郑春荣 范一杨:特朗普执政以来德国对美政策的调整:背景、内容与特点

选择字号:   本文共阅读 875 次 更新时间:2019-07-09 23:33

进入专题: 特朗普   德国对美政策  

郑春荣   范一杨  

内容提要:特朗普执政以来,美国在贸易政策、北约集体防务和全球治理等方面的政策调整损害了跨大西洋关系的共同价值与利益基础,改变了德美盟友间的合作范式,使自由和基于规则的国际秩序受到侵蚀。美国外交政策的转变是德国对美政策调整的外部催化剂。与此同时,德国外交政策朝着积极有为的方向转变,构成了德国对美政策调整的内部驱动因素。德国对美政策调整具体表现为:在经贸领域,以统一的欧盟方案应对贸易摩擦;在安全与防务领域,将扩大防务支出提上日程并积极推动欧盟防务一体化进程。总体上,德国对美政策调整呈现出如下三个特点:首先,德国对美国的定位从“价值盟友”转变为“利益伙伴”;第二,德国以欧盟为依托增强处理德美关系的话语权;第三,德国与中国、俄罗斯组成临时性“议题联盟”以应对美国政策转变。

关 键 词:德国  对美政策  跨大西洋关系  特朗普  Germany  Germany’s policy to the United States  transatlantic relations  Trump


70年前,“马歇尔计划”的实施将二战后一片废墟的欧洲带入全面复兴的黄金时代。作为这一计划的最大受益者,联邦德国在二战后始终与美国维系着密切关系,跨大西洋伙伴关系成为德国外交布局中的重要支柱之一。自特朗普2016年11月当选美国总统以来,美国在贸易政策、北约集体防务、全球治理与危机管理方面的一系列调整为跨大西洋伙伴关系增添了诸多变数。在2017年5月28日慕尼黑的一场竞选活动上,默克尔表示:“我们可以完全信赖他人的时光在一定程度上已经过去了,我们欧洲人必须真正将命运掌握在自己手中。”默克尔“欧洲命运自主论”的立场宣示标志着德国外交政策逐渐朝着“挺欧疏美”的方向调整。那么,德国此番对美政策调整具有哪些鲜明的特点?为了回答这个问题,有必要首先梳理德国对美政策调整的背景及其内容上的表现。


一、德国对美政策调整的背景


欧(德)美贸易往来和以北约为支撑的集体防御体系是跨大西洋伙伴关系的重要支柱。美国在经贸领域和防务领域的政策调整构成了德国对美政策调整的重要外部催化剂。与此同时,德国外交政策朝着积极有为的方向转变,构成了德国对美政策调整的内部驱动因素。

1.外部催化剂:特朗普执政以来美国外交政策的调整

特朗普执政后美国外交政策的转变使德美关系迅速进入了冷却期。民调显示,有52%的德国民众对跨大西洋伙伴关系持悲观态度,19%的受访者认为特朗普时期的对美关系将成为德国外交政策最艰难的挑战。①民众对德美关系的悲观态度主要由特朗普政府在经贸和安全与防务领域的一系列政策调整所致。

(1)经贸领域

在“美国优先”与“让美国再次伟大”的理念下,特朗普奉行贸易保护主义和单边主义政策。特朗普对德经贸政策的核心诉求是弱化德国在对美贸易中的相对优势,削减美国对德贸易逆差。

这一政策是基于美国经济的结构性变化而做出的选择:在2008年金融危机冲击后,奥巴马政府虽然提出“让制造业重回美国”的战略目标,但是在其两个任期后,美国服务业所占比重仅从78.8%下降到78%,经济轻化、制造业空心化导致产能利用率低、投资吸引力下降。②面对经济增长活力不足的境况,以保护国内市场、扩大对外出口的贸易政策和鼓励制造业回迁的产业政策为代表的“特朗普经济学”应运而生。③

在德美贸易中,美国是德国在欧盟之外的第一大商品出口国,德国在过去十年中享受着巨大的贸易顺差优势。2017年德美商品与服务贸易总额为2377亿美元,其中德国对美出口1527亿美元,贸易顺差676亿美元,④相当于平均每个德国人都享有777美元的对美贸易顺差。⑤2009年之后双边贸易非线性增长的特征明显,虽然在2007-2008年的金融危机时期,德国对美国的出口和进口都有所下降,但是,随后德国对美国出口的增长速度明显超过从美国进口的增速。就双边贸易结构来看,德国在汽车工业领域的出口优势尤其明显,在整车、零部件与引擎方面的对美出口几乎是从美国进口的四倍。德国与美国同时作为处于制造业产业链中高端的国家,双边贸易相似性较强、互补性较弱。因此,在特朗普看来,与德国维系不平衡的双边贸易关系无疑是在继续蚕食本土制造业的发展空间。

特朗普始终用“逆差即是不公平”的简单逻辑来渲染德国出口对美国造成的损害。他上任伊始就宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、修订《北美自由贸易协定》(NAFTA),奥巴马政府时期苦心经营的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)谈判也再度陷入停滞。2018年3月23日,美国以威胁国家安全为由宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税,这项制裁可能会导致欧盟总计62亿美元的对美钢铝材出口减少一半,其中德国是美国第八大钢铁输出国,德国对美钢铁出口自2011年以来增长了40%。⑥欧盟委员会贸易代表马尔姆斯特伦和德国经济与能源部部长阿特迈耶尔随即对美国展开公关,直到法国总统马克龙和德国总理默克尔先后在4月底访美游说后,欧盟才艰难争取到将临时豁免权延长一个月(至2018年5月31日)的结果。美国向欧盟开出的换取钢铝关税永久豁免的条件包括:将对美国钢铝出口限制在2017年水平,承诺采取措施对抗中国钢铁倾销,在一系列其他贸易问题上合作,在国防政策上让步,等等。甚至在默克尔访问美国期间,特朗普还要求德国放弃俄罗斯的“北溪2”天然气管道计划,以作为与欧盟达成贸易协议的条件。最终,在豁免权于2018年6月1日截止之时,欧盟还是没能幸免于贸易制裁。特朗普还启动针对进口汽车的“232调查”,有可能对进口汽车增收25%的关税。德国汽车占美国进口车市场比例高达48%,美国此举会对德国汽车制造业构成新的威胁。

