左希迎:特朗普政府亚太安全战略的调整

选择字号:   本文共阅读 1360 次 更新时间:2018-09-24 23:26

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左希迎  


摘要:如同历史上所有的帝国一样,当前美国陷入了一种权力难题。作为霸权国,要经受新兴大国的冲击和边缘力量的侵蚀,这必然导致美国要维持高昂的防务负担,始终面临过度扩张的风险,失衡也就成为恒久的战略困境。奥巴马政府在亚太地区的应对思路是积极战略调整,缓和战略困境。为此,美国提出了亚太再平衡战略,试图构建以规则为基础的亚太安全网络,然而这一战略设计未能解决其战略困境。特朗普上台以来,美国调整了战略思路,其意图旨在清除奥巴马政府的外交遗产,推动美国外交政策的全面转型。在战略理念上,特朗普坚持以美国优先为基本原则,他倾向于通过利益来界定威胁,偏好于谈判和挂钩政策,试图构建一个以权力为基础的亚太安全秩序。从目前来看,特朗普政府的亚太安全战略有三个核心支柱,即美国对亚太盟友进行战略再保证、美国与其亚太盟友的防务分摊再平衡以及制衡中国的同时寻求与中国的战略协调。 在具体议题上,地区内突发事件的概率将上升,台湾问题、朝核问题、美俄关系、海上安全问题和网络安全将成为亚太地区值得关注的议题。


一、引言


在一定程度上,特朗普政府对世界带来的冲击多于建设,这意味着一些重要规则会发生重大转变。在国内层面,美国国内贫富差距扩大,中产阶级受到侵蚀,族群问题凸显,美国人引以为豪的民主出现了问题。美国国内出现的问题,必然引起社会和政治的重组。弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)甚至惊呼:“特朗普担任总统将标志着一个时代的终结,在那个时代,对世界各地生活在腐败威权政府统治之下的人们而言,美国就是民主的象征。”在全球层面,特朗普政府正在调整美国外交战略,包括评估北约的地位和功能,强调反恐的重要性,提升中东地区在美国外交战略中的地位,调整中美关系和对朝政策等。

不难发现,特朗普上台以来,美国的战略思路逐渐清晰,其政策正在从不确定走向确定。在此背景下,有必要从宏观视野上审视美国的全球战略和地区战略,厘清美国外交政策的内在逻辑。回顾历史,美国要解决的外交议题往往相对稳定,因而其大战略在一定时期内有连贯性,外部环境的渐变和国内政治的更迭往往只会影响到战略手段的选择。因此,有必要跳出考察美国大选的思维藩篱,从冷战结束以来甚至是二战以来的历史视野,全面审视美国外交政策。

特朗普屡次打破常规,挑战既有政治秩序,表现出与以往历任美国总统截然不同的个人风格。鉴于此,有必要考察美国面临的外交议题,综合特朗普政府的行为模式,分析美国的亚太安全战略。如果审视特朗普政府的外交政策趋向,其意图简单明了:清除奥巴马政府的外交遗产,推动美国外交政策的全面转型。那么如何在长历史、宏观上看待特朗普政府的亚太安全战略?美国亚太安全战略将有什么转变? 美国亚太安全战略未来将走向何方? 深入思考这些问题,有利于我们理解这个快速变化的世界。


二、帝国的战略困境


冷战结束后,美国成为唯一的超级大国,如何维持首要地位成为大战略要解决的问题。对美国的战略精英而言,这是一个千载难逢的机会,让曾经的敌人和潜在的对手俯首称臣,将美国创设的规则推行至全世界,维持世界秩序和平稳定,开启美国治下和平的伟业,乃是当仁不让的选择。 然而,20余年过去了,美国的优势不升反降,其外交难题越来越多,甚至到特朗普时代后,二战以来的美国自由主义霸权秩序已经难以为继。美国怎么了?从长历史来看,如同所有的帝国一样,美国陷入了一种权力难题,即美国作为霸权国必然要经受大国崛起的冲击和边缘力量的侵蚀,这导致美国始终要维持高昂的防务负担,经常面临过度扩张的风险,失衡也就成为美国恒久的战略困境。


(一)权力难题


美国面临的第一个难题是权力侵蚀。金骏远(Avery Goldstein)曾经指出,冷战之后美国在国际安全领域主要有两个威胁:其一是核扩散、“流氓国家”和国际恐怖主义的致命混合,其二则是以中国为代表的崛起大国挑战美国建立的国际秩序。事实上,这一观察也指向了能够侵蚀美国霸权的两种主要力量。 如果将第一种称为边缘力量,那么其抗争的方式与新兴大国截然不同,可以归纳为一条去权力、去规则的道路。

这类边缘力量的兴起以恐怖主义、“失败国家(failedstate)”和核扩散等为代表。其中,核扩散存在技术门槛,谋求获得这一能力并不容易。相对而言,恐怖主义和失败国家可能是侵蚀美国霸权不容忽视的力量。事实上,早在冷战结束后,美国就已经把这些问题视为挑战其首要地位、侵蚀自由世界秩序的重要威胁。时任国务卿玛德琳·奥尔布赖特(Madeline Albright)就指出:“世界上存在着充满地区冲突和潜在冲突的灰色地带,这些地区不符合任何国家的安全框架,如果不能得到妥善处理,就会侵蚀自由的基础,对世界和平造成威胁。”九一一事件验证了这种判断的合理性,然而,随后美国鲁莽地发动阿富汗战争和伊拉克战争,犹如打开了潘多拉盒子,释放出更多持续抗争美国霸权的边缘力量。美国打击恐怖主义,事实上为自己制造了更多的敌人。

在全球层面,存在两个值得注意的趋向:其一,国家主权趋于弱化,产生恐怖主义的土壤在增多。国家主权作为威斯特伐利亚体系的基本原则,也是支撑国际秩序的核心理念。目前这一原则正在弱化,这在中东地区尤为显著。主权弱化导致了轻武器、化学武器、生物武器和核武器材料的扩散,容易导致挑衅性的政府上台、滋生战争经济、培育恐怖主义等一系列问题。这些问题都是霸权国维持全球治理时的难题,也必然耗费大量的战略资源。

其二,极端主义的组织创新。传统伊斯兰极端主义一般是思想上非常极端,但是组织形式较为落后。九一一事件以后,以“基地”组织为代表的“圣战”组织在战略、意识形态和组织结构上正在演化。“圣战”组织逐渐走上激进、极端和暴力恐怖主义道路是一个政治过程。“伊斯兰国”兴起,意味着极端恐怖主义的组织形态有了新的变化。“伊斯兰国”在战争组织和社会管理方面都表现出极高的专业性,这值得引起注意。

极端主义和恐怖主义对美国霸权的侵蚀主要表现在抗争美国的军事存在和解构美国建立的地区秩序两种方式。一方面,九一一事件之后,极端主义和恐怖主义逐渐将矛头转向美国,对美国采取了敌视的态度。以“基地”组织为代表的吉哈德主义更是主张进行军事斗争,对美国进行“圣战”,意图将美国赶出伊斯兰地区。另一方面,在中亚、南亚、西亚和北非等地区,恐怖主义的恶化使得地区秩序日趋碎片化。在这一点上,尽管传统的恐怖主义威胁到国家主权和国际秩序,但是这种挑战往往影响有限。“基地”组织和“伊斯兰国” 则改变了这一态势,它们在恐怖主义组织和伊斯兰群体中都是独特的,其目的更是挑战现行的主权原则和整个国际社会。不难发现,阿富汗战争和伊拉克战争消耗了美国大量的战略资源,权力真空、恐怖主义、“颜色革命”等因素混合在一起,成为边缘力量成长、壮大的温床,又反过来侵蚀美国的权力。

