李克军:遏制扶贫形式主义须在治理体制转型上求突破

选择字号:   本文共阅读 998 次 更新时间:2024-03-26 14:11

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李克军  


2017年12月,《人民日报》一篇题为《警惕扶贫形式主义》的调查手记被各大网站和民间网络疯转。该文写道:有些地方在制定扶贫政策、考核评估、督查巡查等方面依然存在不严不实、面子工程、一刀切等问题。很多派驻到村的第一书记反映,填报材料耗费了大量精力。今年5月,有一个乡迎接检查团,仅打印费就花了10多万元……有些地方规定,扶贫档案要求必须由第一书记亲笔填写,一式三份,均不得出错,不得涂改。“有任何变化,三份都得改,改一项数据就得折腾好几天。”……有领导到某村检查,发现档卡有一处涂改,就大发雷霆地质问,“这是什么性质的问题?脱贫档案是进入博物馆的历史见证,你们就是这么做工作的?”


就在这篇抨击扶贫形式主义的文章发表之前一周左右时间,习近平总书记就新华社一篇《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出重要指示:纠正“四风”不能止步,作风建设永远在路上。


看样子,一场围剿扶贫工作及其他各领域形式主义的伟大斗争将在全国展开,形式主义有可能逐步收敛。


但是,人们不会忘记,一年前,即2016年12月中旬,各大媒体及公众舆论抨击扶贫形式主义的声势并不比现在差。《人民日报》披露:“一位驻村扶贫的第一书记吐槽:扶贫工作中,各类登记表、调查表、明细表、记录表雪片般飞来,‘5+2︐‘白加黑︐都难招架,最多时一天就填了48份。大量时间、精力耗在纸面上,要为村里做点实事,反倒只能挤时间。”《经济日报》一篇题为《精准扶贫不是“精准填表”》 的文章写道:“一个村上百户脱贫户的表格,加起来数百张、上千个填写项。不仅要填的表格数量多,每家每户还都有好几张,时常忙到深夜也填不完,而且,每张表格填多个不同项目,费尽口舌向农民都解释不清,有的表格填了一次又一次,来回重复。这样下去,年末的精准扶贫验收大有向‘精准填表︐演变之势。”网络和微信中,随处可以看到基层干部的抱怨。如:“追表像追命,天天迎检”;“连表也填不完,哪有空搞扶贫,今年农村工作最虚伪”;“贫困老人真是难,帮扶措施不好填,土地种了一点点,咋算不够脱贫线,劝说子女来供养,子女摇头也困难,儿媳娶家欠几万,如今外债没还完”;“脱贫工作是关键,干部头脑天天练”;“天天加班时间白费,天天工作干活白累”……南方一位驻村工作组长在微信中给我发来多幅乡村干部全力以赴加班“迎检”的照片,他说:“从省到县,都强调必须完成当年的扶贫工作任务,只有几天时间,不是等于公开号召基层造假吗?”


就在这阵“大抨击”的两个月前,即2016年10月中旬,国务院领导人在扶贫开发领导小组会议上强调,加强督查问责 着力解决扶贫工作中的形式主义问题。


“大抨击”半年后,2017年7月3日,中央纪委召开的扶贫领域监督执纪问责工作电视电话会,中央领导到会强调,“坚决纠正以形式主义、官僚主义对待扶贫工作、做表面文章的问题”。 之后,为了解各地对电视电话会议的落实情况,中央纪委派中央纪委监察部网站和中国纪检监察报到各地巡访,计划在一个月左右的时间里走遍31个省区市(2017年7月31日《重庆日报》)。


三周以后,即7月24日,国务院扶贫办发出《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》,提出“减少填表报数、规范统计报表制度”和“减少检查考评”等具体要求。


从这些信息不难看出,至少从2016年秋天开始,扶贫工作中存在的形式主义问题,已经引起上上下下的高度注意;2017年,治理形式主义的措施可谓紧锣密鼓、力度不小。


再往前说, 2013年6月开始的党的群众路线教育实践活动,突出反“四风”,形式主义被列为“四风”之首,差不多达到了全党共诛之、全民共讨之的程度了。但毋庸讳言,享乐主义和奢靡之风确有明显收敛,官僚主义的主要表现“文山会海”变化不大,形式主义则有变本加厉的趋势。中部某地一个只有50多户的小村,迎检材料竟有57大本;有些村党支部的反“四风”检查材料,打印装订得很漂亮,但内容却很空洞,在“奢侈之风”题目下,竟极其雷同地写着“坚持学习不经常”几个字,村干部说,这是上级部署的“规定动作”,少了要扣分,内容是什么没人仔细看。中央纪委监察部网站2014年1月3日刊文称:一些地方在反对“四风”过程中形式大于内容,出现以形式主义反“四风”的现象。


