王建学:省级人大常委会法规审查要求权的规范建构

选择字号:   本文共阅读 1147 次 更新时间:2017-06-03 23:56

进入专题: 省级人大常委会   法规审查要求权   立法法   宪法审查启动机制  

王建学  

摘要:  立法法第99条第1款过于宏观和概括,需要基于宪法文本并使用比较解释方法进行价值溯源和内涵填充,以便阐明其含义从而有效运用要求审查程序。我国省级人大常委会具有外国地方议会所不具备的独特宪法地位和宪法监督职责,因此其法规审查要求权可承载调整央地关系、维护法制统一、保护地方少数利益、解决地方间利益冲突和监督地方行政等全部功能,并且能够推动基本权利保障。它作为拘束力最强的提请形式能够直接导致审查程序的启动,作为容量最高的管道可以涵盖其他四类要求主体甚至建议审查程序。省级人大常委会可参照其在法律询问答复程序中的实际作用,设置行使审查要求权的具体方案。县级以上地方各级人大常委会在过去40年中对中国法治建设发挥了重要的促进作用,但局限于本地方范围内,省级人大常委会法规审查要求权则为其向国家层面拓展提供了契机。

关键词:  省级人大常委会 法规审查要求权 立法法 宪法审查启动机制


一、问题的提出


在现代宪法秩序中,地方议会或代表机关往往具有宪法审查提请主体资格。我国立法法第99条(原第90条)第1款规定,省级(即省、自治区和直辖市)人大常委会如果认为法规(即行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例)与宪法和法律相抵触,可以向全国人大常委会提出审查的要求。此种提请主体资格是宪法审查启动机制的重要组成部分,对推动我国法律法规的合宪性审查实践具有重要意义,但并没有受到学术界的重视,究其原因是它处在宪法审查理论与地方制度法学的交叉边缘地带。一方面,宪法审查理论通常以审查机关为中心,缺乏对审查提请主体应有的关注,即使延伸至提请主体也多集中于作为基本权利主体的自然人和私法人,极少涉及地方单位;[1]另一方面,地方制度法学视地方议会或代表机关为一般审议机关,侧重研究其代表地方选民、审议和决定地方公共事务以及监督地方行政等职能,从未涉及其在宪法审查启动机制中的作用。本文试图打通宪法审查理论与地方制度法学的隔阂,充分阐释立法法第99条的含义,从而对省级人大常委会的审查要求权进行规范建构。此种规范建构具有重要意义,立法法虽然赋予国务院等五类主体对三类法规的审查要求资格,但这些资格的法律性质、功能定位和在不同主体间的分工等却语焉不详,由此给审查要求的实际提出造成了不便和困扰,导致要求审查程序长期搁置。学术界普遍期待五类国家机关提出审查要求,但从未试图阐明立法法第99条的含义。实际上,只有完成立法法第99条的规范释义,要求审查程序的有效运用才是可能的。


二、比较法中的地方议会宪法审查提请主体资格


立法法第99条第1款的含义必须借助比较解释方法予以阐明,只有在比较和归纳外国地方议会宪法审查提请主体资格的基础上,才能理解省级人大常委会法规审查要求权的性质和功能。

(一)外国地方议会的宪法审查提请主体资格

联合国193个成员国有21个(占10.9%)在宪法中明文赋予地方[2]议会宪法审查提请主体资格(如表1所示),[3]这些国家均由专门机构进行集中式审查,其中法国为宪法委员会,其他国家为宪法法院或最高宪法法院。

表1:外国地方议会审查提请资格设置明细表


前述统计结果并不意味着只有专门机构审查模式才赋予地方议会提请资格。众所周知,在分散式和附带式的司法审查模式中,审查提请主体资格依附于普通诉讼主体资格,地方议会只要具备诉的资格即可向法院提请附带审查,如在实行司法审查模式的日本,地方公共团体即具有此种资格,根据日本《地方自治法》第96条的规定,地方公共团体的议会如果认为其自治权受到国家侵害,有权提起对国家之诉,在法理上讲,“地方公共团体也和私人一样,既应服从司法权,同时也可以请求法院救济。这不限于被认为是纯粹的民事诉讼的情况,国家对作为事业主体的地方公共团体行使违法监督权的情况下,地方公共团体也可以提起抗告诉讼。关于这一点,是没有异议的。”[5]因此司法审查模式只是不需要专门规定审查提请主体资格,而非否定地方议会的提请主体资格。考虑到司法调节央地关系具有特定优点[6]而得到愈多国家的采纳,地方单位通常具有诉的资格当无疑义。[7]但因司法审查模式与我国的全国人大常委会集中审查模式不具可比性,且现有资料无法支持对79个实行司法审查模式的国家是否赋予地方单位诉讼主体资格进行统计,故本文不作研究。与此同时,对前述21个国家的统计,其所占比例也应以实行专门机构审查模式的国家数(94)为分母,据此,宪法明确规定地方议会提请审查主体资格的比例上升至22.3%。在21个国家的宪法中,地方议会的宪法审查提请主体资格具有极为丰富的设置,这体现在提请主体形式、提请审查对象和地域分布三个方面。


