郑春荣:乌克兰危机下欧洲安全政策转型及其影响

选择字号:   本文共阅读 1020 次 更新时间:2023-01-30 20:15

进入专题: 俄乌冲突   欧洲安全政策  

郑春荣  


乌克兰危机下,欧洲安全政策的转型将对欧美关系、欧盟与北约关系以及欧盟的对外行动产生显著影响。

一、德国安全政策的转型及其“欧洲化”

俄乌冲突最显著的影响是德国安全政策发生转型,具体表现为:一是向乌克兰输送武器,包括重型武器,突破了德国以往武器出口上的“禁忌”。需要注意的是,“交通灯”联合政府虽然做出了交付重型武器的决定,但一再重申,“德国无论如何都不能成为参战方”。二是设立特别基金。“交通灯”联合政府设立1000亿欧元的特别基金,对联邦国防军进行现代化改造,目的是填补联邦国防军的能力缺口,保障德国对于北约能力发展目标的贡献。三是提高国防支出,以达到北约威尔士峰会确定的2%目标。借助于特别基金,在最多五年的时间内,国防支出的多年平均值要达到2%以上;特别基金用完后,联邦预算也将继续提供财政支持以确保该目标的实现。

德国安全政策的转型,在朔尔茨总理看来是“时代转折”(Zeitenwende)。它是德国国家安全战略从根本上重新规划的起点,将推动德国成为世界上军费开支第三大国,并打造北约框架内欧洲规模最大的常规军队。它对欧洲安全政策也会产生显著影响,其“欧洲化”效应会有正反两方面的作用。

一方面,有助于德法在欧洲安全与防务政策上的合作,为欧洲共同防务建设带来重要契机。理论上而言,对欧盟追求战略自主也具有重要意义。德国已愈益表现出推动欧洲安全与防务建设的雄心。2022年8月底,朔尔茨总理在布拉格查理大学的一次纲领性演讲《欧洲是我们的未来》中证实,德国要与其他欧盟伙伴一起,确保拟建中的欧洲快速反应部队最迟于2025年投入使用。此外,他指出,必须建立 “明确的指挥结构”,如永久性的欧盟指挥中心。朔尔茨在布拉格重申,德国坚持把欧盟建成一个世界军事“大国”,要将欧盟转变为一个 “具有全球政治能力的地缘政治欧洲”。

但另一方面,德国安全政策的转型也会打破欧盟内的原有格局。欧盟内部对于德国加强防务也存有疑虑,如法国担心“交通灯”联合政府重整军备的做法既会导致德国军火制造商日渐成为本国在该领域的专业公司的最大竞争对手,又将使得欧洲安全和防务建设的主导权转移到德国手中,不利于法国在欧盟战略自主上发挥领导力,进而引发德法之间的政治危机,削弱法德轴心的作用。目前,德法两国在欧洲防务合作上已产生龃龉:德国大规模采购美制战斗机的做法,将使法德推动的联合研发战斗机计划出现更多的不确定性。此外,以德国为首的北约14个成员国宣布联合购买由美、德、以色列三国联合研制的导弹防御系统,也引发法国的强烈不满。德法两国围绕欧盟主导权的争夺,以及对防务合作的不同设想(推进一体化VS提高独立行动能力)也会给未来欧盟防务一体化进程蒙上阴影。

二、欧盟《战略指南针》计划的推进

在欧盟层面,其实在俄乌冲突爆发前的2022年3月,各成员国外交与国防部长通过了《战略指南针》。它为欧盟提供了一个雄心勃勃的行动计划,以在2030年前加强欧盟的安全和防务政策,目标是成为一个更强大、更有能力的安全提供者。《战略指南针》列出欧盟将在四个领域采取步骤:(1)军事能力开发,主要涉及军备的联合研发与联合采购。《战略指南针》确定了成员国之间合作的优先领域,包括战略空运、空间通信、网络防御以及情报、监视和侦察。挑战在于如何将欧盟的倡议纳入各国的国家防务规划,从而鼓励成员国之间进行合作。(2)加强欧盟的军事和民事行动。对此,《战略指南针》最重要的建议是建立一支5000人的名为“快速部署能力”( Rapid Deployment Capacity, RDC)的部队。这支快速反应部队计划于2025年投入使用,由改革后的欧盟作战部队(自2007年以来一直在运作但从未使用过的军事单位)和其他部队组成。《战略指南针》还展示了加强欧盟总部的雄心,以规划和指挥更大规模的军事行动。此外,《战略指南针》建议转向 “更灵活的决策”,包括建设性的弃权和欧盟认可的 “意愿联盟”。不过,即使一些成员国投了弃权票,要部署欧洲快速反应部队,也需要具备能力的成员国愿意为目标任务投入力量。(3)促进复原力。对此,欧盟计划提高自己的情报能力,至少每三年进行一次威胁审查。欧盟将开发一个“混合工具箱”,以帮助应对虚假信息和选举干扰等威胁,例如创建“混合快速反应小组”。欧盟还计划加强对网络的管理。(4)加强伙伴关系。对此,《战略指南针》特别指出与北约的伙伴关系是最重要的,并提出了加强对话、召开会议、联合声明和联合访问的计划,以及在海上安全和打击虚假信息等混合型威胁方面开展更多的实际合作。欧盟还打算加强与一系列国际组织和集团(从联合国到东盟)的伙伴关系,并强调加强双边伙伴关系。欧盟指出,美国是最重要的伙伴,还有挪威、加拿大和日本;与英国要建立伙伴关系;在西巴尔干地区、东部和南部邻国、非洲、亚洲和拉丁美洲发展“量身定制的伙伴关系”。