扶贫工作及其他各领域的形式主义为什么屡禁不止,甚至愈演愈烈呢?原因当然是多方面的。但我认为,最主要的问题是病根找得不准,因此很难对症下药。


一些抨击形式主义的文章和某些领导讲话,往往把形式主义说成是“某些地方”、“基层干部”的过错,所以,强调自上而下的教育和督查。而实际上,形式主义泛滥主要源头在县以上领导机关。结果,板子向下打得越狠,与遏制形式主义的初衷越远。


最常见的,是把“世界观扭曲”、“官本位”意识浓厚说成是形式主义、官僚主义的主要根源。这固然有一定道理,假如每一个地方官、基层干部都做到全心全意为人民服务,为维护人民的利益不怕受批评、丢“乌纱”,那形式主义当然没有藏身之地。问题是有几个人能做到呢?在强调“服从”的氛围下,不要说舍弃“乌纱”去“抗上”,连发表不同意见或公开抱怨的都十分罕见,逢迎上意,“以形式主义应付官僚主义”自然成为常态。


也有些评论或规定触及到了“机制”问题,但往往强调考核评估、督查巡查等方面依然不严不实。所以,督查、巡查、评比、排名越来越严格,甚至搞出所谓“第三方评估”。结果,基层承受的压力越来越大。一方面,在付出巨大成本之后,取得了一些实实在在的效果,发现和纠正了某些“虚浮”行为;但同时,又催生了更多的花样文章、形象工程,引发了更多的矛盾,总体上是得不偿失,南辕北辙。


那么,扶贫乃至其它各领域形式主义的总病根究竟在哪呢?我认为,就在“以对上负责为主”的领导体制”。


我们常说,要把对上负责和对下负责统一起来,这当然是非常理想化的设想,但在现实生活中,两者常常出现冲突,必须分出先后和主次来。在干部任命制及“全面控制型”的治理体制下,各级领导干部的本能选择是“把对上负责放在首位”。


——在“对上负责为主”的领导体制下,下级对上级的任何要求、指令,都要表示完全拥护,很少说“不”;对于脱离实际的高指标,也不得不硬着头皮接受。五十年代,县、社、队三级干部完全清楚,粮食亩产上纲要(400斤)都很困难,更不要说上千斤、上万斤了,但却没人说破,而是硬着头皮接受上级下达的跃进指标,最后,不得不纷纷虚报浮夸(当然因干部品质和直接上级给予的压力不同,浮夸程度有很大差异)。九十年代,有的地方搞“乡村企业三年翻番”大会战,善于揣摩上意的官员就弄出个一年翻番的奇迹,比较老实的干部也不得不咬牙凑数,半真半假地完成任务。近年来,有的地方搞“三年大变样”, 所属区县不得不大拆大建。扶贫工作中,很多地方提出“一刀切”的脱贫目标,再迎合上意,规定开发式扶贫的比例,基层明知有个别懒散户或重病户根本不可能如期实现脱贫,但也要采取种种“变通手段”通过检查验收。


——在“对上负责为主”的领导体制下,上级摆脱不了“层层向下施压”的路径依赖,下级则把应对检查,取得好名次作为一切活动的首要出发点。督查、评估、考核、问责之类的办法,表面看威力无比,屡试不爽。实际上就一时一事来说,也往往能够收到立竿见影的效果。但问题在于,党政工作,无论是经济建设、社会发展,还是扶贫帮弱、党的建设,都有两个基本特点:一是实效的滞后性。当期工作,往往需要在一两年甚至五六年之后才能见到成果。二是除部分经济工作以外,指标难以量化和难以准确测度。而我们的各种评估考核,都要逐项打分,不打分,没办法排名次,也就缺乏威慑力。于是,开没开会、上没上墙、建没建机构、上了哪级媒体等一些缺少实际意义却容易“打分儿”的考核标准便应运而生,“痕迹主义”俯拾即是。为了体现所谓“民主”,这些年又兴起了各种名目的民意调查。但国外的类似活动,是由“第三方”机构组织的,我们的各类社会组织,都高度行政化,根本不可能找到名副其实的“第三方”。结果,被评估单位事先做“群众”工作,甚至由机关工作人员当“演员”的现象便屡见不鲜了。很多在扶贫第一线的工作人员都说,除了填表,就是训练贫困户如何回答各类问题。结果,感激之情往往被厌烦之怨所代替。2009年《半月谈》第24期披露了基层应付检查考核的诸多奇招:花钱买尸体火化条子应付殡葬改革检查,找意外怀孕的学生甚至是“三陪小姐”做引产流产应付计划生育检查;坐在办公室凭借农民户口编造“为民办实事的事项”以应对相关考核。在文明城市创建过程中,考评检查时关闭小商店、小饭店、小市场,检查过后再放开的现象已经成为非常普遍的现象。今年,媒体又爆出乡干部给贫困户装儿子的闹剧。对这些,固然应该批评谴责,但站在道德制高点上的人们,是不是应该体谅一下基层干部的苦涩呢?