美国面临的第二个难题是权力转移。在冷战结束后的十余年,新兴大国对美国的挑战非常有限。表现在国家实力上:俄罗斯长期羸弱,再也无力对抗美国;中国力量仍然较弱,并不具备制衡美国的能力;巴西、印度等国更是与美国比相去甚远。由于美国与新兴大国之间存在巨大实力差距,因此两者事实上形成了一种制衡的权力门槛。在一个缺乏制衡的世界里,美国拥有空前集中的权力资源,这一现实使得体系中制约美国安全政策的努力难以生效。换言之,当权力集中超越了一定的门槛,国际体系对美国安全政策的束缚逐渐丧失效用,因此美国不用过分担心体系性约束对其安全政策的束缚。在制衡美国的权力门槛过高时,新兴大国缺乏挑战美国的动力。没有国家制衡美国成为单极世界最为明显的特征之一,这一特征与均势理论的预言相违。

然而,权力门槛只是暂时压制了新兴大国的抱负,新兴大国带来的张力却无法回避。以中国为代表的新兴大国的成长正在重新塑造整个世界,这种相对和缓的成长正在缩小与美国的权力门槛。如果对比中国、印度、巴西、俄罗斯等新兴大国与美国的实力差距,我们可以用经济实力和军事力量两个简单的指标来测量。为了方便比较,经济实力我们可以考察国内生产总值(GDP),军事实力我们仅仅考察军费开支。

在经济实力上,以中国、印度、俄罗斯和巴西为代表的新兴大国增长较大,极大地缩小了与美国的实力差距。1990 年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和仅为美国的27.86%;而到了2015年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和已经达到美国的79.88%。其中, 中国的国内生产总值已经占美国的61.03%,这尤其具有现实意义。如果未来中国经济继续保持较高的增长率,两国之间的差距将会进一步缩小。为了维持自身地位和利益,新兴大国积极将经济实力投入到军备上去。仅仅考察军费开支,就可以窥测新兴大国军事实力的成长。1995年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和约为美国的22.18%;而到了2015年,巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和则已经占到了美国的61.1%,两者的差距快速缩小。

国际金融危机后,美国及时调整,其经济增长也取得了不俗的成绩。加之奥巴马政府在外交政策上致力于战略纠错,夯实其权力基础,未来美国仍然不可小觑。然而,新兴大国在经济和军事上的实力成长,在一定程度上冲击了美国作为霸权国的权力基础。新兴大国成长对美国霸权的侵蚀有三个特点:其一,这种侵蚀作用更多是相对性的,也就是说,新兴大国对美国的挑战更多是相对力量对比的变化,而非美国绝对力量的下降。其二,这种侵蚀作用更多是长期的,不宜用短时间维度来审视。如果回顾冷战结束之初的国际结构,美国一家独大,其他新兴大国无足轻重。然而,时至今日,新兴大国的地位急剧上升,已经不可同日而语。其三,新兴大国成长带来一个必然的结果,即美国需要分摊更多的防务资源来应对新兴大国带来的张力。展望未来,新兴大国必将继续侵蚀美国的霸权地位。一些美国战略精英正是看到了问题的关键,呼吁以美国为首的西方国家调整国际制度,继续保持国际制度的开放性,以容纳新兴大国。从现实影响来看,如果美国在国际制度中适应了新兴大国的崛起,虽然能够维护美国的合法性,但必将压缩美国的影响力,侵蚀美国自己在国际秩序中的主导地位。


(二)战略失衡


边缘力量的侵蚀和新兴大国的冲击给美国带来了长久的挑战。如若继续维持原先的国际秩序,美国势必要投入更多的战略资源应对这些挑战。然而,如果置于长历史的维度,不难发现美国难以圆满解决战略资源不足的困境,它始终面临着战略资源失衡的权力难题,这必然导致两个后果。

一个后果是美国时常会过度扩张。作为全球霸权,美国面临的困境与罗马帝国非常类似,它不仅要防止新兴大国的挑战,同时又要治理破碎的边缘地带。由于维持这种格局的统治成本高昂,所以美国屡次陷入战略困境。冷战结束后美国爬上了世界权力的顶端,这既充满了诱惑,又令其陷入进退维谷之地:退回孤立主义在战略上过于幼稚,介入国际社会太深又有过度扩张的风险。从历史进程来看,美国的政治精英长期被单极的幻想所蒙蔽,这一幻想让美国穷兵黩武,不断做出错误抉择,一步步走向过度扩张的深渊。总体而言,过度扩张产生了三个重大的战略难题:

第一,战争的成本高昂。美国在九一一事件后相继发动了在阿富汗和伊拉克的反恐战争,这两个战争对美国而言意义重大,却又成本高昂。 据统计,从2001年到2014年,美国在阿富汗和伊拉克的两场战争中花费了1.6万亿美元。截至2017年4月,美国在阿富汗和伊拉克阵亡6774人。与冷战后的海湾战争和科索沃战争相比,这场反恐战争成本颇为高昂。事实上,有学者认为,美国在战争中的真实成本远远大于当前的统计数字,美国仅在伊拉克的全部开支可能就超过 3万亿美元。根据特朗普在国会的演讲,美国一共在中东地区花费了6万亿美元。这些高昂的成本给美国社会带来了沉重的负担,并且令民众和精英在情感上越来越反对战争。 其导致的直接结果就是,美国出现了财政危机,由此国会推动削减预算赤字,削减财政开支,其中,军费开支被大幅削减。

第二,战略纠错代价过大。九一一事件之后,美国深陷阿富汗战争和伊拉克战争的泥潭,长时间的反恐战争形成了一种路径依赖的安全战略。在政策制定上,美国国内形成了支持继续战争的利益格局,这种诉求潜移默化地影响着政策制定进程,并试图进一步塑造美国军事战略的走向,这无疑增加了美国进行战略纠错的难度。奥巴马政府致力于纠正美国在反恐战争中的错误,但是这种外交战略成本颇高,在其提出亚太再平衡战略后,美国从中东地区战略收缩,将战略重心置于亚太地区。然而,随着美国关注度的下降,中东地区出现权力真空,这导致了地区格局碎片化,战争和纷乱又反过来损害了美国的国家利益。

第三,美国对新兴大国重视不够,在威胁评估上比较迟缓。2008年金融危机之后,中国的力量急速攀升,在亚太地区事务中扮演着越来越重要的角色。随后,美国军方内部出现了一场政策大辩论,主要讨论美国未来的主要外部威胁是什么,应该采取什么样的军事学说来指导战争。历史地看,美国忙于反恐战争,长期无暇顾及中国,这已经被其政治精英视为战略失误。 美国威胁评估的战略辩论起始于2009年,到2012年亚太再平衡正式出台成为外交战略,再到2015年美国对华政策大辩论可算尘埃落定,前后共费时6年之久。

