乔耀章:关于“民政”问题的理论探微

选择字号:   本文共阅读 763 次 更新时间:2019-07-15 09:03

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乔耀章 (进入专栏)  


伴随着我国改革开放所取得的巨大而又举世瞩目的成就,多年积淀的“旧民生问题”正在逐步有效地加以解决,与此同时,更为复杂、层次趋高、面广量大且呈现需求多元化的“新民生问题”正在日益凸显,由此,民政、民政职能等问题被提上议事日程,引起政界、学界及广大“民政人”的热切关注,因而解决新旧民生问题比较直观地成为民政部门工作系统的“第一要务”。这就比较客观地提出民政理论、民政实践及其民政政策的相互关系问题。


然而,长期以来政界、学界及不少的民政人认为,民政“无理论”,即民政没有什么理论、学问可以探讨,民政工作也就等于情况加政策(民政工作=情况+政策);相比之下,民政部门、民政系统是不那么重要的部门和系统,从事民政工作的人其官职、地位也“卑微三分”、低人一等。其实,这些认识是非常片面的。它导致的直接后果之一,就是使民政、民政职能问题的理论研究长期处于滞后状态,对于相对先行的民政实践缺乏民政理论的总结、升华与前瞻性的民政理论指导。就我所知,目前相关研究文献中,比较早的成果有:孟昭华、王明寰著《中国民政史稿》;刘伟能、刘国林主编《民政理论与实务》;民政部人事教育司主编《民政理论与实务培训教材》;张良礼、刘爱莲著《民政运行体系探索与构建》;民政部办公厅、民政部政策研究中心的《民政政策理论研究优秀论文集》(2008年上、下);中国民政理论与实践编委会的《中国民政理论与实践》等。此外,还有相关的民政院校、民政学会,民政刊物如《中国民政》、《江苏民政》等等。这些相关研究及相关载体属于开拓性的,为我国民政理论研究和民政实际工作开展奠定了良好的基础。


从现有的相关文献看,民政问题的研究主要存在两方面的不足。一方面,绝大多数民政问题的研究成果都是基于民政工作实际的描述和碎片化的经验总结。如《民政理论与实务》,在其《实务篇》就有10章内容构成,分别是民间组织管理、优抚与双拥、安置、救灾救济、最低生活保障、基层政权和社区建设、行政区划与地方管理、社会福利、社会事务管理、民政财务与统计等1”项工作。侧重于“应景”的政策、法规口号等的宣传层面。这方面固然需要或重要,因为没有民政实际工作、民政实践经验,便没有民政理论。但是所有这些并不能简单等同于民政理论的研究。另一方面,即使在民政理论的研究内容方面,还是存在一些欠缺或不足。如,还是《民政理论与实务》这本教材,在其《理论篇》中列出的4章内容,分别为民政概述、社会学、社会心理学、社会工作;再如《中国民政理论与实践》共列7章内容,分别为绪论、社会福利、民间组织管理、社会救助、民政行政法律与行政监督、民政信息工作、民政职业道德建设。这些研究成果给人的印象是民政似乎没有相对独立的研究对象、概念、术语系统和理论体系。在民政、民政职能问题的研究中,“民政职能”、“职能发展”、“民政部组织机构与职能发展史”、“优化民政职能”、“民政理论”、“民政实践”、“民政学”、“民政政策理论”、“民政理论与实践”、“民政理论与实务”等概念术语常被人们使用,但就是没有或少见“民政职能理论”、“民政职能发展”、“民政职能发展研究”等这样的术语或概念,更没有比较系统的理论研究成果。