在此轮贸易战中,美国制裁的首要对象是中国。2018年3月22日,特朗普签署总统备忘录,将依据“301调查”对从中国进口的价值大约500亿美元的商品加征25%的关税,并限制中国企业对美投资并购。中国政府随即决定对原产于美国的106项商品同样加征25%的关税,并启动世贸组织争端解决程序。在德国看来,世界第一和第二大经济体之间的贸易摩擦将使世界贸易陷入霍布斯式“丛林法则”的无序局面。⑦由于欧盟与美国和中国的贸易额占欧盟2017年贸易总额的三分之一,中国和美国市场的变动会直接影响到欧盟的出口与经济景气情况。

总之,美国曾作为二战后世界贸易秩序的缔造者和捍卫者,如今它所奉行的以民族主义和保护主义为核心的贸易政策迫使欧洲面临贸易战的风险,欧盟经济利益因此受到威胁,自由主义理念下的世界贸易秩序受到侵蚀。

(2)安全与防务领域

特朗普政府的外交政策具有新孤立主义与现实主义相结合的特点。一方面,美国总体实行战略收缩,即更多关注国内问题的解决,承担国际义务的意愿下降;对于外部世界,将关注的焦点集中在关键区域或议题上,对于其他区域和议题不愿意过分介入。另一方面,美国仍然视国际社会的竞争为“零和博弈”,强调硬实力和军事存在的必要性。⑧

在安全与防务政策领域,特朗普的北约政策尤其体现了上述特点。美国主导下的北约共同防务体系为其成员国提供了半个多世纪的安全保护伞,但在特朗普看来,这种保护与被保护关系应该是一种交易,而非义务。从特朗普竞选期间起,他的“北约过时论”就引起北约盟友的一片哗然。“大选效应”逐渐消退后,美国依然在北约现有军费分担和功能发挥方面牢骚不断,在2017年1月的慕尼黑安全会议和同年5月的北约峰会等多个场合呼吁北约进行结构性改革,督促北约成员国将国防支出提升到国内生产总值的2%以上。⑨毕竟在所有北约成员国中,只有美国、希腊、爱沙尼亚、英国和波兰五个国家达到了2%的最低要求,欧盟成员国的平均国防支出只占国内生产总值的1.34%,其中2016年德国国防支出占国内生产总值的比例为1.2%。⑩

即使特朗普多次批评北约成员国对美国国防支持的过分依赖和自身的不作为,美国重申北约在美欧关系中的基础性作用,并且在2017年5月举行的北约峰会上总体上消除了北约成员国对美国放弃北约集体防务条约第5条的担忧。在2017年12月出台的《国家安全战略》中,美国强调“跨大西洋盟友与伙伴对于维护美国利益、帮助美国对抗战略竞争对手具有重要作用”,“与盟友和伙伴的关系是维系全球安全的重要基石”。(11)由此可以看出,美国希望以成本最低的方式维系其在跨大西洋军事同盟中的领导地位,而非退出欧洲防御体系。(12)

2.内部驱动因素:新形势下德国外交政策的调整进程

德国对美政策调整是在德国外交政策总体调整的背景下展开的。在特朗普上台执政之前,德国外交政策已朝着积极有为的方向转变:在处理德美关系时,德国“自我主张”的特点愈发明显;对于处理国际事务,德国展现出更强的责任意识和参与建构全球秩序的意愿。

在两德统一后,德国实现了国家“正常化”目标,外交实力显著增强,维系跨大西洋伙伴关系虽然是德国的外交支柱之一,但德国对美国所提供的直接安全保护的依赖度有所下降,修复双方不对等地位的意愿增强。一方面,德国打破对域外军事行动讳莫如深的态度,以维护人道主义的名义在北约框架下参加科索沃战争和阿富汗战争。另一方面,德国不惮于向美国说“不”。例如,德国拒绝参与伊拉克战争,并谴责美国的单边主义和霸权主义行为,德美关系由此一度恶化。鉴于自身在欧盟中的领导者角色,德国希望对欧洲地缘政治问题掌握更多话语权。2008年4月的布加勒斯特北约峰会上,美国希望加快北约东扩进程,支持接纳格鲁吉亚和乌克兰为北约成员国。但德国和法国担心此举会激怒俄罗斯,因而联合表示反对。最终,双方做出妥协,北约表示“支持格鲁吉亚和乌克兰加入北约的意愿,但暂不启动接纳新成员国程序”。