美国面临权力难题的另一个后果是防务超支。除了上文提到的战争成本以外,美国在防务上还表现在两个方面,即美国要面临制衡新兴大国崛起的高昂防务成本以及美国与其盟友在防务分摊上的失衡。

其一,随着中国快速成长,美国要承担越来越多的制衡成本。2008年金融危机以来,中国进入了一个快速发展的阶段,正在逐渐工业化,综合实力也有了极大的飞跃。体现在防务层面,中国的防务开支基本每年保持10%的增长速度,这与美国削减防务开支的局面形成了鲜明的对比;在武器装备现代化方面,中国更是取得了令人瞩目的成就,在各个层面全方位追赶美国。作为为数不多的能够跟美国展开竞争的国家,中国对美国形成的挑战是其冷战后从未遇到的。从威胁评估的角度,美国必须首先考虑应对中国的挑战,然后将防务重心放在西太平洋地区。 一旦将亚太地区作为防务重心,将意味着美国在中东和欧洲的战略资源难以保证。 因此,如何均衡地使用有限的战略资源始终是美国要面临的难题。

其二,也是最为重要的,美国与其盟友之间的防务分摊面临严重的失衡。美国的联盟体系主要包括两个部分,即多边主义的北约和双边主义的亚太联盟。 其中北约奉行集体安全,根据北约宪章第五款的规定,针对北约内部任何成员国的侵犯,都将被视为对所有成员国的侵略,北约所有成员国有权履行单独和集体防御权。根据这一精神,北约成员国应该分摊防务开支,共同承担安全防卫责任。然而,由于美国和欧洲实力强弱的差别,其对威胁的判断和国际道德的构建截然不同,欧洲由此逐渐走向了漠视防务的传统。尤其是北约成员国中的东欧国家,其防务开支长时间维持在较低水平,使之无力形成强有力的防务以应对俄罗斯。对美国亚太联盟体系而言,情况更为复杂。特别是日本,二战后为了防止其再次走上扩张道路,日本在防务上受到严格控制,规定其防务开支不超过国民生产总值(GNP)的1%。直到1986 年,日本内阁会议制定国家预算方案,才决定将防务开支超过国民生产总值的1%。美国其他亚太盟友的防务开支比重比日本高一些,但是也远远低于美国的比重。换言之,在这两个防务体系里,美国与盟友之间的防务分摊都出现了严重的失衡,美国的防务开支占据国内生产总值的比重远远高于其盟友(见表1),这些盟友越来越成为美国的保护国。从美国大战略的角度而言,盟友国家所做的贡献不足,它们越来越倾向于搭美国的便车,由此,美国的战略负担越来越重,这已经成为其大战略的重要负面因素。

综上所述,冷战结束之后的美国面临着严峻的挑战,加之其外交政策屡次出现失误,其战略负担日益增加,国内经济难以承担高昂的防务成本。 对美国而言,保持超强的军事优势、征收如此巨额的军事费用,不但有违美国国父们的最初意愿,并且其后果反而使得美国更不安全、更不繁荣、更不自由,这成为美国维持霸权的两难,也是其必须解决的权力难题。那么美国在亚太地区是如何破解这一权力难题的? 奥巴马政府和特朗普政府给出了截然不同的答案。


三、奥巴马政府的处方:以规则为基础的亚太安全网络


在后反恐战争时代,奥巴马政府面对的是内外交困的局面:国内防务支出被削减,国外威胁日趋吃紧。 奥巴马在亚太地区是如何进行战略调整、减轻战略负担的? 这是奥巴马就任总统后亟待解决的难题。奥巴马上台以后,在亚太地区逐渐形成了清晰的思路,积极战略纠错,以缓和战略困境,在此基础上,试图构建以规则为基础的亚太安全网络。


(一)奥巴马政府的战略调整


就内容而言,奥巴马政府的战略调整主要包括两部分:(1)在内部最大程度上挖掘自身战略潜力;(2)在外部尽量减轻战略负担。通过内外两部分的战略纠错,奥巴马政府重构美国的大战略。

在内部,奥巴马政府力求通过力所能及的方式挖掘潜力。总体而言,主要有以下五种方式。第一,推出亚太再平衡战略,集中战略力量,防范中国的挑战。在长期陷入反恐战争的泥潭后,美国战略精英逐渐形成了战略共识,推动美国从反恐中抽身以应对中国的挑战。此后,奥巴马政府的领导人也相继在国内外发表看法,积极释放积极参与亚洲事务的信号,勾勒美国新的亚太安全战略。2012年年初,美国国防部发布《防务战略指南》,正式提出亚太再平衡战略。亚太再平衡战略意味着美国将战略重心放在亚太地区,中国成为首要防范对象。2014年版的《四年防务评估报告》中,美军重申了在2020年前将美军海空力量的60%部署在亚太地区的计划。奥巴马此举的意图非常简单,即从中东地区战略收缩,将有限的战略资源集中在亚太地区。

第二,推动联合部队的再平衡,调整武装力量的结构。 奥巴马上台以后,推动联合部队的再平衡成为美国政府长期的目标。在2010年版的《四年防务评估报告》中,国防部部长罗伯特·盖茨(Robert Gates)就提出“要帮助重新平衡美国武装力量,提高执行保护和促进国家利益关键使命的能力”。这是因为,当时美国正投身于反恐战争,重点是服务于反叛乱、维稳和反恐行动。这一时期,防务资源主要向陆军和海军陆战队倾斜。然而,随着美国逐渐从反恐战争中抽身,武装力量的再平衡不可避免,资源逐渐向空军和海军倾斜,这在2014年的《四年防务评估报告》中体现得最为直接。以此来看,所谓的美国武装力量再平衡,是美国国防部试图将有限的战略资源通过内部结构平衡的方式,以求发挥最大的战略效用。

第三,奥巴马政府还致力于调整亚太地区的军事部署,优化防务布局。进入21世纪以来,随着中国威慑力量的上升和美国既有军事基地维持成本的考虑,美军一直在思考如何调整亚太地区的军事部署。 奥巴马上台后,美军优化防务布局的战略主要包括两个部分:其一,从冲绳后撤,将部分海军陆战队转移到关岛、夏威夷和澳大利亚,构建以关岛为中心的亚太军事基地体系。其二,针对南海局势紧张和美军在这一区域的力量不足,加强在南海周边的防务部署。2014年 4月28日,奥巴马访问菲律宾期间与菲律宾签署了一个为期十年的《美菲加强防务合作协议》,菲律宾允许美军使用其军事基地。此外,美国还加强了与新加坡的防务合作,2018年之前美国将在新加坡部署四艘濒海战斗舰。美军的这些举措,旨在优化军事部署,提高应对挑战的能力。

第四,发展新军事概念,应对中国的挑战。近年来,随着中国战略威慑能力的提升,中国在西太平洋地区具备了“反介入”和“区域拒止”的能力,这对美国在西太平洋地区的统治地位提出了挑战。加之奥巴马政府的防务开支受到大幅削减,军方寻求各军种之间资源和职能的再平衡,优化战略资源和战略目标的关系。 在此背景下,美国国防部力求发展出一套空军和海军联合作战的新概念,加强空军和海军之间的配合,应对 “反介入”和“区域拒止”的威胁,即“空海一体战”概念。尽管随后“空海一体战”更名为“全球公域介入与机动联合”,但是其实质并未发生变化,即通过培育各军种之间更持久、更制度化的合作关系,提高应对中国日益增长的威慑能力。