这里应当特别指出的是,其一,现有的这些成果似乎与政治学、行政学、公共管理等理论无涉;其二,现有的这些成果对民政理论、民政实践、民政政策的相对关系的界限未加以厘清。其实,这些问题是需要认真加以辨析的。民政理论与民政实践、民政政策是有联系和区别的。其中,民政理论关涉到多学科领域的相关理论,除了社会学理论外,还有哲学、法学、政治学、行政学、公共管理学、医学、生命科学等等的理论,尤其是关涉到政治学、行政学、公共管理学的相关理论。民政理论源于民政实践,又高于民政实践、指导民政实践,没有民政理论的民政实践是盲目的民政实践;民政实践是民政理论、民政政策的事实载体和依据,无论是民政理论还是民政实践,都不是目的本身,民政理论和民政政策的目的在于及时发现、研究、解决民政实践的问题,把整体社会推向前进,没有民政实践的民政理论是空洞的民政理论,同样,没有民政实践的民政政策也是空乏的民政政策;民政政策是介于民政理论和民政实践之间的“桥梁”和“纽带”,兼具民政理论和民政实践的“二重性”,往往民政实践要经过民政政策升华为民政理论,民政理论要通过民政政策能动地作用于民政实践,我们既不能将民政政策视为等同于民政理论(当然,民政理论与民政政策的关系问题需要展开较为深入的研究),也不能将民政政策等同于民政实践。相比之下,应当突出民政理论、民政政策对于民政实践的能动作用。


由此可见,一方面,民政理论、民政政策不能脱离民政实践,另一方面,民政实践更不能脱离正确的民政政策和科学的民政理论,科学的民政理论,正确的民政政策,能够确保民政实践工作取得事半功倍的效益。正是从这个意义上说,科学的民政(尤其是政治学、行政学、公共管理学)理论、正确的民政政策应当先行而不是被动地从属、滞后于民。


民政与“人政”


什么是民政或民政是什么,这是一个历久而又弥新的问题。“民政”概念的内涵极为广泛,在特定的历史阶段往往有特定的内容,在不同的历史时期有着不同的理解,以致很难对民政给出简明而又贴切的定义。有的研究者引用国家领导人的谈话以界定民政。如毛泽东曾指出,民政工作就是做人的工作;朱德曾经说过,民政部门是人民群众的组织部;陈毅则认为,民政工作上为中央分忧,下为群众解愁。这是从宏观意义说的。曾担任过民政部领导的同志,如崔乃夫认为,民政工作由三个“一部分”组成,即:政权建设的一部分、社会保障的一部分,行政管理的一部分;多吉才让认为,民政工作分为四个部分,即:一是社会行政管理方面的工作;二是基层民主政治建设方面的工作;三是为军队和国防建设服务方面的工作;四是维护和保障困难群体的基本生活权益方面的工作。这是从微观意义上说的。有学者认为,所谓民政,是指以基层社会为中心,以广大人民群众为对象,以基层社会保障和社会行政事务为主要内容,以稳定社会、稳定统治秩序、稳定政权为目的的一种社会行政管理。以上所列举对民政的界定或释义,基本上都侧重于民政的实践、实务或工作层面,而不是理论层面。其共同性的问题是把“民政”解释为只与人民群众的生活,与民政部门的工作,与民政部门工作的功能、作用,与社会基层、社会底层民众相联系,似乎“民政”与“非人民群众”的干部、官员,与政党、国家,与政府的非民政部门,与社会的“中层”、“上层”,没有关系与联系。很显然,关于民政的这方面的理解、介说与界定是值得进一步商榷的。


“民政”一词是由“民”与“政”组成的。其中,“民”多与“君”、“臣”、“官”、“干部”相对应,有时与“人”、“人类”相联系。无论是在古代中国,还是在古代西方,“民”一般都有别于“庶民”、“黎民”、“百姓”、“民众”、人民、平民、公民、国民等,他(她)们是作为“人”的主体或绝大多数。而“政”,一般指家庭、团体、集体、政党、国家、议会、政府、司法、军队、社会、企业、学校等等的组织系统中的事务、事情、政策、政务或公务,亦即孙中山先生所说的,政即众人之事。从这个意义上说,“政”的特质在于“公”、“共”、“公共性”,与民具有“同质性”,而与“个人”、“私”相对应。此外,“政”还指从政者的德行,所谓“政者,正也,子帅以正,孰敢不正”。由“民”与“政”组成“民政”(公元1064年,司马光把“民”与“政”合二为一,出现了真正意义上的“民政”)一词,是一个特定的概念,专指的“民政”与民之政,民之事,民之政策、政务,与“君政”、“官政”、“吏政”相对应,泛指的“民政”与诸如“家政”、“党政”、“国政”、“议政”、“行政”(府政或政府)、“司政(施政)”、“军政”、“社政”、“企政”、“学政”(校政)、“城政”、“市政”、“乡政”、“邮政”、“路政”、“渔政”、“荒政”等等相区别。可见,“民政”只是种种“政务之林”中的一种类型。