德国外交的调整在新形势下变得更为显著。美国在奥巴马政府时期开始实施“重返亚太”战略,对欧洲安全事务采取防御型现实主义策略,即在“有选择的干涉主义”原则下对欧洲实行“幕后领导”(Leading from Behind),(13)从而实现战略资源的重新配置。德国认识到世界权力结构正在发生变化:美国作为世界霸权的意愿和能力有所下降,而新兴国家崛起,并表达出改变既有秩序、参与规则制定的诉求。在此背景下,德国在地区和国际事务中承担更多责任的必要性和合理性更加突出。在2013年的基民盟/基社盟与社民党的《联合执政协议》中,德国省去了“克制文化”的字眼,明确表达了成为国际舞台上积极有为的建构力量的意愿。德国表示:“我们希望与欧洲伙伴一起参与建构全球秩序,并为危机和冲突的解决做出贡献。”(14)德国前总统高克2014年在第50届慕尼黑安全会议的开幕致辞中指出:“德国处于历史上的最佳时期”,“德国的全球化水平超过世界平均水平,德国也比世界上其他国家从开放的国际秩序中获益更多——一种允许德国将利益与基本价值结合起来的国际秩序。因此,德国外交政策理应致力于捍卫这一国际秩序”。(15)

在履行国际责任、捍卫国际秩序的手段上,德国强调军事手段始终是解决国际争端最次之的选择,(16)与此对应,德国努力以政治和外交途径寻求化解危机,扮演国际冲突“调解者”的角色。例如,在伊朗核问题中,作为伊核协议六国中唯一的非联合国安理会常任理事国,德国在12年的谈判中发挥了重要作用,并终于在2015年促成《联合全面行动计划》这一解决伊核问题的历史性文件的达成。又例如,在乌克兰危机中,德国反对美国向乌克兰反政府武装直接提供武器的作为,希望以制裁促谈判。最终,德国携手法国积极在乌克兰和俄罗斯之间斡旋,在“诺曼底四方”框架中达成了《明斯克协议》和《新明斯克协议》。

在德国外交政策调整的过程中,德美之间即使时有龃龉,但双方依然维系着基于共同价值理念的盟友关系。然而,德美双方对盟友关系的依赖程度并不对称:跨大西洋伙伴关系是德国积极参与国际秩序构建、应对国际挑战的基石,但美国总是依据全球战略中的不同议题对盟友“按需索取”。(17)这种不对等关系使得德国在处理与美国的关系时处于被动地位。在外因和内因共同促使德国调整对美政策的情况下,外因起到直接作用。


二、德国对美政策调整的内容


在特朗普当选美国总统后的一年半时间中,德国经历了联邦议会大选与为期171天的漫长组阁过程。2018年3月14日,由基民盟/基社盟和社民党组成的大联合政府成立,默克尔开启第四个总理任期,社民党人海科·马斯(Heiko Maas)担任外交部部长。以新大联合政府成立为契机,德国对德美关系重新定调:德国主张在“增强欧洲导向”的基础上保持跨大西洋伙伴关系。

1.德国政府的政策宣示

在特朗普当选总统伊始,德国政要便流露出对德美关系充满不确定性的担忧。虽然默克尔与其他国家领导人一样对特朗普当选表示祝贺,但是,她在贺词中不仅强调“德国与美国的关系比任何非欧盟成员国的关系都要深”,而且意味深长地指出:“德国和美国受共同价值观的约束,即民主、自由、尊重法治和每一个人的尊严,不论其出身、肤色、宗教信仰、性别、性取向或政治观点。无论是我个人还是(德国)政府都愿意在这些价值观的基础上提供紧密合作。”(18)这事实上是在与特朗普治下的美国在合作上提条件。与默克尔委婉的措辞相比,德国其他政府要员对特朗普的执政持悲观立场。德国总统、时任外交部部长施泰因迈尔表示:“没有什么事会变得容易,许多事会变得更加艰难。”(19)

在2018年2月达成的现政府《联合执政协议》和政府各部门的执政宣言中,德国具体阐述了“欧洲命运自主论”的重要性,并对跨大西洋伙伴关系在德国外交布局中的地位进行了调整:

首先,跨大西洋伙伴关系在德国外交布局中的支柱性地位相较德国的欧洲政策来说有所弱化。在2013年的《联合执政协议》中,德国强调“跨大西洋伙伴关系以共同价值和利益为基础,并对双方的自由、安全和繁荣至关重要”;(20)同样的大联合政府在2018年的《联合执政协议》中则指出,“在全球政治、经济和军事力量对比发生变化的背景下,美国战略中心有所转移”。德国依然表示要巩固作为价值与利益共同体的跨大西洋伙伴关系,但“美国正在经历的深刻变革给德国带来了很大挑战”。这表明:“欧洲必须将命运掌握在自己手中。只有一个团结的欧洲才能把握机遇,在国际舞台上自我主张、实现共同利益”。因此,“一个强大、团结的欧洲对于德国来说才是未来和平、自由和繁荣的保证”,“德国应在增强欧洲导向的基础上保持跨大西洋伙伴关系”。(21)其次,2018年《联合执政协议》延续并深化了德国外交政策的“责任论”。德国始终认为自身应当承担维护世界和平、自由、安全并且捍卫和平、稳定、公正的国际秩序的责任。2013年《联合执政协议》视“以北约为基础的跨大西洋联盟为应对全球化世界中的危险和威胁的基础”,联合国在其中扮演着关键作用。(22)但在2018年《联合执政协议》和外交部部长马斯的就职演说中,德国强调联合国是以规则为基础的国际秩序的保障,联合国框架下的合作是德国承担国际责任、捍卫国际秩序的首要平台。(23)

具体到政策领域,首先,在经贸议题方面,在现政府的《联合执政协议》中,德国认为开放的市场和自由、公平的贸易是增长与就业的基础。德国反对贸易保护主义并且要在世贸组织框架内维护基于规则的多边贸易秩序。(24)德国表示欧盟在全球化时代应制定更强有力、更加统一的贸易政策,而德国应作为公平的欧盟贸易政策的先驱,即以联合国《2030议程》中的可持续战略作为德国政策的标尺,在欧盟贸易、投资和经济协议中贯彻有约束力的社会、人权和环保标准。(25)