第五,提出“抵消战略(offest strategy)”,以技术优势抵消数量不足。近年来,美国一直面临防务费用削减的困境,加之中国军事力量的提升,美国的军事优势正在被侵蚀。为此,美军正在推动第三次抵消战略。2014年8月5日,时任国防部常务副部长鲍勃·沃克(Bob Work)在演讲中指出,为了占领军事制高点,美国必须实施第三次抵消战略,随后美国国防部领导人在一系列演讲中进行了详细阐述。事实上,早在艾森豪威尔政府时期以及越南战争之后美国分别提出了第一次抵消战略和第二次抵消战略,并取得了重大成效。此次美国重拾“抵消战略”这一概念,其目的与以往两次一脉相承,即通过颠覆性技术群的创新,引导组织结构、管理水平和作战理论的全面提升,全面掌握未来战争和对抗的主导权。

在外部,奥巴马政府则推动盟友承担更多的责任,以减轻美国的战略负担。推动盟友承担更多责任一直是奥巴马政府亚太安全战略的重点内容,以美日关系为例,美国近年来推动修订《美日防卫合作指针》,调整美军和日本自卫队之间的分工。2015年4月27日,美日正式修改《美日防卫合作指针》,扩大了日本自卫队对美国军事行动的支援范围,允许日本自卫队在全球范围内支援美军。在资源不足和意愿下降的时刻,美国期待日本、韩国和澳大利亚等盟友在制衡中国影响力、维持地区稳定和分担防务责任等领域发挥更大的作用,其目的是在维持地区秩序稳定的前提下,最大限度地减轻自身负担。

综合以上内外两类手段,奥巴马政府的目的非常简单,即充分挖掘军事潜力,最大限度地降低成本,进而以最低成本维持美国在亚太地区秩序的主导地位。 当然,考察这六类手段不能仅仅静态地看待,更应该将其置于历史进程中,搞清楚这些战略在时间和逻辑上的关系。


(二)构建以规则为基础的亚太安全网络


前文所提及的美国安全战略更多的是工具性手段,如何将它们捏合在一起,形成一个有机统一的大战略,则需要想象力。奥巴马政府试图构建一个以规则为基础的亚太安全网络。在2016年第6期的《外交事务》杂志上,时任国防部部长卡特发表了名为《再平衡与亚太安全:构建一个以规则为基础的安全网络》的文章。 在文章中,他认为美国的亚太再平衡有两个阶段:第一个阶段是从2011年到2015年,美国主要是加强在亚太地区的军事部署,在冲绳、关岛和夏威夷保持强有力的军事力量,以保证美国能够在本地区发挥关键性作用;第二个阶段是2015年到现在,美国主要是部署更加先进的武器,推动抵消战略,以掌握主动权。

其实,美国意在构建一个以规则为基础的亚太安全网络。 这是因为,国际格局近年以来发生了重要的变化,美国已将亚太地区视为关系到其国家命运的关键区域。为此,奥巴马政府持续深化再平衡战略,积极构建一个以美国为中心、以规则为基础的亚太安全网络,应对中国崛起的挑战。在卡特看来,这个网络主要由三部分构成。其一,美国与盟友、战略伙伴之间的三边机制。这主要包括美日韩、美日澳和美日印三边合作关系,分别在应对中国崛起和朝鲜核问题等议题上发挥着重要作用。其二,亚太地区各国的双边和三边机制。特别是日韩、日澳、日越、日菲和菲越双边安全合作机制以及日澳印三边合作机制,这些较弱国家通过合作,能够一定程度上抵消中国崛起带来的冲击。其三,亚太地区的多边安全机制,例如以东盟防长扩大会议,这种地区性的多边安排有着重要意义。究其本质而言,奥巴马政府的这种努力与克林顿政府时期推动构建以国际制度为中心的“新全球主义”有异曲同工之妙,即推动人类社会从“强权政治”走向“

法制世界”。

为了构建以规则为基础的安全网络,奥巴马政府推动了一系列进程,最为重要的是推进亚太安全架构的网络化进程,并保证美国在这个网络中居于中心地位。从结构上来看,这个网络化进程是多层次的,行为主体不仅仅包括盟友,也包括战略伙伴和其他国家。从功能上来看,这个网络也涵盖了安全、经济和政治多个领域。不难发现,在结构和功能上,网络化进程都体现出了鲜明的复合型特征。 此外,制度化也是重要的进程。 美国一直试图做规则的制定者和维持者,不管是在朝核问题上,还是在南海问题上,它都不愿意看到规则被破坏的情况。这在一定程度上给中国带来了不少压力。 构建以规则为基础的安全网络,奥巴马政府还试图构建第三种力量。 为了维持最低的战略成本,美国鼓励其他国家发展经济,提升军事力量,加强彼此合作,以提高制衡中国的能力。 这与乔治·凯南(George Kennan)建议美国扶植欧洲作为第三种力量对抗苏联的战略有异曲同工之妙。 美国构建以规则为基础的亚太安全网络,就是通过

掌握国际规则的主导权,利用新安全网络,充分发挥一切效能,驯服对手遵守规则,相对而言,这是一种成本较低的战略。


(三)奥巴马的篱笆扎牢了吗?


奥巴马政府的亚太战略强调两个方面:一是奥巴马政府致力于战略调整,重新将战略重心转移到亚太地区;二是以一种较低的成本维持亚太秩序运转,为美国休养生息提供了保证。那么这两个作用能否让奥巴马政府扎牢美国已显破败的篱笆?答案可能是否定的。事实上,奥巴马政府的亚太政策有三个战略难题并未解决。

首先,顾此失彼,战略布局失衡,中东和欧洲相继出现问题,对美国形成重大威胁。奥巴马政府试图全球收缩,“这对美国集中精力搞经济未尝不是好事,但从全球安全及美国霸权角度看,效果并不理想”。由于战略资源有限,将重心转移到亚太地区导致美国在中东和欧洲的战略投入不足,叙利亚内战和“伊斯兰国” 崛起冲击了中东地区秩序,乌克兰危机也威胁到欧洲的稳定。

其次,奥巴马政府坚持构建以规则为基础的亚太安全网络,这在现实中确实可以节省战略资源,降低维持秩序的成本。然而,国际规则往往具有滞后作用,虽然暂时可以维系国际秩序,可是一旦新兴大国权力上升或以权力政治的原则行事,国际规则在面对权力时往往被冲击得七零八乱,地区秩序就容易陷入危机。整体而言,在奥巴马政府时期,美国政治体系无法支撑其深度介入亚太地区事务,

在应对中国时也显得力不从心。

最后,奥巴马政府缺乏维系秩序、应对地区安全危机的战略决心,在一定程度上放任局势的恶化。一方面,在亚太地区,美国应对中国的挑战时也是更加注重规则,对于实力对比发生变化后地区秩序如何随之调整,奥巴马政府的思路并不是特别清楚,这增加了中美两国的冲突和对抗;另一方面,由于战略资源受限,奥巴马政府尤其需要盟友和战略伙伴的支持,因此在处理地区事务时过于偏袒它们,这也在一定程度上增加了地区紧张程度。