但是,不管哪一种“政”,公共性是其本质,各种“政”的核心问题都是围绕着“人”展开的,而各种“政”又是以“民政”为主轴的,正是从这个特定意义上说,政、民政亦即“人政”。民政本质上是“人政”。这种民政、人政,并不简单等同于“仁政”、“德政”或“善政”。“民政”所关涉的对象不仅仅是“民”,不仅仅是“人民”、“百姓”、“群众”,也不仅仅是“基层社会”的成员。“民政”的实际工作对象包括社会、国家生活中的任何一个人。(广义、狭义)政府系统中的任何一个部门(不仅仅是作为专职的民政部门)任何一个层级中的公务员,都是为着人而产生,而建立,而存在、发展和运作的。由于民政并不局限于狭义的“民”,不局限于政府的民政部门,也不局限于社会基层群众,国家或政府的一切理念和实际工作都应当围绕着人展开。人有生、老、病、死,民政及其工作要与所有人的生老病死打交道。民政为了一切人(但不是为了人的一切)。由此可见,“民政”可被定义为或解释为“人政”。


我们之所以主张将“民政”在本质上界定为“人政”,主要的理论依据有三:一是毛泽东关于“民政”与“人”的关系的思想;二是我国的政府叫“人民政府”,以为人民服务为宗旨,以人为归宿点、落脚点。“人民政府”不仅仅是“民”的政府,首先是“人”的政府,是把“民”视为“人”的政府;三是党的十六届三中全会确立的“以人为本”的科学发展观。这里的以人为本,是从现实的、具体的人出发的,既以现实的人为本,又以最广大人民群众为本,也以“每个人”为本;将人的本体论意义和价值论意义进行统一,将人的个体和群体相统一,将“人民”和“每个人”相统一,将人的全面发展作为民政工作的出发点和落脚点。进而言之,以人为本的“人”表征在三个层面上:横向上的“全体人”(不是“部分人”或“多数人”);纵向上的“多代人”(不同于当代人);内核上的“多需人”(不是“单需人”)。


既然“民政”在本质上可以释定为“人政”,那么,民政事务是随着人的产生而产生的,随着人的存在而存在,并随着人的发展变化而发展变化的。只要有人存在,就有人政或民政。可见,民政或人政是同人类社会与生俱来的,并同人类社会共始终,民政并不局限于国家、政府的历史范畴,当原来意义上的国家和政府消亡走出历史舞台的时候,民政依然存在,除非人类社会走向灭亡。正如马克思曾指出的:理论只要说服人,就能掌握群众,而理论只要彻底,就能说服人。所谓彻底,就是抓住事物的根本。但是,人的根本就是人本身。如果民政或民政学要想成为彻底的理论,就应当抓住“人”这个根本问题。民政理论的根本就是研究人政,研究人学。


由此可见,民政问题可表现在四个层面上,即:作为社会层面的民政;作为国家层面的民政;作为政府层面的民政;作为政府职能部门即民政部门的民政。不同层面的民政问题都是围绕着不同层面的人展开的人政问题,它们遵循的是共同但有区别的履职原则,相互联系,各司其职。


民政与政府


当我们从字面上或本质上把“民政”新释为“人政”的同义语时,并没有刻意把“人政”同“民政”加以区别。其实,“人政”具体表现在多方面,如党政、国政、行政、军政等等都只是人政的不同分工或不同类型,都是围绕着人展开的。但是当民政作为一项职能和一个工作部门来说时,“人政”与“民政”的区别是不能忽视的。“人政”大体可分为两类:一类是具体的个人必须凭借自己的能力自我处理、料理,也能够自我处理、料理的事务(类似于父母对孩子说的“自己的事情自己做”);另一类是具体的个人自己不能做、不会做或不愿意做的事务。前者不归口于民政部门工作;后者则归口于民政部门工作,成为公共性事务由政府的专门职能部门处理、料理。这样民政与政府便发生直接的关联。那么,民政与政府的关系怎样呢?


