摘要: 香港自古以来是中国领土。1997年7月1日，我国政府对香港恢复行使主权，香港特别行政区宣告成立。特别行政区制庋是维护国家主权、安全、发展利益和保持香港繁荣稳定的制度创造。宪法与基本法清晰表明了香港特别行政区的法律地位。香港特别行政区是我国单一制国家中的一个地方行政区，而非中央。它直辖于中央人民政府，与省、自治区、直辖市处于同等行政层级。特别行政区享有的高度自治权是基本法所授予的，其政权是以香港爱国者为主体的政权，中央对香港的政治制度有决定权。值得注意的是，特别行政区法律地位问题不仅是理论概念之争。在民主”幌子掩盖下，国内外的敌对势力已把香港当作反对国的基地，妄想将其建成为演变和瓦解社会主义中国的桥头堡，对此必须警惕。
关键词: 香港特别行政区 基本法 地方 行政区 高度自治 普选
研究港澳，首先必须要搞清楚港澳两个特别行政区的法律地位。在现实环境中，尤其是香港特别行政区在国家体制中的法律地位，往往被人们有意无意地误解，从而导致香港社会上出现许多意见和说法、“一国两制”实践中产生诸多分歧与矛盾。当然其中也不乏其他政治原因与复杂的国际背景。为此，本文以香港为例，再次阐述特别行政区的法律地位，并就这个问题作些必要的说明。
一、特别行政区是维护国家主权、安全、发展利益和保持香港繁荣稳定的制度创造
要正确认识特别行政区的法律地位，首先必须理解中国这个单一制国家设置特别行政区的历史背景与现实意义。中国是世界上历史最悠久的国家之一，自秦汉以来一直是统一的单一制结构。中国的行政区域的划分虽然历朝历代时有变化发展，却未曾有过特别行政区这样的行政单位，因而它是新创造、新事物。“一国两制”理论的提出与设立特别行政区的构想都是从中国实际出发，即用和平的方式解决祖国统一问题。香港自古以来是中国的领土，19世纪鸦片战争后被英国占领。1949年中华人民共和国成立，中国政府致力于以和平的方式解决历史遗留下来的香港问题。1982年9月，当时的英国首相撒切尔夫人访华，邓小平会见她时对她说：关于香港的主权不容谈判，中国政府一定要在1997年收回香港，不能再晚。邓小平阐述了我国关于解决香港问题的“一个国家，两种制度”的方案，以保持香港稳定繁荣。在运用“一国两制”方针解决香港问题的过程中，中国政府始终坚持两项原则立场：一是香港主权问题不容讨论，1997年中国政府必须对香港恢复行使主权；二是考虑到香港的历史和现实情况，在香港实行特殊的政策，以实现香港的平稳过渡和保持香港的长期繁荣稳定。经过较量，英方接受这个方案，从1982年10月起，两国开始了外交谈判。1984年12月，中英两国政府签署了《关于香港问题的联合声明》。1985年4月，中华人民共和国全国人民代表大会批准了这个联合声明。随后中国政府着手《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）的起草工作。1990年4月4日，基本法获全国人大通过并公布。
1997年7月1日，香港特别行政区宣告成立，对香港恢复行使主权的历史任务已经完成。但维护国家主权、安全、发展利益和保持香港繁荣稳定却是永恒主题。党的“十八大”报告再次明确强调了这一点。中央政府制定的涉及港澳的一系列政策，采取的涉及港澳的各项重大举措，无论是政治法律、经济民生还是社会生活方面的，出发点和落脚点都是为了维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定。我们在理解香港特别行政区法律地位的时候，决不能脱离这个大的前提。
二、应依据基本法把握特别行政区在国家体制中的法律地位
其实，基本法的整个文本已经从各个不同角度直接地或者间接地表明了香港特别行政区在国家生活中的法律地位问题，其中最显著的要算基本法第十二条了。这个条文明确规定：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”
对于基本法第十二条，可以从下述的三个方面理解：