从以上几点来看,奥巴马的外交政策有利于缓解美国在亚太地区面临的困难,但是他并没有完全解决美国的战略困境。在一定程度上,奥巴马政府调整亚太战略只是部分修补了美国的困境。可令奥巴马始料不及的是,这种战略设计在全局上制造了更多的麻烦,并难以为继。


四、特朗普政府的理念调整:从规则到实力


从世界格局的走向来看,奥巴马面临的战略困境,特朗普同样面临。如果奥巴马政府以规则为基础的亚太安全网络作用有限,那么特朗普政府在亚太地区会做出何种选择? 事实上,二战结束以来,每次总统更迭后,美国外交战略都会随之出现重大转向。与奥巴马政府及其历届政府相比,特朗普政府的亚太战略必然与之大相径庭。 那么有必要考察特朗普政府在亚太地区的外交理念,以从宏观趋势上把握美国亚太战略的走向。


(一)确立美国优先的原则


早在初选阶段,特朗普就提出了以美国优先(America first)原则为基础的外交政策纲领,其基本内涵是:把美国利益放在首位,用美国主义取代全球主义。特朗普当选之后,这一原则将上升为其执政理念。美国优先原则事关特朗普政府的一个重大战略选择,即美国在亚太地区是否会战略收缩? 美国是否会重回孤立主义? 政策界的普遍看法是,特朗普政府有意在亚太地区实现一定程度的战略收缩,减少地区安全承诺,进而将更多的注意力集中在国内事务上。根据特朗普一贯的表态,他总体上希望降低美国的战略成本。然而,特朗普的战略收缩存在内在矛盾,这使得美国无法从亚太地区战略收缩,主要基于三个方面的原因。

第一,作为超级大国,美国在亚太地区拥有巨大的战略利益,即使特朗普主观上希望做一定程度的收缩,但是现实情况很难让美国脱身,其在这一地区的盟友也不愿意看到这一局面。尽管目前很多学者认为美国主导的自由主义秩序正在退却,最终比较现实的结局是,特朗普很可能以此作为谈判筹码,逼迫盟友承担更多的防务责任,以加强对中国的制衡,并减轻美国承担的战略负担。

第二,以奥巴马政府为参照系,特朗普政府在政策执行上很难在亚太地区继续收缩。有学者认为,尽管奥巴马政府对亚太地区的战略投入不多,但是它充分利用规则的战略令中国进退维谷,有力使不出。然而,奥巴马政府在总体上是比较克制的,在战略资源投入上并未给予中国太大压力,基本是美国军事力量在亚太地区存在的低谷。其实,这涉及对于战略收缩概念的界定,即更侧重于考察军事存在,还是更关注规则建设。

第三,特朗普政府在亚太地区的军事力量投入会超过奥巴马政府。奥巴马政府提出亚太再平衡战略以来,在亚太地区增加的军事力量和军费开支非常有限。与之相比,特朗普政府在亚太地区计划增加的美国军事力量将大大超过奥巴马政府。更为重要的是,特朗普政府有可能推动废除《2011年预算控制法案》,以解除国会对美国政府军费开支的限制。

总体而言,基本可以得出以下结论,即特朗普政府坚持美国优先原则,这并不意味着美国走向了孤立主义。特朗普政府在主观上可能试图在亚太地区进行一定程度的收缩,但是由于现实的制约,这一目标将难以实现。


(二)坚持以利益界定威胁


如何界定外部威胁,这是制定外交战略的基本前提。对美国而言,历届政府判定外部威胁的标准并不一致。 在杜鲁门政府时期,凯南提出了遏制战略,坚持以利益来界定外部威胁。朝鲜战争以后,资本主义阵营与社会主义阵营对抗愈加激烈,意识形态取代利益成为界定威胁的基本准绳,这种态势一直持续到尼克松政府时期。 随后,尼克松和亨利·基辛格(Henry Kissinger)调整了对国家利益的认知,形成了独立于威胁的利益观念,然后根据利益来界定威胁。

考察这段历史,对于我们理解特朗普政府外交理念转向有着重要的意义。如果将奥巴马政府与特朗普政府如何界定威胁做一个比较,就更能理解这种变化幅度之大。相对而言,奥巴马政府在处理外交事务时更加注重价值观的作用。不管是在“颜色革命”和西亚北非局势动荡中的表现,还是在全球互联网规则制定或人权外交上,抑或在通过国际规则和国际法解决地区争端上,奥巴马政府更加注重对理念和规则的维系。如果深入分析其背后的逻辑,不难发现,意识形态在奥巴马政府界定外部威胁上扮演着举足轻重的角色。换言之,奥巴马政府秉持的是一种“普世主义”的外交政策路径。

与奥巴马政府相比,特朗普政府表现出来与之相反的倾向。特朗普政府界定外部威胁主要依赖于国家利益,而非意识形态,这是我们理解特朗普政府外交政策的逻辑起点。首先,特朗普秉持美国优先的原则,对世界主义的外交政策热情不大。 特朗普曾经在多个场合强调在外交政策中坚持美国主义原则,这意味着美国可能更多从自身角度来衡量国家利益,界定外部威胁。

其次,特朗普在外交政策中的意识形态并不浓厚,他对推广民主、改造世界的兴趣较低,在价值观上比较排斥“普世主义”的外交政策。相对而言,他可能更多地看到不同国家政治体制的多样性。2017年2月28日,特朗普首次发表国会参众两院联席会议演说,他在演说中指出:“自由的国度是表达人民意愿的最佳场所,而美国尊重所有国家选择自己道路的权利。”事实上,这回到了凯南—基辛格的现实主义外交传统。 也就是说,特朗普正在带领美国从“普世主义”的外交政策转向特殊主义的外交政策。

最后,特朗普不信任既有官僚机构和新闻媒体,他在外交风格上更加倾向于秘密外交,因此对权力政治具有天然的亲近感。从特朗普任命的政府官员来看,他对官僚机构信任度较低。 另外,特朗普坚持通过推特(Twitter)发声,旨在突破传统媒体对其的敌视,通过新媒体开辟发声渠道,保持对公众的影响力。


(三)践行谈判与挂钩的理念


由于特朗普是商人出身,学术界和政策界早先对其的基本判断是他能够在外交政策上做交易。其实这个判断并不完全准确,在外交政策上,将特朗普看作能够谈判可能更合适。事实上,将谈判作为外交政策的重要手段,这在美国外交政策史上比较常见。凯南提出的遏制战略就把谈判作为与苏联交往的一种重要手段,尼克松政府和克林顿政府也将谈判置于重要的地位。因此,从美国外交政策演变的长历史来看,特朗普可能会重新将谈判作为一种重要的战略手段,这主要有两个方面的原因:其一,特朗普的商人特质的确会有一定的影响。从他事业的发展之路和个人价值观来看,通过谈判进行利益交换,以推动问题的解决或目标的实现,这是他比较惯用的手段。其二,谈判是特朗普坚持美国优先和以利益界定威胁的重要保证。 也就是说,通过谈判和利益交换有助于准确界定美国的国家利益,应对外部威胁。