——在“对上负责为主”的领导体制下,为群众办好事办实事,也要依据党委政府甚至是主要领导人的偏好,有时演变成脱离群众的“自拉自唱”,有时还要强拉群众“登台”“演戏”。比如,北方某市的市长来自农垦系统,便要求所辖各县区都要搞秋季深松整地,乡村两级组织为了完成任务,不得不花钱雇拖拉机给农民翻交通要道两旁的耕地,不但增加了乡村债务,还被农民嘲讽。更严重的是,有的乡镇为了赶进度,在没有征得农民同意的情况下,把农民准备用作饲料的玉米秸烧了,媒体来采访时,乡镇干部躲了起来,因为他们不敢说这是市县逼的。中部某地为了体现抗春涝抢春种,竟由纪检委和农委共同对各市县区进行督战,乡镇不得不出钱雇农民在自己家地里装模作样地整地。某县委书记喜欢红色,便下令将境内国、省道和县乡公路两旁的房屋全部刷成红色,致使专营氧化铁红的商店生意十分火爆。某县委书记看好獭兔养殖,便层层下达养殖任务,结果,县里的“龙头企业”亏损了2900万元,全县每个村都损失了上万元以上。这些年的扶贫工作,特别强调“造血式”,这当然是很好的理念,连古人都说,“授人以鱼不如授之以渔”。但因为很多地方规定了“开发型项目”的比重,并严格督查、层层施压,迫使各级党委政府绞尽脑汁“为民做主”选项目,再花钱送给贫困村、贫困户。在方方面面精心呵护下,有的项目成功了,但付出了巨大成本;更多的项目因为来自领导者的偏好,难以与生产经营主体的需求契合,再加上帮扶对象的经营能力相对孱弱,往往使好事办“砸”,甚至让贫苦户捧上了“烫手山芋”。 2016年7月,《中国经济周刊》披露,某省委书记协调了300万元财政资金,帮一个贫困村建起了工业扶贫厂房,但因招商没有成功,厂房倒闭,借钱承建土木工程的两个农民被债主追得到处跑。北方某县两个贫困村的农户在政府组织下,买了195头扶贫奶牛,因奶牛品种不纯,农民精心饲养两年后,不得不当肉牛卖掉,除了赔掉国家补助的扶贫资金以外,还拉下了债务。


领导体制的转型是个老话题,党中央早就提出过这方面的设想。党的十八届三中全会,明确提出了“治理体系现代化和治理能力现代化”的目标。尽管对这一目标的解读不尽相同,但其基本方向应该是在坚持党的领导、发挥政府主导作用的前提下,“鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”


理想化的追求,当然是党和政府掌控力度和民众自治自主同时强化,相得益彰。但在实践中,往往面临着两难选择:如果按照“有限政府”的方向推进改革,应该将部分社会管理职能交给民间社会组织,适度放松对某些领域、某些环节的管控。那么,在转型期,极有可能出现治理断档、秩序紊乱的情况;反之,如果在具体治理过程中不能摆脱对上负责、向下施压的路径依赖,基层民主自治和整个国家治理现代化的目标很难实现,以官僚主义反官僚主义、以形式主义反形式主义的怪圈很难摆脱。


当下之计,应该以壮士断腕的勇气和谨慎渐进的步伐,推进治理转型。尽管难免出现一些阵痛,但可以逐步走出怪圈,实行治理体系和能力的“两个现代化”。比如,在县乡党委的领导下进一步放开村官的竞争性选举,可能助长已经存在的拉票贿选、家族势力做大等消极现象。但是,村官向下贿选和党政官员向上买官比较起来,少数地方家族势力做大和愈演愈烈的官僚主义、形式主义比较起来,前者的危害未必比后者大。随着竞争性选举真实度、村民参与度和选举结果与村民利益结合度的提升,这些消极现象将逐步减少。就扶贫工作而言,如果简化建档立卡,减少一刀切的工作部署和自上而下的督查、评估、问责,可能对工作成效带来一定的消极影响,但只要依法管严资金、遏制腐败,同时把更多的精力投放到基本公共服务均等化上,贫困人口减少的进度即使慢一点,也比耗费巨大行政成本搞形式主义好得多。随着新型治理体制的逐步形成,基层自治组织和广大民众自我发展、自我管理、自我救助的活力将逐步迸发出来,社会公平和消除贫困的内生力量也将逐步生成壮大。随着基层民主向县以上领导机关的逐步扩展,官僚主义、形式主义必将无处藏身。