有民政系统的民政人认为,作为国家或政府职能部门的民政是政府(广义或狭义)的“缩版”或“二政府”,民政是“人民政府”的缩略语,实为“政府”的同义语,人民政府去“人”、去“府”即为“民政”。这种对民政与政府关系的理解虽然形象且也不无新意,但是,这种理解似乎通过“放大”民政和“缩小”政府而把民政与政府混淆或等同起来,既不利于阐明国家、政府产生以前有没有民政和国家、政府消亡以后有没有民政存在的问题,也不利于阐明国家、政府存在的历史时期内,国家政府的其他职能部门同民政职能部门的职责及其分工合作关系。我以为,一方面,在国家、政府产生以前就有民政,在国家、政府消亡以后仍有民政;另一方面,在国家、政府存在的历史时期内,民政首先和主要的是政府的一个相对独立的职能部门,但同时又不局限于这个相对独立的民政职能部门,其他的职能部门都是围绕着民政或人政而展开工作的职能部门。这里关系到对“政府”的新解说。


作为概念或术语的“民政”和“政府”都迟于作为实体的民政和作为实体的政府的存在。在我国,作为概念的“民政”一词在先秦古籍中没有,但有近似于民政意义的“民事”之说,该词最早见于《两汉会要》,其中把民政作为15个门类的社会事务中的一种。在《宋史》中有民政的记载。明清以降,学者和官方普遍使用民政一词。然而,作为实体的民政却要早得多。如上所说,最宽泛意义上的民政事务同人类社会与生俱来。也有学者认为民政事务萌发于原始社会末期,而到了奴隶社会中后期,民政事务就有了明显的发展。作为概念或术语的“政府”,在我国的古籍《资治通鉴》中有“李林甫领吏部尚书,日在政府”的记载。在唐代政府指“政事堂”。《宋史·欧阳修传》有明确的“政府”概念,指“枢密院”和中书省,合称“二府”。然而作为实体的政府,尤指作为国家机构的政府,是随着社会分工、私有制、阶级、国家的出现才产生的。作为国家机构的政府最终要回归社会,走向消亡。而民政则要与人类社会共存。


通常人们认为只有政府的民政部门才是为了民政而存在的,政府的其他部门则并非如此。其实这是把民政“缩微”了。无论从历史还是从现实看,都是把民政视为政府的一个组成部分,都认为是民政隶属于政府,是民政小于政府,而不是政府小于民政。但是,如上所述,如果从民政的发生学,从民政的性质和民政的本质以及民政的未来发展趋势看,倒是民政部门应大于政府的其他部门,民政部门的地位应高于政府的其他部门,而不是相反。因为民政是常态(在)的,与时俱进的,然而作为国家机构的政府则是非常态的或历史的。作为国家机构的政府的其他部门将随着历史的发展而趋向消亡,唯独民政部门却是常在的,并随着社会的发展而不断发展并臻于完善,除非人类社会走向终结。


需要强调指出的是,应当对民政及其民政部门的职能地位与作用进行再思考,再认识。虽然民政和政府都是一个历史的范畴,但是,民政的历史范畴可视为等同于人类社会的历史范畴,它是被“发现”的,具有恒久性;而作为国家机构的政府则同属于阶级、国家的历史范畴,它是被“发明”的,具有某种暂时性。从民政和政府的起源看,民政的起源要远早于作为国家机构的政府的起源。作为国家机构的政府自行消亡以后,民政仍将伴随人类社会而存在。然而,问题的关键在于,在民政和作为国家机构的政府彼此共存同在的历史时空范围内,它们的职能如何定位。从大历史观来看,在民政与作为国家机构的政府共存的整个历史时期内,它们的基本关系应表现为:作为国家机构的政府,具有统属性,侧重于“大民政”,为了特定历史阶段的所有人,包括强势人群和弱势人群在内;而作为政府职能部门的民政,具有某种隶属性,侧重于“小民政”和以弱势人群为对象。它们之间的互动过程是一个彼消此长的历史过程,作为政府职能部门的民政工作是政府其他职能部门工作的出发点和落脚点,它不应当成为整个政府系统(政府之“木桶”)的短板。换言之,政府其他职能部门的工作归根结蒂都是为着民政,当作为政府职能部门的民政工作做大,做强之时,就是作为国家机构的政府逐渐回归社会,逐渐走向自行消亡之日。