(二)地方议会提请主体形式的比较

地方议会的提请主体形式具有多样性,并且体现于不同的维度中。

第一,在地方组织维度下,提请主体资格在地方议会与地方行政机关之间存在多种分配关系。11个国家的地方议会与地方行政机关共享或分别享有独立的提请主体资格,10个国家则明确将提请主体资格排他性赋予地方议会。在11个共享式国家中有6.5个[8]实行法人化的地方自治结构,其地方议会是地方单位的决定机关,而地方行政机关只负责执行,因此,地方议会实质地决定着本地方单位是否提出审查申请(恰如日本地方公共团体起诉国家的决定是由其议会作出的),其中秘鲁宪法明确规定了地方议会的决定性地位。可见,11个共享式国家中只有4.5个是实质性共享,因此21个国家中有16.5个都使地方议会居于提请的排他性或主导性地位。在前述21个国家以外,另有国家(如喀麦隆、科摩罗等)只将提请主体资格赋予地方行政首长,唯因与主题不符未列入表1。决定此种分配关系的原因为何?细致分析地方制度可以发现,地方议会独享或主导提请主体资格的国家均采取地方议会主导的地方组织,地方行政首长独享提请主体资格的国家则实行行政主导的地方组织,在二者实质性共享提请主体资格的国家中,地方议会与地方行政机关往往存在较为均衡的分权关系。可见,提请主体资格的分配取决于地方组织结构,地方议会具有提请主体资格是其在地方组织中宪法地位较高的体现。

第二,在地方议会层级维度下,10个国家将提请主体资格普遍赋予各级地方议会,其所能提请审查的对象也相同(安道尔在形式上亦属此类型,但因其地方单位仅有市镇一级故排除不计),9个国家将提请主体资格限定在较高层级的地方议会(如大区、省或邦),1个国家区分不同层级地方议会的提请审查对象,高层级地方议会的提请审查对象是国家机关权限争议,而低层级地方议会的提请审查对象是地方自治权保障。不对提请资格作层级区分的考量因素,主要是平等对待各级地方,如法国自1982年以来通过修改宪法和法律努力塑造各级地方自治团体之间的平等关系,其后果诚如学者所言,“关于各级地方自治团体的许多规则,尤其是关于其公共职责的规则,逐渐统一……1996年《地方自治团体一般法典》在第一篇设置适用于各级地方自治团体的‘总则’亦是实现层级平等的表现。”[9]但区分各级地方议会提请资格和对象,则主要考虑到不同层级地方单位在数量、规模和宪法地位等方面的差别,因此需要据此适当限定或区分其提请主体资格。

第三,在地方议会内部结构维度下,提请主体资格的分配存在整体式和具体式两种情形。17个国家将提请主体资格笼统地赋予地方议会整体,4个国家则将其具体地赋予地方议会的特定机构,如议会主席或议长、特定比例的议员。两种方式各有道理,前者的主要考虑是保持宪法本身的原则性,后者则照顾宪法制度的具体可行性。考虑到地方议会作为由议员组成的合议机关,其权力需受特定条件的激发才能行使,地方议会整体的提请主体资格必须经法律或议事规则细化后才具有现实性,故采用整体式的17个国家多存在实施性立法,如法国在组织法中规定海外地方自治团体议会的具体提请方式。[10]