在安全和防务政策方面,默克尔和国防部长冯德莱恩(基民盟)在多个场合表示,德国将争取到2024年把防务开支提升到国内生产总值的2%,并且强调国防现代化的重要性。但是,德国财政部长绍尔茨(社民党)并未积极响应。两届大联合政府对于欧盟防务力量的建设目标有着不同的表述。在2013年《联合执政协议》中,德国强调欧盟与北约在安全与防务领域的互补性,认为欧盟要侧重于提高民事手段,必要时投入军事力量。(26)新的《联合执政协议》对欧盟防务联盟有了更具体的规划,其中提及了“永久结构性合作”(Permanent Structured Cooperation,简称PESCO)、欧洲防务基金和德法合作路线图(Feuille de Route)等举措(详见下文),(27)旨在弥补欧盟“硬实力”不足的短板。国防部部长冯德莱恩在执政演说中特别强调在北约中构建“欧洲支柱”。她指出,北约的29个国家中有22个都是欧盟国家,一个强大的欧洲核心有助于增强作为价值共同体的北约。(28)

总体而言,德国政要对处理跨大西洋伙伴关系的政策宣示,总是与德国的欧洲政策和在多边主义框架内承担更多国际责任的主张在一个语境下出现。德国政界意识到,处理特朗普政府时期的德美关系将异常艰难,但在言辞上仍强调美国依然是德国在欧洲之外最重要的伙伴。德国着墨于塑造更加强大和团结的欧盟,实则流露出对美国的信任感下降和对不确定时代的危机意识。

2.德国政府的相应行动

针对特朗普执政以来美国外交政策的调整,德国采取了相应行动予以回应。因为欧盟享有贸易管辖权,所以德国寻求统一的欧盟方案以应对与美国的贸易摩擦。美国对北约成员国防务开支不足的不满客观上倒逼德国加强防务支出,推动欧盟共同安全与防务一体化。

(1)经贸领域

美国是德国在欧盟外最大的市场,德国和美国在经贸领域竞争与合作关系并存。维系德美贸易关系是德国作为“贸易国家”的利益之所在,也是德国处理与美国关系的突破口。在默克尔2017年3月第一次访问美国时,便有来自德国商界的50多位代表随团出行。面对美国对德国贸易顺差的指责,德国则强调自身对美投资和为美国创造工作岗位的重要性:2016年美国对德直接投资1077亿美元,而德国对美直接投资则达2797亿美元。3000多家德资企业在美国共创造了67万个就业岗位,占外国雇主在美提供总就业岗位的11%。(29)

在处理贸易摩擦问题上,德国强调欧盟作为单一市场应采取共同政策。针对美国计划对进口钢铁和铝制品分别征收25%和10%的关税,德国经济与能源部部长阿尔特迈耶尔在临时豁免期内曾希望拟定一份类似TTIP的协议,比如对美国出口到欧盟的产品降低关税,以开放市场、消除既有贸易壁垒的方式满足美国缩小贸易赤字的需求。(30)在美国最终决定加征钢铝制品关税后,欧盟向世贸组织提起申诉,并计划分两个阶段对美国商品加征关税作为反制措施:在第一阶段,欧盟将从7月起对美国出口的威士忌、哈雷戴维斯摩托车等商品加征总价值28亿欧元的关税;目前欧盟还在商讨,是否要对美国出口的农副产品加征总价值36亿欧元的关税作为第二阶段反制措施。(31)由于德国对美国市场的依赖度大于美国对德国市场的依赖度,双方互征关税的做法既违背德国努力维护的贸易规则,同时会使贸易争端进一步扩大。德国工业界,尤其是汽车行业,更倾向于降低美国出口商品关税的手段。因此,既想“还其人之身”又不想“以其人之道”的德国在应对美国的贸易摩擦中实际可操作的手段有限。在此背景下,德国寻求与中国、加拿大等同样受到美国贸易制裁波及的国家统一立场。在2018年5月24日默克尔访华和5月31日中国外交部长王毅访问柏林时,双方表示要共同抵制贸易保护主义、捍卫多边主义。在2018年6月初于加拿大举行的七国集团(G7)领导人峰会上,与会国家希望在公报中可以延续2017年汉堡二十国集团(G20)领导人峰会共识,即维护基于规则的国际贸易体系,反对保护主义,保证贸易条约与世贸组织原则一致。(32)但是,美国最终拒绝签署该公报。

(2)安全与防务领域

长期以来,德国安全与防务政策的一项基本原则就是要保持德法关系(欧盟)与德美关系(北约)之间的并行不悖。从现政府的《联合执政协议》中可以看出,德国在“默克尔4.0”时代依然避免在安全与防务领域做出欧盟和北约之间“非此即彼”的选择,德国努力推动欧盟安全与防务政策一体化,在加强欧盟自身战略自主性的同时,增强北约中的“欧洲支柱”。对此,德国首先将扩大防务开支提上议程:2017年德国国防开支为366.1亿欧元,比2016年的342.9亿欧元增长了6.7%。按照大联合政府这一任期的预算,2018年和2019年德国国防开支计划分别为385亿欧元和415亿欧元,占国内生产总值的比重分别为1.29%和1.6%。(33)其次,德国改变既往对北约采取的“支票政策”,用实际行动积极承担北约框架下的更多责任。比如,德国承诺在2019年至2023年间继续领导北约快速反应部队(VJTF)。(34)由于现任北约秘书长斯托尔滕贝格将会在2020年卸任,德国有意推选现任国防部部长冯德莱恩为北约秘书长候选人,以增强德国在北约中的话语权。(35)