由此可见,当“政府”被逻辑地区分为作为国家机构的政府与非国家机构的政府之时,民政与政府的关系会出现不同的情形。历时态的民政与政府的关系往往呈现出社会民政——(国家)政府化——民政社会化的变迁趋势;共时态的民政与政府的关系往往呈现出互动趋势。如果说民政实质上是人政的阐释能够成立的话,那么由此可以推断:凡人政的不一定都是民政的;凡民政的都是政府的,但不一定都是作为国家机构的政府的,从(公共)行政现代化、治理与善治的理论视野看,非国家机构的政府(或NGO)也承担着一定范围的民政;凡作为国家机构的政府的民政,也不只是政府职能部门之一的民政部门的专职,从一定意义上说,民政是政府的聚焦或缩影,政府则是民政的拓展或放大。


民政与民本


现代民政有赖于民本基础上的民主和以人为本,而传统中国社会有的只是民本,恰恰缺乏的是民主和以人为本。历史上的民政,务在“弱民”,本在“制民”。“民唯邦本,本固邦宁”,是我国传统的治国理念。“民本”相对于“君本”、“官本”而言,其原意是指我国古代的明君、贤臣为了维护和巩固统治阶级的根本利益而提出的一种统治观,其基本思想主要在重民、贵民、安民、保民等。作为一种治国理念,一方面,民本思想揭示了较为深刻的执政或统治的规律,另一方面,也客观存在着历史的和阶级的局限性,这种局限性主要表现在它与“民主”和“人本”有着本质的区别。


先看民本与民主的主要区别。民本强调的是整体概念,是个伦理道德的范畴,往往与“为政以德”相通,实质上是君主”君本的另一种表达法。从政治统治角度看,国家的主权在君,视民为国家之本,是以民作为君主的统冶对象为前提的,君主统治不对民负责,民本只是构建了“民贵君轻”的政治伦理道德关系。民主则是张扬个体概念,是个政治范畴,强调权力制约与法律基础,设定国家的主权在民,民是国家政治之基,主张“民有、民治、民享”,统治者首先应当对人民负责。从理论上说,民本思想是封建专制时代的产物,是为专制政治统治服务的,它与君主思想、忠君思想、官本思想密切联系,已深植于中国社会的土壤或骨髓之中,渗透到中国人的血液里,只要有适当的机遇,民本思想就会顽强地表现出来,影响、控制和规约着中国社会和中国人的思想与行为。民主思想则是后君主专制时代的产物,是为现代共和政体服务的,对于中国来说,它还是一个舶来品,它被引进到中国以后,首先遭遇到中国传统的民本思想的顽强抵制,难以在中国社会和中国人的思想中扎根。因此,在当今中国的民政理论与实践工作中,怎样珍惜民本思想文化的历史传统,正视民本思想有余、民主思想欠缺的现实,努力开拓从民本趋向于民主的未来,把民本提升、推进到民主,而不是让民主的历史选择“返祖”回到民本的历史,仍然是一个需要直面研究的严峻课题。


再看民本与人本的区别。这里的“人本”有两种指向,一种是指“人本主义”;另一种是指“以人为本”。其中,“人本主义”是西方资产阶级、资本主义的思想体系,在西方,“人本”是相对于“物”和“神”的“物本”、“神本”而言的,由此在理念上确立了“人主神次”,以及“人本物末”的主客体关系。在西方社会发展进程中,人本及人本主义肯定了人的主体、本位地位,颂扬了人的个性解放,颠覆了封建神权,催生了现代社会的民主法治政治,起到了独特的历史进步作用。这种人本与人本主义、人道主义有着密不可分的历史联系。西方社会人本主义中的“人”一般说来都是抽象的人,人本主义中的“本”一般说来就是资本,所以人本主义实质上是以资本为本位的,一切以资本的有无与大小为转移。但是“人本主义”与“以人为本”是不能相混淆的,其细微之处的区别不可忽略。“以人为本”是以胡锦涛为总书记的党中央提出的科学发展观理论中的核心内容。这是中国共产党人的理论制高点和执政新理念。科学发展观中的以人为本中的“人”首先和主要的是指最广大人民群众,在当代中国就是以工人、农民、知识分子劳动者为主体,包括社会各阶层在内的最广大人民群众;以人为本中的“本”即指根本、出发点、落脚点,在当今中国首先和主要的就是最广大人民的根本和长远利益。以人为本的科学理念超越了“官本”和“民本”以及“人本”和“资本”的历史局限,突出了包括官员在内的人的社会本位和“民主”趋向的最高价值目标。