(三)地方议会提请审查对象的比较

地方议会提请审查的对象存在多种不同组合,由此使审查本身发挥不同的功能。地方议会提请审查的对象总体上分为三大类。

第一大类是解决机关权限争议(一甲)和救济受侵害的自治权(一乙)。前者常常表现为地方与中央国家机关之间的权限争议,[11]属于宪法权力划分的范畴,后者则属于地方自治团体的自治权保障,源于地方议会作为地方利益代表者的地位,极少数国家甚至将自治权保障扩展到立法不作为。解决机关权限争议和保障自治权在功能上均属于调整中央与地方关系的范畴,因此可以归为一类,但机关权限争议多适用于抽象规范审查程序,而自治权的保障则多适用于基本权利救济程序尤其是宪法诉愿程序,盖因地方自治团体“在一般情况下都具有基本权利能力”。[12]

第二大类是地方议会在其权限范围内提请审查法律、法规和条约等的合宪性。众所周知,法律法规的调整范围极为广泛,几乎涉及所有领域,故为防止地方议会滥用此种提请,多数国家明确将其限定于地方议会的权限范围内,安道尔则在数量上进行限定,三个及以上的市镇议会才可提出法律法规违宪申诉。法律法规合宪性审查提请与救济自治权提请存在竞合关系,因为侵害地方自治权的法律亦可能属于违宪范畴,但从功能上讲,提请审查法律法规合宪性的目的在于维护以宪法为基准的法制统一,其中个别国家将地方行政当局的行为也纳入合宪性审查的提请对象,由此可以在第二大类中衍生出一项附属功能,即监督地方行政的合宪性(二子)。

第三大类是地方议会的法案,但其设计旨趣不尽一致,具体而言:三甲、南非地方议会特定比例的议员可以提请审查本地方议会法案的合宪性,这可以视为对地方议会内部少数派议员的程序保障,此种保障在国家议会层面早已存在,如法国在1974年将提请资格扩大到60名国民议员或60名参议员,“防止议会多数派滥用政治权力,同时也赋予少数的反对派申辩的机会”,[13]这种保障延伸至地方议会体现了地方民主的理性化;三乙、意大利允许大区议会对其他大区侵害自身权限的法律或措施提请审查,这种设置具有在宪法上解决地方单位之间利益冲突的功能;三丙、塞尔维亚共和国则在《宪法法院组织法》中将提请审查地方法案的主体限于中央政府,[14]故可视为中央政府对地方自治的监督,与本文主题无关。

21个国家在提请对象上共有四种组合情形:①9个国家仅选择第一类(3甲,5乙,1甲+乙);②6个国家仅选择第二类,其中1个国家附加二子;③5个国家兼选第一(4甲,1乙)、二两类,其中1个附加第三乙类;④1个国家仅选择第三甲类。可见,地方议会提请的主要功能是调整央地关系(尤其是保障地方自治权)和维护法制统一,次要功能是对地方议会少数派进行程序保护、解决不同地方之间的利益冲突和监督地方行政。这五项功能的揭示足以细化甚至刷新关于宪法审查制度之功能和价值目标的传统认识(即“人权保障和法制统合”)。[15]


(四)地方议会提请资格的地域分布

从地域分布来看,赋予地方议会审查提请资格的国家分散于欧洲、非洲、亚洲和美洲。其中欧洲最为集中,不仅数量最多,在实行专门机构审查模式国家中的比例也最高,40个欧洲国家中有31个实行专门机构审查模式,这31个国家中有12个通过宪法赋予地方议会提请主体资格。最低的是美洲,33个美洲国家共有9个实行专门机构审查模式,但只有1个国家的宪法赋予地方议会提请主体资格。

欧洲国家的宪法较多赋予地方议会审查提请资格,其主要原因是实施地方自治最为普遍和彻底,自20世纪40年代以来地方自治的普遍化与全球化过程中,欧洲引领地方自治的时代潮流。[16]宪法赋予地方议会提请主体资格可以使地方自治权得到更有效的保护,在赋予地方议会审查提请主体资格的12个欧洲国家中,有9个国家的宪法规定提请审查的对象为解决机关权限争议和救济受侵害的自治权。可见,保护地方自治是地方议会提请审查的主要功能。而且这种趋势在不断扩大,如意大利宪法第127条原本只允许中央政府向宪法法院要求审查大区法律的合宪性,在2007年修宪后则允许大区议会提请审查国家法律的合宪性,法国宪法原本将自治权受侵害的提请限于海外地方团体,在2008年新设的违宪抗辩程序中,普通地方自治团体可提出自治权受侵害的违宪抗辩。此外,亚美尼亚、刚果(金)、圣多美和普林西比等亚非国家选择保护地方自治权作为提请审查对象,也有欧洲影响的明显痕迹。