治理转型,是非常复杂的系统工程,包括丰富的内容,这里,只强调与扶贫工作关系密切的七个方面:


1、应把“扶贫”和“脱贫”这两大目标区分开来,适度减少基层压力。应该看到,实现“2020年所有贫困地区和贫困人口全部脱贫”的目标,主要靠整个社会经济的发展、利益调节机制的完善和贫困人口的自身努力,政府的“推”、“帮”、“扶”,尽管举足轻重,但毕竟不能全部包揽;不应把农民“脱贫”的目标全部压给基层政府;不能层层加码,搞脱贫大跃进;对脱贫目标实现的检查验收,应富有一定的弹性,以最大限度地避免弄虚作假和急功近利行为。


2、把针对穷人的“精准帮扶”与促进整个农村社会的“机会均等”、“公平共享”有机结合起来,在“基本公共服务均等化”上下更大的功夫。应采取过硬措施,确保县以下的财政支出,真正向农业基础设施建设和农村公益事业发展倾斜,向贫弱边远地区倾斜,减少“锦上添花”和超前达标的形象工程,让不同区域、不同身份的居民享受基本相同的公共服务,让公共财政的阳光普照城乡各个角落。


3、在继续抓好对财政扶贫资金自上而下监管的同时,加快建立多元化开放型的社会监督体系。应切实发挥人大常委会权力机关的作用,使其更好地履行代表人民监管扶贫资金的职责;应提高政务公开的真实度和实效性,建立不留死角、不容变通的扶贫资金项目公告公示制度;应动员和支持新闻媒体、民间组织、批判性公民参与监管,尽快构建上下结合、纵横交织、开放透明的监管网络。


4、在完善部门负责制的同时,逐步建立以县为主的项目管理机制。实践证明,权力上收是一把双刃剑,在横向制约机制缺失的情况下,省以上部门管项目,不但难以铲除权力寻租的土壤,而且常常使相当一部分项目按照部门偏好运行,脱离基层实际。另外,扶贫和支农,共有20多个部门参与,仅农民培训,就有农业部门的“阳光工程”、扶贫部门的“雨露计划”、劳动部门的“再就业工种培训”等多种模式。所以,必须毫不动摇地建立以县为主的扶贫项目管理机制。在放权与县的同时,应建立起前文所说的多元化、开放式监管体系,特别是要在人大上位、民众参与这两个关键环节有所突破,从而最大限度地杜绝形象工程和资金跑冒滴漏。


5、在改善政绩考核机制的同时,采取果断措施,为县级官员和基层干部降压减负。一票否决,早已弊端丛生,不但不能扩展到扶贫工作,而且应该在已经实行的领域果断废止。对于扶贫工作的考核检查,应该突出重点和关键部位,减少频率,注重实效。同时,应采取过硬措施,大幅度地精简会议文件、控制检查评比、取消达标竞赛,为县乡村干部减轻负担,进而减少形式主义和扰民工程。


6、在坚持政府主导、服务到村的同时,大力推进村民自治,构建官民互动的扶贫格局。财政资金投向不合理,主要原因是农民的利益偏好表达机制缺失;资金被挪用甚至侵吞,主要原因是农民参与机制和受益群体维权机制缺失;农民参与热情和参与能力低下,主要原因是民间组织发育缓慢,基层自治组织行政化严重。所以,应采取扎实有效的措施,坐实村民自治,发展基层民主。应减少对村级“两委”的行政干预,减少分派给他们的硬性工作任务,取消对他们的政绩考核;积极扶持合作经济、文化协会、政治维权等民间组织的发育成长;继续深化县乡事业单位改革,合理划分其公益性职能和经营性职能;注意引入市场竞争机制,探索政府花钱买服务的办法;引导和支持农民参与扶贫工作的各个环节,努力构建官民共治、良性互动的扶贫开发和基层治理新格局。


7、在抓好县乡领导干部教育管理的同时,积极稳妥地推进选举制度改革,实现权为民所赋的目标。党政官员的权力是谁给的,就要对谁负责;要使基层官员真正把对下负责和为民服务作为开展各项工作的首要目标,必须在“权力授予”方式上进行改革创新。这里的关键,是变“党政主官”的任命制为竞争性选举制。这样的变革,必须十分谨慎,必须在党的领导下循序渐进,但也不能瞻前顾后,停滞不前。应该看到,近30年“村官直选”和部分县市“乡官直选”,已经为我们提供了一定的经验,创新干部选拔任用机制,实现习近平同志所说的“权为民所赋”的目标,既迫在眉睫,又正逢其时。


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