由此可见,如果历时态和共时态地考察“民本主义”、“人本主义”和“以人为本”三者之间的关系和联系,我们就会发现,一方面,它们分别处于人类社会发展进程中的前后相继的封建社会、资本主义社会、社会主义社会三种形态,从民本到人本再到以人为本,以此消彼长的历史承继关系展示其基本的发展态势,但是另一方面,它们又往往共存于同一个时态,当今之中国尤其如此。在当今中国的民政理论与实践工作中,怎样处理好一定程度的民本主义、人本主义的事实与以人为本的价值取向之间的历时态与共时态的关系,依然是一个需要直面研究的严峻课题。


民政与民权


如果民政有赖于民主的观点能够成立的话,那么,民政、民主也有赖于民权。由于传统中国缺乏民主,只是比较富有“民本”,那么民本与民权能否勾连呢?有关学者的研究表明,在古代中国民本思想里,有一定的民权观念已经发育出来,只是受制于民本思想的表达形式,还缺乏明确的行为制度操作概念的民权。按照价值法则、政治法则和程序法则三分法,在古代中国,由于程序法则主要是专制体制,致使在价值法则、政治法则层面孕育的比较“微弱”的民权思想不可能发育完整,这是古代中国民权思想与近代西方民权思想的本质区别所在。这个区别,不是有无的区别,而是多少的区别。到了西学东渐,欧洲启蒙思想(主权在民的思想)与先秦民本思想相接引,开始推进民权的诉求。多少仁人志士为此长期不懈地求索,孙中山、陈独秀、李大钊、毛泽东等贤达人士认为民权思想当是不言自明的,要逐步创造条件把民权理念提上议事日程,并逐步把民权从价值层面推向政治操作层面。如孙中山倡导“三民主义”,其中“民权主义”是其核心和旗帜,他主张“民权革命”,认为民权主要就是人民的力量,强调要把民权落脚在“民治”上。又如,倡导人民当家作主、实现人民民主是毛泽东思想的重要内容,关于著名的“周期律”的“窑洞对”就是证明。


正如民政与人政既有联系又有区别一样,民权与人权也是既有联系又有区别的,限于篇幅本文对此不作具体辨析。民权同民主一样是一个多义词,涉及多领域。如,民主就有经济民主、政治民主、文化民主、社会民主等领域的“四大民主”;民权亦即主权在民,就有经济主权、政治主权、文化主权、社会主权等领域的“四大民权”。它们之间的相互关系是非常复杂的。根据马克思主义关于政治是经济的集中表现这一基本原理,通常人们一提起民主,认为就是政治领域的民主,人们一提起民权,认为就是政治领域的民权,似乎民主、民权就是政治民主,就是政治权利,刺激政治家们高度敏感的政治神经。其实,这是值得商榷的。因为政治是经济的集中表现的原理,政治反作用于经济的原理,是取决于经济决定政治这一唯物主义的根本原理的。没有经济民主,没有经济主权,特别是没有生产资料的所有权、占有权、支配权,哪来真正的政治民主,哪来真正的政治主权,哪来真正的政治权利。因此,民权,尤其是生产资料所有制方面的民权更具有归根结蒂的决定意义,当然,生产资料所有制的性质及其实现形式取决于其自然历史过程。我在2005年发表的《从“造福”到“谋福”再到“谋权利”》一文,曾经特别强调领导者要牢固树立为老百姓“谋权利”的观念,这是贯彻落实以人为本的科学发展观,构建和谐社会的客观要求。同样,我认为民政也应当为人谋人权,为民众谋民权,这是民政理论和实践工作一切立论的依据。


由此可见,民政离不开民权,而民权与民主密切相关,民主、民权是公民社会的产物。民权存乎社会。民权的表现形式之一是公民在公民社会的政治领域享有的民主权利。民权是根本的民利。民权、民主权利才是人民、公民、公众、民众的最高、最根本的利益,不同于一般的人民群众利益。按马克思主义的基本观点,民主权利总是具体的历史的亦即是有条件的。因为权利永远(决)不能超出社会经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。在当今中国社会主义初级阶段怎样才能最大限度地保障人民群众的基本权利,是民政理论与实践工作中又一个需要直面研究的严峻课题。