谈判的理念会衍生出一种外交政策,即挂钩政策(Linkage policy)。谈判必然要求进行利益交换,利益交换需要议题挂钩政策。挂钩政策是美国塑造其他国家行为的重要手段,尤其是克林顿政府时期,美国政府试图将最惠国待遇与中国的人权问题挂钩。就目前的态势来看,特朗普已经将经贸议题与安全议题挂钩,也有意将不同安全议题挂钩,这成为特朗普主义的支柱之一。例如,在特朗普刚就任总统时,他有意将一个中国政策与贸易问题挂钩。然而,随着特朗普与习近平通电话之后,两国关系重新回到原来的轨道,特朗普试图以一个中国政策作为交易筹码的设想已经难以为继。 不过,在目前的对华政策上,特朗普政府正在推动将朝核问题与贸易问题挂钩,这意味着挂钩政策仍将继续塑造未来的亚太安全秩序。


(四)构建以实力为基础的地区秩序


从特朗普政府的安全团队来看,他们大多是现实主义者,比较推崇权力政治。事实上,早在大选前两天,彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)和亚历山大·格雷(Alexander Gray)就在《外交政策》网站撰文,阐述了以实力促和平的外交政策理念,这基本上代表了特朗普政府内的主流声音。根据特朗普政府新近的言辞表态和外交行为,特朗普政府试图构建一种以实力为基础的亚太安全秩序,这主要包括两个方面的内容。

其一,特朗普致力于加强美国军事力量建设。目前来看,特朗普政府在亚太地区的安全战略不仅基于对全球问题的通盘考虑,还基于对奥巴马政府既有政策的批判发展而来。 尤其是奥巴马政府的亚太再平衡战略,成为特朗普政府的批评重点。在特朗普及其团队看来,奥巴马政府的亚太再平衡是一种虚弱的战略,它过于依赖地区国家的经济合作,忽视了军事力量建设,这导致美国在应对朝鲜核问题和中国南海问题上软弱无力,同时令其盟友大失所望。在力量建设上,特朗普拒绝接受奥巴马政府时期美国军事力量持续下降的态势。最近,传统基金会发布了“2016年美国力量指数”,全面评估美国的军事力量。这一指数认为,陆军在美国军事力量中较弱,海军、空军、海军陆战队和核力量也是马马虎虎,尤其是在海军力量上,美国2015财年需要海军舰艇308艘,而现实中的舰艇数量却只有271艘,这与美军的期望相去甚远。

在总统竞选时,特朗普坚持呼吁建立一支强大的美军。就任总统后,特朗普着力于弥补财政缺口,重振美国军事力量。一方面,特朗普将增加防务预算。事实上,美国近年来一直受困于财政预算不足,防务经费处于吃紧状态,奥巴马政府基本无力改变这一局面。特朗普的思路则与奥巴马不同。2017年2月27日,特朗普宣布美国2018年财政预算中,将额外增加540亿美元的防务开支,这将比2017财年增加10%。考虑到美国财政预算的总额限度,特朗普将同时削减等额的非防务性支出来筹集新增防务经费,其中对外援助将被大幅削减。另一方面,特朗普将重整军备。他计划扩充现役陆军人数和海军陆战队人数,并且重建陆军。特朗普还有意建造更多的军舰和战斗机,将军舰数量从272艘增加到350艘,航空母舰增至12艘,战斗机从1113架增至1200架。此外,特朗普还表示要增加核武器数量,以在数量上超越俄罗斯。综合来看,他的意图非常明显,即力所能及地增加防务开支,建立强大军队。

其二,特朗普政府旨在构建一个动态平衡的亚太安全秩序。在奥巴马政府时期,美国试图构建以规则为基础的安全网络,这既包括推动亚太地区安全的网络化进程,也包括亚太地区安全的规则化进程。然而,到目前来看,特普朗政府在这两个进程上投入的精力有限。根据上文所述,特朗普及其团队更加强调美国自我力量建设,通过宏观上的权力格局来塑造一个动态平衡的秩序,然后倚重盟友和战略伙伴来应对中国。 也就是说,美国旨在构建一个权力均衡的亚太安全秩序,其对华政策很可能是一种制衡战略与大国协调的综合体。

综合以上四个方面的讨论,特朗普及其团队正在重塑美国的外交理念,这种战略选择是将美国利益置于优先地位,更多地依靠权力政治。这也意味着,特朗普政府将颠覆奥巴马政府着力推进的以规则为基础的亚太安全网络,亚太安全秩序将重新回到权力政治时代。


五、特朗普政府亚太安全战略的走向


特朗普政府外交理念的转向必然导致其亚太安全战略的转变。从特朗普政府目前的政策执行来看,特朗普及其团队试图在亚太安全战略上换种玩法,战略调整已经是板上钉钉。因此,我们可以从安全战略和安全议题两个层次来探讨特朗普政府亚太安全战略的转变。


(一)特朗普政府亚太战略的支柱


特朗普必然重新制定亚太安全战略,提出新的名词。根据上文所述,特朗普政府认为亚太再平衡战略是一种虚弱的战略,因此无意继续执行这一战略,推出一个更具有针对性、进攻性的战略已经是大势所趋。从以往历史经验来看,特朗普会选择一个新的名词冠之以亚太战略或对华战略,以区别于再平衡战略。最后特朗普政府会选择哪个新名词,目前仍难以预测,但是我们不难发现此战略将包含以下三个特征:其一,以实力为基础,秘密外交和权力政治是比较显著的特征。其二,谈判是重要的手段,这意味着美国可能通过挂钩政策,迫使中国在经济领域和安全议题上让利。 其三,意识形态色彩淡薄,特朗普及其团队更加注重外部威胁和实际利益,亚太安全战略中的价值观因素将会下降。

从内容上来看,特朗普的亚太安全战略将有三个支柱:

第一个支柱是美国对亚太盟友进行战略再保证。2017年 2月,美国国防部部长吉姆·马蒂斯(Jim Mattis)访问韩国和日本,分别对两国进行战略再保证。在访问韩国时,马蒂斯向韩国保证美韩关系仍然是强有力的,能够应对来自朝鲜的挑战。在访问日本时,马蒂斯分别会见了日本首相安倍晋三、内阁官房长官菅义伟(Suga Yoshihide )和外相岸田文雄(Fumio Kishida),向日本重申钓鱼岛“适用于”《美日安保条约》第五款的承诺,并保证美国将在日本的身后。在随后安倍访问美国时,特朗普再次确认了这些承诺。特别是在朝鲜核问题局势紧张的时刻,美国通过核保护伞,加强了其延伸威慑。 这一系列举动无疑有助于打消亚太盟友恐惧美国抛弃它们的疑虑。

第二个支柱是美国与其亚太盟友的防务分摊再平衡。根据前文所述,美国在与盟友的防务分摊上面临着巨大的挑战,为此特朗普试图解决这一问题。2017年2月15日,美国国防部部长马蒂斯告诫北约盟友,如果它们不提高国防支出,美国可能减少对北约的承诺。马蒂斯强调,北约成员国的防务支出应该达到北约提议的占国内生产总值2%的要求。美国在推动北约盟国的同时,也督促其亚太盟友提高防务分摊。特朗普曾在国会演讲中指出:“我们希望我们的伙伴,无论是北约、中东或太平洋国家,都可以介入直接有效的战略和军事行为中,并且付出它们应该承担的费用,必须得这样。”2017年3月2日,日本首相安倍在会见特朗普时表示,他不会将日本防务开支限定在国内生产总值的1%,重申了他建设更加强大军队的承诺。安倍的这一表态无疑与特朗普的意图不谋而合。