但是,德国和美国在所有北约成员国中处于异质的两极。德国增加军费开支的计划总是在国内受到不同政党的阻挠。与此同时,德国仍难以克服与美国因战略文化差异而导致的军事行动理念差异。皮尤调查中心的数据显示,德国是北约国家中参与军事行动意愿最低的国家。与美国(56%)和波兰(48%)的支持率相比,在德国只有38%的受调查者认为德国应该积极参与北约的军事行动。(36)比如在2018年4月的叙利亚化武事件中,德国并没有像法国和英国一样追随美国对叙利亚发动空袭,而是预先表示不会参与军事行动,在美英法发动军事打击后在道义上对此表示支持,评价此次行动是“必要且适当”的。(37)

虽然一再扮演欧盟共同安全与防务阻挠者的英国日渐失去了话语权,但在英国脱欧后欧盟国家仅承担了北约80%的军费,防务开支不到美国的一半,且面临着武器装备不统一的问题。(38)加之美国承担欧洲防务的意愿下降,欧盟推进安全与防务一体化的紧迫性和必要性更加凸显。2017年6月7日,欧盟设立了年预算55亿欧元的欧洲防务基金。该基金主要用于促进欧盟国防工业的投资、研发和生产。(39)在2017年7月13日的德法内阁联合会议中,德法防务与安全委员会决定根据《欧洲联盟条约》第42条和第46条的灵活性条款启动“永久结构性合作”,并规划了该合作机制的大致方案。2017年12月11日,欧盟批准了25个成员国签署的“永久结构性合作”协议,标志着欧盟朝着防务联盟迈出了“历史性的一步”。(40)该合作机制旨在提高成员国作战力量的行动力和一致性。它规定参与国的防务开支须达到国内生产总值的2%,防务开支的20%须用于武器装备,(41)从而将增加军费内化为欧盟成员国的共识;该合作机制不排除欧盟防务力量在北约和联合国等多边框架内的合作,由此,在增强欧盟军事力量的独立性和行动力的同时,打消了北约对欧盟防务“另起炉灶”的顾虑。(42)


三、德国对美政策调整的若干特点


跨大西洋伙伴关系的变化使德国在理念层面对美国的定位从“基于共同价值的盟友”转变为“基于共同利益的伙伴”,其中,加强北约框架下的防务合作是德国的重要路径。在手段层面,德国以欧盟为依托增强处理德美关系的话语权。与此同时,德国采取必要的“向东看”战略,这是指在有选择的议题上与中国、俄罗斯等组成临时性“议题联盟”,以抱团取暖,捍卫自身的核心利益。

1.从“价值盟友”到“利益伙伴”

价值理念是否相近是德国划分合作伙伴亲疏与否的重要标准。捍卫人的尊严、自由、民主、法治和基于规则的国际秩序是德国与志同道合者分享的核心价值要素。虽然如前所述,在现政府的《联合执政协议》中,德国依然表示希望巩固作为价值和利益共同体的跨大西洋伙伴关系,但在德国和美国价值共识日益淡化的背景下,德国需要对“价值”和“利益”诉求重新排位,在处理对美关系时从强调“基于共同价值的盟友”转变为“基于共同利益的伙伴”。

当前,加强在北约框架下的合作是德国和美国重要的利益共识。德国和美国对于推动北约进行结构性改革的目标一致:美国要求盟友增加防务支出、在北约承担更多责任,以实现战略再平衡目标;而德国希望增强自身在北约的影响力,并且通过加强“欧洲支柱”以增强欧盟防务力量在北约的行动力。虽然欧盟已经启动“永久结构性合作”,但是在其初始阶段参与国所能投入的资源有限,且如波兰、匈牙利等中东欧国家在一定程度上是出于担心在“多速欧洲”中掉队的心态参与防务一体化建设。(43)因此,该机制的实际效果有待观察。如今,来自俄罗斯的传统安全威胁和网络安全、恐怖袭击等非传统安全威胁同时困扰欧洲大陆,北约集体防务依然是德(欧)美合作重点。德国和欧盟有意改变既往“搭便车”的做法,这既是弥补欧盟“硬实力”不足的客观需要,也挽救了岌岌可危的跨大西洋伙伴关系。

在经贸问题上,跨大西洋两岸针对第三国非市场经济行为问题依然保持一致立场。2018年5月31日,美国贸易代表莱特希泽、日本产业经济大臣世耕弘成和欧洲贸易专员马姆斯特罗姆在巴黎会面,针对中国发表《关于工业补贴、市场导向和技术转让的联合声明》,进一步重申共识,即任何国家都不应要求或迫使外国公司向国内公司转让技术,包括通过合资要求、外国股权限制、行政审查等手段。(44)在中、美、欧三边博弈中,欧洲对经贸领域的诸多子议题采取“分而治之”的态度,以寻求与中国或美国任意一方共同利益的最大化。德国(欧盟)虽然不会以牺牲中国市场为代价缓和对美贸易摩擦,但是,欧盟和美国都对中国的海外投资行为持警惕甚至对抗态度,都企图向中国施加压力以获得更大的市场,这构成了跨大西洋关系中的重要利益共识。

在特朗普“美国优先”的语境中,美国置民族国家利益优于一切,跨大西洋关系中的利益共识有限。面对两国国家利益冲突的情况,德国“自我主张”的特点更加突出,即不惮于与美国“唱反调”来捍卫本国利益。在苏联双面间谍谢尔盖中毒案发酵之时,德国与西方国家保持一致,象征性地驱逐了四名俄罗斯外交官。与此同时,由俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)控股、总造价高达95亿欧元的“北溪—2”天然气管道项目在德国获得所有必需的施工许可。美国要挟德国放弃“北溪—2”项目,以此作为给予欧盟钢铝制品关税豁免权的条件,但德国并未选择退让。