《战略指南针》旨在成为“地缘政治欧洲”的基础性文件。然而,由于它出台于俄乌冲突前,已落后于形势的发展。而且,《战略指南针》可能带来的实际效果也遭到质疑。例如,对于建立一支5000人的欧盟快速反应部队,人们有理由怀疑其能否真正落实。毕竟在科索沃战争后,欧盟提出的建立6万人干预部队的目标,以及随后建立1500人的作战部队,都未能取得成功或未能真正投入使用。

总体来看,欧洲安全政策转型的推进面临一系列挑战。其一,尽管“法德轴心”在英国脱欧后的作用有所上升,但其他国家的追随意愿持续下降。当前,欧盟内部更加散乱,“群龙无首”,法德在共同防务上的分歧加大。其二,其他欧洲国家尤其是中东欧国家对“德国问题”的恐惧心理尚未完全消失,这种心理可能会随着俄乌冲突结束以及和平威胁的退却再度显现。而且,俄乌冲突这一外部压力消失后,欧盟内推动欧洲共同防务的合力也会减弱。其三,对俄制裁沉重打击了德国及欧洲经济,能源危机及其连带影响将导致欧盟经济增速放缓,欧盟各国的注意力将被推动欧洲经济复苏、解决民生问题、避免社会动荡等所支配,这也限制各国在防务领域的更多投入。其四,美国因素也是欧洲安全转型进程中无法避免的挑战。美国为了削弱俄罗斯的军事力量,更倾向于推动俄乌冲突演变为持久战,而不是敦促尽快实现停火,这对欧盟的行动力构成挑战。当下,北约正在恢复活力,欧盟对于建立一支新的联盟部队的急迫性也将有所下降。

三、欧洲安全政策转型的影响

欧洲安全政策转型的影响,主要涉及欧盟(安全与防务政策)与美国/北约的关系。俄乌冲突增加了欧洲对美国/北约的依赖性。这种依赖性不仅体现在防务领域,也体现在能源领域。在美国的拉拢和施压下,欧盟在对俄实施能源禁运的同时将能源需求转向美国,美国扩大对欧盟液化天然气出口以及美欧开启能源合作计划,加强了其在能源供应领域对欧洲的捆绑。这将使欧洲难以实现真正的战略自主,欧洲也无法实现真正的防务独立。

而且,欧盟的防务一体化举措并未从本质上改变其与北约之间的巨大实力差距。《战略指南针》也没有以任何方式将欧盟作为北约的替代品,而是反复强调两者之间的互补性。尽管如此,欧盟成为军事参与者的雄心仍在,如果导致它们与北约争夺资源和人员,就会在欧盟成员国和美国之间以及欧洲内部产生摩擦。如果欧盟扩大对国防能力的投资,也可能会出现分歧,因为资金几乎与加强欧盟国防工业挂钩,从而出现购买欧洲还是美国装备的争论。

总体来看,欧洲防务能力的提高在很大程度上以欧洲盟友提高其支持北约的能力为目标,有助于分担北约的负担,使其成为北约更强大的“合作伙伴”。由此,欧盟与北约之间的隐性分工将得到延续:北约将处理威慑和防御问题,而欧盟重点负责对非军事威胁的防范,并通过财政和军事援助在其周边地区实现稳定。正如欧盟外交与安全政策高级代表博雷利在拜登上台执政时就强调的:“欧洲” 防务与“跨大西洋”防务是一枚硬币的两面;一个有战略自信、有能力的欧洲对美国而言是一个更佳的伙伴、更好的北约盟友;而这样的欧洲,也是欧洲自己所需要的。

与此同时,欧洲安全政策的转型预计也会加强欧盟的对外干预行动。因为安全政策的转型,会促使欧洲更多地倚重硬实力,而不像以往更强调发挥软实力的作用,这也会反映在其盟友和伙伴对欧洲的期待上。而且,转型会促使欧盟及其有关大国产生更多的冲动介入印太地区,包括派遣军舰到印太地区,以及加强与印太地区国家(尤其是日本)的军事合作,从而在某种程度上响应美国拜登政府的印太战略。

但也必须看到,部分由于欧洲安全仍然依赖北约保障的原因,欧洲国家在“北约亚太化”上,与美国有着不同的立场。自20世纪90年代以来,美国就试图推进北约的全球扩张进程,但并未得到多数成员国的支持,尤其是北约的欧洲成员国担心战略上的过度扩张很可能会削弱而不是加强北约。而且,北约内部在对华定位上存在不同意见。美国和英国原本想在北约马德里峰会通过的《战略概念》文件中把中国称为“风险”甚至是“危险”,而不只是“挑战”,但遭到了德法等国反对。尤其是德国,出于与中国紧密的经贸关系以及在全球性议题上必须与中国合作等因素的考虑,促成北约文件依然强调“对与中国的建设性接触持开放态度”。2022年11月初,德国总理朔尔茨顶住各种内外压力访华,也表明德国及欧洲仍然希望保持与中国的合作关系。


郑春荣,中国欧洲学会副秘书长,同济大学德国研究中心主任、教授。

(本文为作者在“中国欧洲学会2022年年会”上的发言,经本人修改确认)


    进入专题: 俄乌冲突   欧洲安全政策  

本文责编:admin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 国际关系 > 国际关系时评
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/140381.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统