第三个支柱是在制衡中国的同时,谋求与中国的协调,这主要包含三个部分。首先,正如前文所述,特朗普致力于加强自身力量,试图通过提升美国在亚太地区的军事力量来制衡中国的崛起。其次,特朗普政府不愿意在亚太地区承担过多责任,正在积极推动其盟友承担更多的责任,担负起制衡中国的重任。目前来看,这些国家对于美国的安全依赖更强,基本对特朗普政府做出了妥协。然而,特朗普政府对盟友的管理会有两种后果:其一,日本承担更多的责任意味着其外交政策的自主性将增加,日本在亚太地区的安全作用无疑会上升,这会对中日关系带来挑战。 其二,特朗普政府谋求降低其战略承诺,日本很可能会通过制造地区麻烦来挽留美国。如果日本成为一个麻烦制造者,那么亚太地区的安全态势将进入不稳定时期。最后,特朗普同时将谋求与中国在地区安全议题上进行战略协调。也就是说,大国协调与合作仍然是特朗普的主要选项之一。不过,美国在制衡和大国协调中间如何平衡,取决于国内政治和国际环境的变化。


(二)具体议题


从安全议题的角度,亚太地区安全秩序将面临重组,这将有两个显著特点:其一,由于特朗普及其团队的思路与奥巴马政府迥异,美国战略的调整将全面带动地区安全态势的变化。其二,地区内突发事件的概率将大大上升,这考验着各国领导人。随着特朗普政府外交政策步入正轨,台湾问题、朝核问题、美俄关系、海上安全和网络安全等议题值得关注。

1.台湾问题

特朗普就任总统后试图调整对台政策,这使得台湾问题再次成为影响中美关系稳定的重要因素。在一个中国政策上,特朗普政府最初试图调整三边互动的模式,改变既有的对台政策,一时间风雨欲来。2016年12月2日,特朗普当选后与蔡英文通电话,这是中美建交以来首次美国总统当选人与台湾地区领导人通电话,从而打破了30多年以来的政治传统,给中美关系带来了巨大的挑战。 随后,特朗普在推特上指出,“我完全理解一个中国政策,但不明白美国为什么必须受一个中国政策束缚,除非美中就贸易等其他议题达成协议”,首次公开对一个中国政策提出了挑战。特朗普回答《华尔街日报》问题时再一次提出:“包括一个中国政策,任何事都有待于协商。”特别是在春节期间,特朗普并未向全球华人祝贺春节,这成为美国对华政策可能面临调整的清晰信号。

在此背景下,中美两国学者和精英对特朗普的这一举动充满了忧虑,纷纷警告特朗普政府动摇一个中国政策的潜在风险和代价。在中美两国政府的努力下,2017年2月10日,习近平同特朗普通电话,特朗普强调,他充分理解美国政府奉行一个中国政策的高度重要性,“美国政府坚持奉行一个中国政策”。同年2月27日至28日,国务委员杨洁篪应邀访问美国,为两国领导人会见铺路,并再次夯实了中美关系的基础。这意味着,一个中国政策仍然是美国对华政策的基石,中美两国重新回到了以往的轨道上。当然,必须看到的是,美国的一个中国政策与中国坚持的一个政策并不完全一致。在美方看来,其一个中国政策包括中美三个联合公报、《与台湾关系法》 和“对台六大保证”。 这说明不能排除美国继续打“台湾牌”的可能性。

为此,美国很可能大幅增加对台军售。从长历史来看,中美建交之后的30多年,卡特政府时期对台军售相对较少,但从里根政府时期开始,一直到小布什政府时期,对台军售都是次数多、数额大,尤其是小布什政府时期,这一问题尤为严重。相对而言,奥巴马政府对台军售较少,其执政前期两笔数额较大的军售都是小布什政府签订的,奥巴马政府只是执行。因此,未来特朗普政府可能会大幅增加对台军售。 主要基于以下两个原因:第一,特朗普政府很可能在这一方面对台湾地区和美国的军工企业进行补偿,这些军工企业也可能成为加大对台军售的重要推手。 第二,当前大陆和台湾地区的军力已经失衡,美国又必须保持对台湾地区的战略承诺,以增强台湾地区方面的战略信心,这也可能会推动美国大幅增加对台军售。

2.朝核问题

在朝核问题上,特朗普政府正在改变奥巴马政府的战略忍耐政策。特朗普上台后,朝鲜半岛的局势进入了一个调整期,美韩坚持在韩国部署萨德系统等因素无疑增加了半岛局势复杂化的可能。从美国的角度,其目前的政策走向主要有三个方面。

其一,美国正在提升美日韩三边关系,加强对朝鲜威慑。随着朝鲜半岛局势的变化,美日韩三国不断提升安全合作的水平,2017年2月16日,美国国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)、日本外相岸田文雄、韩国外交部部长尹炳世(Yun Byung·se) 在德国波恩举行会谈,三国外长发布了一份简短的联合声明,谴责朝鲜的导弹试验。2月27日,美日韩三国负责半岛事务的高级官员进行了磋商。3月和 4月,美国国务卿蒂勒森和副总统迈克·彭斯(Mike Pence)前后访问日韩。这意味着特朗普政府正在加强美日韩三国在朝鲜核问题上的战略协调,加强对朝鲜的施压。

其二,特朗普政府会督促中国承担更多的责任。特朗普曾在推特上批评中国一边在贸易上赚取美国的资金和财富,一边在朝鲜问题上无作为,这从另一个方面反映了特朗普对朝鲜的政策思路,即推动中国承担更多的责任。2017年

2月17日,中国外交部部长王毅在德国波恩出席二十国集团外长会议期间会见了美国国务卿蒂勒森。在会见中,蒂勒森认为,中国应采取一切手段对抗朝鲜的挑衅。2017年4月6日至 7日,习近平与特朗普在美国佛罗里达的海湖庄园举行会谈。 在此次会谈中,中美达成了战略共识,美国推动中国在朝核问题上承担更多的责任。事实上,中国在此之前就已经加强了对朝鲜的施压。早在2016年,中国就根据联合国安理会有关决议,对朝鲜进出口贸易的有关产品进行禁运。未来中美两国如何进行战略协调,将关系到朝鲜半岛局势的走向。美国在战略施压的环节需要寻求中国的帮助,这会是中美合作的一个领域。

其三,特朗普政府可能会寻求与朝鲜接触。随着特朗普政府外交政策的展开,与朝鲜接触将成为美国改变朝鲜外交政策的选择。2017年2月,前美国官员试图与朝鲜代表在纽约进行非正式会谈,但是后来特朗普政府撤销了给朝鲜代表核发的美国签证。 尽管此次美朝接触夭折,但是未来一旦条件成熟,特朗普政府接受会谈的可能性仍然存在。不过就目前的态势来看,朝鲜的导弹技术和核武技术进步很快,美国无法接受几年后朝鲜能够对其本土拥有可信的核威慑,因此美国将努力在这个机会窗口期推行强硬政策。然而,美国也难以承受先发打击朝鲜的高昂代价,其具体政策选择也受到诸多限。