2.以欧盟为依托增强处理德美关系的话语权

面对特朗普政府具有颠覆性的政策转变,德国选择联合欧盟共同应对。从具体行动路径来看,德国可以选择以欧盟作为独立的外交行为体对美发出一致声音,也可以与个别国家代表欧盟处理跨大西洋关系,其中“德法同盟”是其重要着力点。例如,在特朗普执意退出伊核协议后,德国与法国、英国发表共同声明,表示将会继续履行伊核协议的相关内容。(45)2018年5月19日,在保加利亚举行的欧盟峰会上,欧盟讨论启动“阻断法案”(Blocking Statute),以确保与伊朗开展贸易的欧盟企业免遭美国制裁冲击。(46)

鉴于德国和美国实力对比悬殊以及对跨大西洋关系依赖不对等的情况,“挺欧”“联欧”是德国应对特朗普政府最可行、最有效的方式。首先,从技术操作角度来看,欧盟作为单一市场享有贸易管辖权,处理跨大西洋两岸的贸易关系具有合法性;相较于默克尔的克制、审慎,马克龙与特朗普的互动更为密切,对于塑造跨大西洋关系十分积极,德法在对美外交风格上形成互补。其次,欧盟内部也呼吁成员国对美保持团结一致。特朗普宣布对欧盟钢铝制品加征关税后,欧盟委员会主席容克明确警告成员国不要向美国妥协、与美国签订双边贸易协议,因为这样会使美国分化和弱化欧盟的企图得逞,使欧盟“沦为美国内政的奴隶”。(47)第三,德(欧)美的深层次较量实则围绕的是对价值规范与国际规则的“守”和“破”。自特朗普执政以来,欧盟和美国就多边主义与单边主义、国际主义与民族主义、规范力量与实力政治的分歧达到前所未有之深。因此,西方国家阵营内的裂痕需要欧盟整体进行修复。

德国联合欧盟共同应对跨大西洋关系是德国践行“欧洲命运自主论”、实现欧盟在国际舞台上重新自我定位的过程。特朗普执政后美国外交政策的调整影响了德国和欧盟对于外部世界的感知。在德国看来,特朗普执政时期的美国变得更加难以沟通、不可预测,跨大西洋关系处于充满不确定性因素的“十字路口”。因此,德国在“挺欧疏美”“联欧抗美”的过程中推进欧盟外交与安全政策一体化,使之在国际舞台上成为独立、强大的一极。从长远来看,要实现上述目标考验着德国能否克服欧盟内部分化力量、发挥有效领导力,同时也考验着其他成员国是否有足够的政治意志认同并维护欧盟的国际定位。

3.与中国、俄罗斯组成临时性“议题联盟”应对美国的挑战

跨大西洋关系的变化使德国作为建构力量承担国际责任的环境和任务都发生了变化。美国曾经是以自由、民主为核心并以规则为基础的战后西方秩序的捍卫者。德国外交政策中“承担责任”即是与盟友共同捍卫冷战后的国际秩序。如今美国外交政策的转变使德国意识到国际秩序和价值原则有可能从联盟内部受到侵蚀,德国外交政策中的常量变为域值不稳定的自变量,德国所要承担的国际责任从秩序内的建构转变为建构秩序本身。在此背景下,德国除了联合欧盟,还有必要在国际舞台上谋求与中国和俄罗斯组成临时性“议题联盟”,以应对美国造成的国际挑战。

中国和俄罗斯作为国际舞台上重要的行为体,是德国在国际事务中不可或缺的合作对象。美国退出伊核协议后,默克尔在一周时间内先后访问俄罗斯和中国,希望获得两国支持,继续维护伊核协议的严肃性和权威性。德国还强调,俄罗斯在以政治途径解决乌克兰危机和叙利亚危机的过程中扮演着重要角色。德国在乌克兰危机后与俄罗斯的关系一度陷入冰点,德俄的议题合作有助于双方关系的天平从“对抗”倾向“对话”一端。与此同时,中国已连续两年成为德国最大的贸易伙伴,两国同样作为全球化进程的受益者,都是此次特朗普贸易制裁的“受害者”。面对中国的崛起,美国感受到的是世界权力中心转移的失落,而德国虽然与中国就市场规则问题仍有分歧,但更希望可以从中国日益开放的市场中发掘合作潜力、扩大经济收益。因此,默克尔在2018年5月访华时特意选择来到中国最具创新活力的改革开放窗口城市深圳,并与中方就维系自由贸易规则和多边秩序达成共识。

德国在“向东看”战略中保持了处理对华、对俄关系一贯务实、灵活的做法。在德国的认知中,中国和俄罗斯并非天然的合作伙伴,双方也同美国一样对国际秩序构成挑战:普京领导下的俄罗斯和日益崛起的中国填补了美国战略收缩后留下的权力真空,挤压着欧盟自我主张的活动空间,“欧盟作为‘素食者’感觉到在‘肉食者的世界’举步维艰”。(48)德国的“向东看”是大国博弈中的一种平衡策略,旨在获得中国和俄罗斯在国际事务中的支持,联合应对美国对国际秩序造成的冲击,捍卫多边主义国际合作的公信力,从而为欧盟争取独立的自我主张空间。从长期来看,尚不确定这一“议题联盟”是否可以在“后特朗普时代”消弭欧盟与俄罗斯在地缘政治上的对峙、克服中欧在意识形态上的差异,因此具有一定的临时性。