首先，它清楚地表明，香港特别行政区不是中华人民共和国的中央，而是一个地方行政区域。世界上任何国家的统治者都要把自己的领土划分成若干地方区域，据此设置各种机构以便于行使权力，进行有效的管理。中国采用统一的单一制的国家结构形式，不可能存在两个甚至多个“中央”。如果认为特别行政区也是“中央”的话，那岂不成了“两国两制”，还有什么“一国两制”呢？“两国两制”意味着香港不再是中华人民共和国不可分离的组成部分。这是完全违背我国处理香港问题的基本方针的。
第二方面，根据基本法第十二条的规定：香港特别行政区“直辖于中央人民政府”。
中国的行政区划是多层次的，截至2012年底，（1）现在中国全境共划分为2852个县级行政单位（数据来源：中国民政部网站）。它们比较接近基层群众，虽然从总体上说都在中央统一领导之下，但不是中央直辖。（2）高于县级单位的有地级市、自治州、盟等333个地级行政单位，它们作为一级地方区域，当然应服从中央的统一领导，但还不是直辖于中央人民政府的地方行政区域。（3）按照中国的宪法和法律，直辖于中央人民政府的地方行政区域为：4个直辖市、23个省、5个民族自治区，以及香港、澳门两个特别行政区。这34个区域是最高的地方行政区域，都直辖于中央人民政府。
从现行的中华人民共和国宪法的有关条文中，可以清楚地看出特别行政区是与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域。例如，（1）宪法第五十九条规定“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”。又如（2）宪法第六十二条规定，全国人民代表大会“批准省、自治区和直辖市的建置”；全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。（3）我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）明确规定，“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”（第五十五条第二款）。地方各级人民政府对本级人大和上一级政府负责并报告工作（第五十五条第一款）。基本法除第二章列明应由中央行使的权力外，还规定行政长官有“执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出指令”的职权（第四十八条第八项）。这一规定与我国地方组织法规定的县级以上地方各级人民政府需要“执行……上级国家行政机关的决定和命令”（第五十九条第一项）相类似。因此，香港特区政府也受到中央人民政府领导，必须服从中央人民政府。由此可见，我国宪法、基本法和相关法律是把特别行政区确定为与省、自治区、直辖市处于同等层次的地方行政区域看待的。
但是，中央对一般地方行政区和特别行政区的具体管理方式是不同的。《基本法》第二十二条第一款规定，“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”这同内地各省、自治区和直辖市必须执行中央有关部门制定的规章、政策，中央有关部门可以直接下达各种指令、指示以及要求完成具体指标等的做法都很不一样。
此外，在内地，省、自治区、直辖市的行政首长及政府主要官员经本级人民代表大会通过决定就可以就职行使权力。而香港的行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命（基本法第四十五条）；香港政府的主要官员由行政长官提名报请中央人民政府任命或者免职（基本法第四十八条）。从这一点来看，在直辖于中央人民政府的关系处理上，对特别行政区的要求，显然比诸省、自治区、直辖市更为严紧。这是由于“一国两制”基本方针所使然。
第三方面，根据基本法第十二条的规定：香港特别行政区是“一个享有高度自治权的地方行政区域”。
