提高法律硕士毕业生的考试通过率(不低于70%)。仿照法国国家法官学院办学模式,将国家法官学院、国家检察官学院及其分院定位于专门的职业培训机构,主要承担岗前培训和继续教育的职能。并根据全国各地区的实际情况和需要,建立以五所政法大学为主干的岗前培训基地,要求凡进入政法机关从事法官、检察官职业的,必须在通过司法考试和录用考试后经过为期一年的职前培训。


(五)优化学科专业布局,填补西北地区法学博士学位授权空白,为培养扎根西部的高级法律专门人才创造条件。国家学位和教育主管部门应从战略高度和长远眼光,采取切实措施,有针对性地落实支持西部学科建设与发展的优惠政策。在综合考虑学科地域布局、全国区域差异、政策导向和教育资源合理配置等因素的基础上,对该区域内办学条件好、长期为内陆和边疆政法队伍建设做出过重要贡献的高校在博士学位授权审核方面予以特殊考虑,使西北地区具备培养高层次法律专门人才的再生功能,尽快解决西北五省区高校法学博士授权空白、政法系统具有法学博士学位者几乎空白的问题,[23]为促进社会主义法治的协调发展提供基础保障和可持续发展动力。


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文章来源:本文转自《法学家》2010年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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