四、结语


19世纪末,面对德国民族工业衰弱、英国商品占领德国市场的状况,德意志经济学家弗里德里希·李斯特对亚当·斯密所倡导的自由主义经济理念批判道:“当一个人爬上高峰时,他就会把梯子一脚踢开,免得别人跟着爬上来。”如今,这句话用来形容今天的美国和德国也不为过。特朗普执政以来美国外交政策的转变就如同美国踢掉了二战后成就其世界霸主地位的“梯子”,即基于规则的国际秩序、自由贸易和多边主义机制。而德国正是借力这把“梯子”实现国家正常化、重返世界舞台,成为出口领先国家与欧盟领导者。在保卫“梯子”的过程中,德美两国间的异质性因素有所增加,“大西洋再次变宽”。

既往跨大西洋关系中的分歧主要体现在德美两国对有些问题的处理方式、手段不同,双方的价值和利益共识基础依然牢固。但特朗普政府直击贸易和安全这两个奠定跨大西洋关系合作基础的政策领域,摒弃盟友间的共同价值理念,破坏国际合作的规则和原则。德国仅凭“自我主张”已无法应对跨大西洋关系的秩序崩塌,因而必须诉诸一个团结、自主、具有行动力的欧盟来共同应对。起初,德国对于通过磋商的方式与美国消除摩擦还抱有一定的幻想,但是在2018年加拿大七国集团峰会上,美国完全无视盟国的诉求、拒签《联合公报》且提前离场的蛮横态度让德国的幻想破灭,默克尔用更强硬的立场重申“欧洲命运自主论”,强调“欧盟不能再被他人玩弄,必须有所行动”。(49)但是,正如德国前外交部长加布里尔所言:“美国仍是欧洲大陆外政治和文化最接近德国的国家。”德国和欧盟从政治口号到实际行动再到取得行动的理想效果还有很长的路要走。因此,跨大西洋关系的重塑实则是德(欧)美双方权责再分配的过程,德国和欧盟期望以时间换空间,在“后特朗普时代”使跨大西洋关系再次回归平衡。

注释:

①“Einmischen oder zurückhalten? Eine  Umfrage im Auftrag der -Stiftung zur Sicht der Deutschen auf die ”,https://www.koerber-stiftung.de/fileadmin/user_upload/koerber-stiftung/redaktion/handlungsfeld_internationale-verstaendigung/pdf/2017/Einmischen-oder-zurueckhalten-2017_deutsch.pdf,2018-04-25.

②朱民:《特朗普的经济政策将如何影响全球?》,载《第一财经日报》,2017年3月6日第A11版。

③李巍、张玉环:《“特朗普经济学”与中美经贸关系》,载《现代国际关系》,2017年第2期,第8-14页,这里出自第11页。

④“Deutsche Unternehmen:Motor für Investitionen und  in den USA”,https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Aussenwirtschaft/deutsch-amerikanischer-handel.pdf? blob=publicationFile&v=36,2018-04-09.

⑤Bruce Stokes,U.S.Trade Deficits With Other Countries can Vary Significantly,Depending on How They’re Measured,Washington:Pew Research Center,http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/04/20/u-s-trade-deficitswith-other-countries-can-vary-significantly-depending-on-how-theyre-measured/,2018-04-20.

⑥Philipp Lisenhoff,“The Risks of American Protectionism for Europe,” https://www.aicgs.org/2018/05/therisks-of-american-protectionism-for-europe/,2018-05-09.

⑦“US-China Trade Dispute Sparks Call for WTO Reform,” https://global.handelsblatt.com/politics/us-chinatrade-dispute-calls-wto-reform-906067,2018-04-25.

⑧Ville Sinkkonen,US Foreign Policy:The Trump Doctrine,in:Between Change and Continuity:Making Sense of America’s Evolving Global Engagement,Report of Finish Institute of International Affairs,pp.77-89,here p.82.

⑨“Mattis zu NATO:Lob,Drohung,Ultimatum”,https://www.tagesschau.de/ausland/nato-mattis-101~_origin-26a114d6-a1ac-43ec-9b0a-c11056304784.html,2018-04-26.

⑩“Trump Rebukes Nato Leaders for not Paying Defence Bills,” https://www.theguardian.com/world/2017/may/25/trump-rebukes-nato-leaders-for-not-paying-defence-bills,2018-04-27.

(11)U.S.Department of State,National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.57.

(12)Lora Anne Viola,“US-amerikanische  unter Trump und die Krisen der Globalisierung”,Zeitschrift für -und Sicherheitspolitik,April 2017,Vol.10,Nr.2,S.329-338,hier S.336.

(13)Tanguy Struye de Swielande,“Obama’s Legacy and the Way Forward,” https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/23340460.2017.1377627,2018-04-25.

(14)“Deutschlands Zukunft gestalten.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,Berlin,2013,S.168.

(15)“Deutschlands Rolle in der Welt:Anerkennungen zu Verantwortung,Normen und Bündnissen  Joachim Gauck  der der Münchner Sicherheitskonferenz am 31.Januar 2014in München”,S.2.

(16)“Rede von  Frank-Walter Steinmeier  der 50.Münchner Sicherheitskonferenz”,https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/140201-bm-muesiko/259554,2018-04-25.

(17)Jeremy Shapiro,and Nick Witney,“Towards a Post-American Europe:A Power Audit of EU-US Relations,” http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR19_TOWARDS_A_POST_AMERICAN_EUROPE_-_A_POWER_AUDIT_OF_EU-US_RELATIONS.pdf,2018-06-05.

(18)Carol Giacomo,“Angela Merkel’s Message to Trump,” https://www.nytimes.com/interactive/projects/cp/opinion/election-night-2016/angela-merkels-warning-to-trump,2018-03-31.