民政与民生


一般说来,相对于民生问题而言,民政的民本、民主、民权问题并不是目的,切实解决民生问题才是目的。在我国,“民生”与“国计”相提并论。在现代社会中,民生和民主、民权相互倚重,分为两个基本序列:其一,民主、民权→民生;其二,民生→民主、民权。一方面,民主、民权是民生的前提、基础或保障,没有民主、民权,民生就难以真正实现和保障。如孙中山的“三民主义”中“民生主义”就是以“民族主义”、“民权主义”作为前提和基础的,“民生主义”是民族主义、民权主义的落脚点或归宿,主要有平均土地与节制资本两大问题构成,其实质是最大限度发展中国资本主义经济,同时带有一定程度的主观社会主义的色彩。该实质问题关涉到民生问题之根本。另一方面,在民主、民权问题基本或根本解决之后,民生问题当适时适度地跟进,通过民生问题的逐步解决,进而使民主、民权问题落实到实处。我曾经在《人民日报》华东版发表短论,认为民生问题,实质上是民主、民权问题,认为人们可以从民生问题反观民主、民权问题,检测民主、民权建设、达到或实现的程度,认为以民主促民生是民政事业发展的总的趋势。


《辞海》对“民生”的解释是“人民的生计”,这是一个带有人本思想和人文关怀的词语,其语境中显然渗透着一种大众情怀。“民生”一词有广义和狭义之分。广义的民生是指凡同民众生活相关的事情都属于民生范围内的事情,涉及人的需求的不同层面,不同方面;狭义的民生是指社会层面上的民众基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益的保护等等。一般说及民生问题首先是从“民生”的狭义着眼的。就我国目前来说,人们最关心、最直接、最现实的民生问题主要有就业、教育、分配、社保、住房、社会稳定等等。它包括民众的衣、食、住、行、用、教育、就业、生老病死等方面的事宜。如《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出,坚持民生优先,完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排,推进基本公共服务均等化,努力使发展成果惠及全体人民。有学者研究认为:在民生问题的相互关系上,就业是民生之本,即“就业”是人民生存和生活的根本;分配是民生之源,即“分配”是人民休养生息的源泉;社保是民生之依,即“社保”是人民生存和发展的依托;稳定是民生之盾,即“稳定”是人民安居乐业的可靠保障和坚强后盾。当然,民生问题涉及面相当广泛,并不是所有的民生问题都是民政问题。如前所述,民政可从人类社会层面,国家、政府层面以及职能部门这几个层面加以考量。不同层面的民政问题,有其不同的内容及其表现形态,它们有所区别,又有共同之处,这个共同之处就是凡是民众自己能够自我解决、自我处理的民生问题,就不必成为民政问题。也就是说一方面凡民众不能自我解决和处理的民生问题,即要成为“公共民生问题”或“民生的公共问题”亦即成为民政问题。另一方面,不同层面的民政问题,直接对应不同层面的民生问题,相比之下,作为政府职能部门的民政部门面对的民生问题更加直接,更加稳定,也更加普遍。正是从这个意义上,我赞成这样的观点:“虽然民生的全部不是民政,但民政工作的全部是民生。”把“民生为本”作为民政的出发点和落脚点,应切实把促进就业放在经济社会发展优先位置,实现居民收入和劳动报酬的两个“同步”增长,推进基本公共服务均等化,使发展成果惠及全体人民。


由此可见,我们应当站在中国共产党的宗旨、国家的社会主义性质、政府的人民本色的价值高度,勇于和善于认识与处理好民政理论与实践中的民主、民权和民生的相互关系问题。切实做到以民主、民权保障民生,有民主、民权保障的民生才是幸福有序的;以民生促进民主、民权,有民生基础的民主、民权才是真实牢固的。