3.美俄关系

奥巴马上台以来,一直对俄罗斯采取孤立、敌视的外交政策。美俄关系存在很大的改进空间。 基辛格曾撰文发表其对乌克兰危机的看法,他建议美国领导人,乌克兰不应该加入北约,更不能做双方对抗的前哨,推动乌克兰国内两派势力的合作方是上策。特朗普本人最初应该是听进去了这一忠告,并且试图改善与俄罗斯的关系,重新调整美俄关系的大框架。 然而,随着迈克尔·弗林(Michael Flynn)辞职,特朗普团队中的亲俄派力量受损,特朗普调整美国对俄关系的企图受挫。

目前来看,美俄关系改善的空间有限,主要原因有两个:其一,俄罗斯是一个大国,外交独立性较强。 自冷战结束后,美国一直在持续侵蚀俄罗斯的战略空间,两国在乌克兰等问题上分歧很大。其二,美俄关系如何调整还受到美国内政的影响,加之叙利亚问题上的纠纷,短期内改善困难重重。事实上,特朗普面临着一个巨大的难题:如果大幅度调整对俄关系,必然要承担更大的国内政治成本;如果在对俄政策上走得太远,国会可能会在一定程度上限制美俄关系调整的空间。 尤其是弗林辞职后,国会借势获得了对俄政策上更大的发言权,总统和国会在对俄政策上的作用越来越均衡。在习近平与特朗普会晤期间,美国向叙利亚政府军发射了59枚“战斧” 巡航导弹,这恶化了脆弱的美俄关系。 从目前的态势来看,两国关系改善困难。不过,如果普京和特朗普实现了两国首脑会晤,有可能在一定程度上改善两国关系,但是程度应该非常有限。

4.海上安全

包括钓鱼岛争端和南海争端在内,海上安全问题是中美军事关系中的重要内容。在奥巴马政府时期,美国更加主张中国应该尊重国际规则和国际法,并且通过自由航行和南海仲裁案向中国施压,由此导致中美两国在海上安全问题领域持续对抗。相对而言,特朗普政府不那么看重国际规则和国际法。因此,在海上安全问题领域,中美两国在规则上的对抗会有所降低。然而,中美之间仍然存在两个方面的挑战。

其一,美国加强军事力量会对中国形成挑战。根据目前的信息,特朗普政府将加强美国军事力量建设,未来美国在亚太地区的军事部署必然会有大幅增加,这对中国而言意味着海上冲突的风险上升。在力量使用上,特朗普政府的意愿可能更加强烈,因此美军在南海进行巡航的力度可能会有大幅提升。2017年2月18日,美军“ 卡尔·文森”号核动力航母战斗群进入南海进行巡逻,这无疑是在向中国展示实力,有学者认为这是美军对中国政府底线的“压力测试”。从这次巡逻来看,特朗普政府以后可能定期采取此类行动,这对于两国而言无疑充满了挑战。

其二,中美在中国近海爆发突发事件的概率大为上升。 2016年12月15日,中国潜艇救援船在南海捕获了一艘美国无人水下潜航器(UVV),这一突发事件引发了美国媒体的激烈反应。 虽然这一事件最后顺利解决,但是突发事件对于中美两国在南海的危机管控工作提出了更高的要求。从另一个角度来看,这也是中美两国可以合作的领域。 目前,中美两国在东海和南海问题上正在构建两个互信机制,但是由于奥巴马非常注重规则和价值观,因此这两个互信机制进展相对有限。 特朗普政府没那么看重价值观,这可能给中美合作提供了一定空间。

5.网络安全

网络安全作为近年来兴起的非传统因素,迅速在中美军事关系中占据了重要的地位。 在网络安全领域,中美两军之间的攻防战日趋激烈。 奥巴马政府时期,美国以“互联网自由”为核心理念,给中美两军关系带来了巨大的挑战。在“棱镜计划”曝光后,美国在网络安全领域的道德高地受到侵蚀,中美双方的话语权和规则竞争越来越激烈。互联网某种程度上还是丛林社会,仍缺乏互动的规则,受此影响,两军对彼此意图的认知仍然充满了不确定性,这更扩大了中美军事不互信的鸿沟。

特朗普政府同样重视网络安全问题,为此,他提名前纽约市长鲁迪·朱利安尼(Rudy Giuliani)担任网络安全顾问。 当然,在这一议题上,特朗普的关注点可能与奥巴马政府有所不同。特朗普政府的网络安全团队试图对美国网络的脆弱性和能力进行评估与审查,并计划签署一个网络安全行政令,但是却在2017年1月31日取消了这一行动。 不过,我们可以通过《华盛顿邮报》 披露的草案一窥特朗普的网络安全理念。该草案规定,美国必须进行全面审查,通过一系列手段保证联邦政府网络安全和关键性基础设施网络安全。 在网络安全政策上,美国旨在“促进建立开放、交互、可靠和安全的互联网体系”,并通过一系列手段威慑对手破坏美国的网络安全。从草案内容来看,特朗普政府会前所未有地重视网络安全问题,其应对政策也相对强硬。在此背景下,中美在网络安全领域的竞争和博弈恐怕很难有所缓和。 可以预见的是,特朗普及其团队会在网络安全问题上持续不断向中国施压。


六、小结


读史明智,鉴往知来,从长历史来审视美国外交政策往往能够跳出思维定式,看到美国亚太战略的变革和延续。如果说近十年来美国的大战略主题是调整与平衡,那么奥巴马和特朗普在亚太地区给出的处方却大相径庭。特朗普亚太战略的设计同样旨在解决美国的战略困境,但是从手段来看,其追求的途径大都是奥巴马没有兴趣或能力不及的领域,即追求美国优先,努力提高自身力量,同时通过利益界定威胁和谈判,试图让盟友分担更多的防务责任,以缓解外部压力,最终构建一个力量均衡的亚太安全秩序。总体来看,特朗普的处方回到了凯南的战略传统,这对于解决美国的战略困境有所裨益。

然而,特朗普的战略存在三个无法回避的问题。首先,防务负担过重的问题仍然存在。尽管特朗普试图推动盟友承担更多的防务责任,但同时也努力增加美国的防务开支。也就是说,美国防务开支仍然在其国内生产总值中占据较高的比例。在这个意义上,奥巴马的处方对了一半,特朗普对了另一半,他们都只在一个方面减缓了自身负担,却不同程度地引发了相应的问题。当然,美国目前的防务负担仍然大大低于冷战期间,这是我们必须看到的。其次,防务资源如何分配仍然是一个大问题。奥巴马将战略资源集中在亚太,而特朗普可能向中东地区倾斜一些,这必然影响其亚太战略。最后,特朗普政府的外交政策将受到国内因素的掣肘。从一开始,特朗普政府的外交政策就受到诸多外力的作用,包括传统媒体的批评、建制派的抵制、民主党的反对和部分共和党的质疑。不难判断,与历届总统相比,未来特朗普受到国内因素制约的程度要大得多。


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文章来源:本文转自《世界经济与政治》2017年第5期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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