(19)“Merkel Congratulates Trump as Politicians Express Shock,” http://www.dw.com/en/merkel-congratulatestrump-as-politicians-express-shock/a-36318866,2017-06-19.

(20)“Zukunft gestalten.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.168.

(21)“Ein neuer Aufbruch für Europa.Eine neue Dynamik für Deutschland.Ein neuer Zusammenhalt für unser Land.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,Berlin,2018,S.6.

(22)“Zukunft gestalten.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.168.

(23)Rede des Bundesministers des ,Heiko Maas,bei der Aussprache zur  zu den Themen ,Europa und Menschenrechte vor dem Deutschen Bundestag am 21. 2018 in Berlin.

(24)“Ein neuer Aufbruch für Europa.Eine neue Dynamik für Deutschland.Ein neuer Zusammenhalt für unser Land.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.55.

(25)“Ein neuer Aufbruch für Europa.Eine neue Dynamik für Deutschland.Ein neuer Zusammenhalt für unser Land.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.55.

(26)“Zukunft gestalten.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.166.

(27)“Zukunft gestalten.Koalitionsvertrag zwischen CDU,CSU und SPD”,S.146.

(28)Rede der Bundesministerin der Verteidigung,Dr.Ursula von der Leyen,bei der Aussprache zur  zum Thema Verteidigung vor dem Deutschen Bundestag am 21. 2018in Berlin.

(29)“U.S.International Trade in Goods and Services.Germany,” https://www.bea.gov/international/factsheet/factsheet.cfm? Area=308,2018-04-07.

(30)“Die  Union wird geschlossen agieren”,https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Interviews/2018/20180430-altmaier-deutschlandfunk.html,2018-05-09.

(31)“EU riskiert Konfrontation mit Washington”,http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/donald-trump-unddie-us-strafzoelle-eu-fordert-us-regierung-heraus-a-1210782.html,2018-06-01.

(32)The Charlevoix G7Summit Communique,https://g7.gc.ca/en/official-documents/charlevoix-g7-summit-communique/,2018-06-09.

(33)“Kabinett  Entwurf für soliden,sozial gerechten und zukunftsorientierten Haushalt 2018 und Eckwerte bis 2022”,https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2018/05/201805-02-pm-eckwertebeschluss.html,2018-05-02.

(34)“Nato und Amerika loben Bundesregierung für  Verteidigungsausgaben”,www.faz.net/aktuell/politik/ausland/hoehere-verteidigungsausgaben-amerika-lobt-deutschland-15628418.html,2018-06-08.

(35)“Von der Leyen als Nato- im ”,https://www.welt.de/politik/deutschland/article173679548/Verteidigungsministerin-Ursula-von-der-Leyen-als-Nato-Generalsekretaerin-im-Gespraech.html,2018-04-09

(36)Bruce Stokes,“Views of NATO and Its Role Are Mixed in U.S.,Other Member Nations,” http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/03/28/views-of-nato-and-its-role-are-mixed-in-u-s-other-member-nations/,2018-04-24.

(37)“Bundeskanzlerin Merkel zu den  der USA, und Frankreichs in Syrien”,https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2018/04/2018-04-14-syrien.html,2018-04-25.

(38)“Europa verteidigen.Für eine  EU-Zusammenarbeit im Bereich der Sicherheit und der Verteidigung”,https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/defending-europe-factsheet_de.pdf,2018-04-26.

(39)“Der  Verteidigungsfonds:5,5Mrd.EUR pro Jahr,um Europas ”,http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1508_de.htm,2018-04-26.

(40)“Grundsatzdokument für EU-Verteidigungsunion ist unterzeichnet”,https://www.zeit.de/politik/ausland/2017-11/pesco-eu-verteidigungsunion-gruendung,2018-04-26.

(41)Daniel Fiott,Antonio Missiroli and Thierry Tardy,“Permanet Structured Cooperation:What’s in a Name?” Chaillot Paper No.142,November 2017,p.46.

(42)Niklas Helwig,“Neue Aufgaben für die Zusammenarbeit zwischen EU und Nato”,SWP-Aktuell 80,Dezember 2017.

(43)“Germany’s Defence Commitments:Nothing but Paper Tigers?”http://www.ecfr.eu/article/commentary_germanys_defence_commitments_nothing_but_paper_tigers,2018-06-08.

(44)Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States,Japan and the European Union.

(45)“Gemeinsame  Deutschlands,Frankreichs und  zum Rückzug der Vereinigten Staaten aus dem Nuklearabkommen mit Iran”,https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2018/05/2018-05-09-gemeinsame-erklaerung-iran.html,2018-05-10.

(46)“EU reaktiviert Abwehrgesetz gegen Iran-Sanktionen der USA—Wir müssen jetzt handeln”,http://www.handelsblatt.com/politik/international/blocking-statute-eu-reaktiviert-abwehrgesetz-gegen-iran-sanktionen-der-usa-wir-muessen-jetzt-handeln/22577954.html,2018-05-22.

(47)“ sind nicht Sklaven der amerikanischen Innenpolitik”,http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/jean-claude-juncker-verschaerft-ton-im-handelsstreit-mit-usa-a-1210757.html,2018-06-09.

(48)“Europa in einer unbequemeren Welt.Rede von  Gabriel beim Forum  der -Stiftung”,https://www.auswaertiges-amt.de/de/newsroom/berliner-forum-aussenpolitik/746464,2018-05-15.

(49)“Nichtüber den Tisch ziehen lassen”,http://www.tagesschau.de/inland/merkel-g-sieben-reaktionen-101.html,2018-06-11.



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文章来源:本文转自 《同济大学学报(社会科学版)》 2018年04期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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