民政的生态


民政生态是民政理论与民政实践的前提、依据和实施影响的对象。民政生态与民政工作的有机统一,是民政生态学的基本要求,也是我们党实事求是思想路线在民政领域的贯彻执行。


民政生态是民政理论的重要组成部分,也是研究民政职能问题的逻辑前提。生态(ecology)一词,一般是指生物有机体的生存或生活状态,尤指生物之间和它们与环境之间环环相扣的关系。1869年美国生物学家E. 海克尔(Ernst Haeckel)最早提出生态学的概念,它是研究植物及其环境间,动物与植物之间及其对生态系统的影响的一门学科。此后生态学已经渗透到各个领域。“生态”一词涉及的范围也越来越广。应当指出的是,我们在解释“生态”一词时,再次用了“环境”这个概念。环境(environment)一词是指周围的一切事物。相比较而言。“环境”概念要比“生态”概念宽泛。它们主要的不同之点在于:“生态”一般指有机事物,而“环境”有时指无机事物,前者如“森林”,后者如“堆木”。为了叙述方便起见,我们常把生态与环境合为“生态环境”。具体可细分为内生态环境和外生态环境两类。这种分类也只具有相对意义。


一方面,由于上文分析了民政与政府相联系的问题,所以有必要首先分析“政府生态”的相关问题。政府生态,又称“行政生态”,是指政府自系统产生、存在和发展的外部生态、环境各要素和条件的总和。自1947年美国公共行政学家,哈佛大学教授约翰·高斯发表《政府生态学》一文之后,作为政府生存发展的外部条件的政府生态才逐步引起人们的广泛重视和研究。我国学者也非常重视政府生态问题的研究。学术界一般把政府与国家相联系,即把作为国家机构的政府,视为国家的派生物、代表者。这有三个维度,即:宏观政府亦即广义的政府,指整个国家机构包括立法、行政、司法等在内的国家机关;中观政府亦即狭义的政府,指国家机构的一部分,也就是国家机构中依法行使权力的行政机关;微观政府即指国家(立法或行政或司法)机关中的个人如具体官员等。如果我们将政府自系统定格在中观政府即狭义政府的层面,那么,政府生态就由自然、社会、国家、政党、市场、企业、社团、公民、国际社会等要素构成,由此形成政府管理的可持续发展和政府生态安全链,初步建构出宏观生态理论的基本框架。由此形成自然、社会、政治、国家与政府的关系和宏观政府生态要素。可见,从民政与政府关系的联系视角看,民政生态亦即政府生态。


另一方面,又由于上文分析了民政与政府相区别的问题,所以还有必要进一步探析作为政府职能部门之一的民政生态与政府生态之间相区别的方面。前面已经述及民政与人、人类社会的关系,在这个意义上说,民政亦即人政、人类社会之民政,民政的生态环境首先是指民政的自然生态环境,亦即人类社会民政的“外”生态环境。


相比之下,民政的“内”生态环境是由社会系统内部的诸层次子系统构成的,大体可分为社会民政系统、国家(立法、司法)民政系统、政府(行政)民政系统和政府职能部门的民政系统,它们构成“同心圆”。对于作为政府职能部之一的民政部门来说,社会系统、国家系统和除民政部门以外的政府系统其他部门又构成其“外”生态环境。


进而言之,政府系统的其他职能部门则又成为政府职能部门之一的民政部门的“外”生态环境,民政部门又自成为“内”生态环境系统。如就全国而言的民政部,各省、自治区、直辖市的民政厅,各地、市、州、盟的民政局,各县、市、旗的民政局,各乡镇、民族乡镇的民政所,又自然构成由上而下或由下而上垂直互动的民政系统的内生态环境。


依据唯物辩证法的基本原理,一方面,民政生态决定、影响、制约着民政理论与实践,有什么样的民政生态环境就可能有什么样的民政理论与实践。民政的自然生态环境决定、影响、制约着民政的社会生态环境、民政的国家生态环境和民政的政府生态环境;民政的社会生态环境决定、影响、制约着民政的国家生态环境和民政的政府生态环境;民政的国家生态环境决定、影响、制约着民政的政府生态环境;民政的政府生态环境决定、影响、制约着作为政府职能部门之一的民政的历史类型、民政理论和民政实践、民政职能和民政制度等等。另一方面,作为政府职能部门之一的民政自系统不会消极被动地存在,它也能动地反作用于政府的其他部门,能动地反作用于公民、社团、企业、市场、政党、政府、国家、社会及国际社会和自然生态环境。民政自系统对民政生态环境诸方面要素的能动的反作用力的大小及其方向和程度,直接关涉到民政系统存在和发展的理由、价值及其目的。



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