基本法授予香港特别行政区的权力极其繁多，包括保持原有资本主义制度和生活方式五十年不变，可以使用英文作为正式语文，可以使用区旗区徽，享有行政管理权、立法权和独立的司法权等，甚至包括货币发行权、财政和税收独立、司法终审权等。不仅如此，除基本法中具体规定的职权外，基本法第二十条还规定：“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”施行这个条文的实例可举出2006年10月31日，第十届全国人大常委会第二十四次会议通过《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，从而使香港特别行政区获得了对深圳湾口岸所设港方口岸区依照香港特别行政区法律实施管辖的权力。
高度自治权不是香港本土产生出来，更不是英国殖民主义者所恩赐，而是中华人民共和国所授予。基本法第一条和第二条开宗明义写得很清楚：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”。基本法就是这样说明了高度自治来源于中央授权，从而使人们不至于产生种种误会和那样这样的不理解。
高度自治和“港人治港”是紧密联系的。假若不是“港人治港”而是“京人治港”甚至是“洋人治港”，那必然会违背基本法的精神，不利于香港特别行政区的繁荣和发展。当然，“港人治港”必须是爱国者治港，这是毋庸赘言的。香港的政权既不是西方资产阶级政权，也不是人民民主专政，更不是殖民地政权，而是以爱国者为主体管理香港的地方政权。爱国者治港是“港人治港”的界限和标准。因此，香港的政治制度不能完全西化，不能照搬西方的一套，不是“三权分立”，也不能以此为标准判断是否民主。按照宪法和基本法的规定，政治制度作为特别行政区一个极其重要的组成部分，也应由中央决定。
总而言之，要放眼于“一国两制”、“港人治港”、高度自治三者统一起来的视角中，方能对特别行政区的法律地位问题有高度的认识。
三、关于特别行政区法律地位问题的不同看法，不仅是一个简单的理论概念之争
香港回归，走上了同祖国内地优势互补、共同发展的宽广道路。在中央的正确指引和特区各界的共同努力下，“一国两制”的实践取得了举世公认的成功。但另一方面也必须清醒地看到，某些敌对势力却与基本法的精神背道而驰。他们罔顾基本法的规定，对香港另有定位，即香港是对中国内地进行和平演变的基地。他们的这个定位并不需要通过什么法律或者其它文本予以表述，而是实质性的在思想上和行动上一以贯之的理念。他们在谈香港问题时，不是从基本法出发，而是漠视特别行政区的法律地位，扭曲中央与特区的关系。这种现象并非今天才出现，人们只要随手翻阅一下历史的任何一页，就可以清晰地看到他们曾经做了些什么：
20世纪80年代，基本法还在起草过程中，某反对派草委提出“一人一票”直选行政长官和立法会议员的建议时就明言其目的是“民主拒共”（后来改称“民主抗共”。回归后，在特区政府施政中，敌对势力声称特首太“顺从”中央，不敢对中央说“不”，高呼打倒特首、要求特首下台，这不仅是无理指责，更是罔顾基本法规定行政长官须对中央人民政府负责（第四十三条）、行政长官应执行中央人民政府发出的指令（第四十八条）的行为。2004年，三名香港议员为寻求美国支持而远涉重洋。美国参议员布朗巴克则发表演说，攻击香港基本法最终会损害香港民众的自由。他呼吁香港人做出“基本法以外的另一种选择”。目前，正值香港社会讨论2017年行政长官选举体制框架和程序安排之际，反对派又进一步跳将出来叫喊“要真普选不要假普选！”。他们所谓的“真普选”其实就是无视基本法和人大决定、排斥中央权力、罔顾香港实际情况的普选模式。英美也在第一时间表态支持，走上前台，毫不掩饰其对中国内政的干预之心。9月14日，英国外交国务大臣雨果斯怀尔在《南华早报》上发表文章称英国会为港人真正选择提供支持。9月24日，美国驻香港总领事夏千福表态称美国将继续支持香港“实现真正的普选”。这也显露了香港即将来到的普选形势的险恶。
在对待香港特别行政区法律地位问题上的不同看法，绝不仅是一个简单的理论概念之争，同时也是严肃的政治斗争。虽然这些只不过是冰山之一角，但已足以说明斗争的长期性、尖锐性与复杂性。研究港澳的学者，尤其要对这些以“民主”为幌子，有意甚至肆意歪曲特区法律地位的言行，保持清醒的认识。
作者简介：许崇德，中国人民大学一级荣誉教授，原香港、澳门特别行政区基本法起草委员会委员，香港、澳门特别行政区筹备委员会委员。
文章来源：《港澳研究》2013年第1期（创刊号）。