三、省级人大常委会审查要求资格的宪法基础和功能定位


我国省级人大常委会根据立法法所具有的审查要求主体资格可以类比于外国地方议会提请主体资格,但它在下列四个方面颇具特点:第一,法律不是审查对象,而是审查依据,因此我国的宪法审查排除了法律的合宪性审查而增加了法规的合法律性审查,在此意义上,“法规审查要求”的措辞较为准确;第二,在各层级和各种类的地方机构中,省级人大常委会独具审查要求主体资格;第三,省级人大常委会的审查要求资格属于整体式,具体由主任、副主任、主任会议、专门委员会还是特定比例的委员提出,抑或基于其他地方机关(如省长)的提议,并不明确;第四,省级人大常委会可要求全国人大常委会审查各类法规的合宪性和合法律性,与其他四类要求主体不存在审查对象上的明确分工。由于立法法第99条的规定本身过于宏观和概括,理解前述特点就必须基于我国宪法文本并充分运用比较解释方法,尤其是在我国独特的人民代表大会制政权组织形式下,根据省级人大常委会的特殊宪法地位和宪法监督职责,对立法法第99条进行价值溯源和内涵填充。[17]


(一)省级人大常委会的宪法监督职责

我国省级人大及其常委会具有外国地方议会不享有的特殊职责,即保证宪法的遵守和执行。宪法第99条赋予地方各级人大“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”的职责,地方组织法第44条将此职责进一步授予人大常委会。学者通常将地方人大及其常委会的宪法监督权范围限定在“主要指向由它们产生的地方国家机关及其组成人员,即限于地方国家机关直接执行宪法的违宪行为尤其是地方有关国家机关及其领导人的违法违宪行为。”[18]全面理解省级人大及其常委会的该项职权还应当注意到,地方各级人大及其常委会具有不同层级,尽管在规范意义上地方各级人大及其常委会具有相同的性质和地位,但不同层级的地方人大及其常委会在职权范围及其影响力上却存在较大差别。一方面,省级人大及其常委会一方面代表着数量可观的地方选民和居民,少则上百万多则上亿,[19]此种代表人口的规模达到甚至超过了中等国家的总人口;另一方面,省级人大及其常委会是地方各级人大中数量最为适中的(31个),不会因数量过多[20]而大幅增加与全国人大常委会的沟通联络成本。前述状况决定了地方各级人大及其常委会虽均具宪法监督职责,但唯独省级人大常委会被赋予审查要求主体资格,而省以下人大常委会只能提出审查建议。事实上,立法法在衡量地方人大及其常委会的提请主体资格时也充分考虑了这一点,“省、自治区、直辖市人大常委会是地方一级权力机关,是保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内贯彻实施的重要环节。”[21]可见,省级人大常委会在比较法中独特的宪法监督职责及其在中国地方各级人大中的重要宪法地位,是确立省级人大常委会审查要求资格的重要考量因素,当然,这同时也意味着省级人大常委会的审查要求资格必将承载较重的责任。

除宪法监督职责外,地方各级人大及其常委会还应保证法律和行政法规的遵守和执行,可见地域意义上的法制统一是宪法第99条的价值内涵。但立法法规定法律是审查依据,而行政法规则成为审查对象,原因在于我国实行人民代表大会制。全国人大及其常委会是最高国家权力机关及其常设机关,因此法律只能是审查依据,若法律确有违宪之嫌,省级人大常委会只能依立法法第46条向全国人大常委会提出法律解释要求,而不能动用第99条的审查要求。至于行政法规成为要求审查的对象,则是因为省级人大常委会与国务院分属人大系统和行政系统,考虑到人大系统在人民代表大会制中的核心地位,省级人大常委会当然可以向全国人大常委会提出审查行政法规的要求,这可以更充分地实现宪法第5条规定的法制统一原则。


(二)省级人大常委会在人大纵向结构中的纽带作用

省级人大及其常委会是联系省以下地方各级人大与全国人大的纽带。根据我国宪法设置的民主选举机制,县以上各级(不含县级)人大代表通过自下而上间接选举产生,省级人大主要由辖区内下级人大选举产生的代表构成,是本省级行政区域内的最高代表机关,同时省级人大选举产生全国人大代表,充分体现民主集中制原则。在此权力结构中,省级人大及其常委会既接受全国人大常委会指导又具有指导下级人大的功能,同时还需要全面和及时地反映本行政区域内人民的利益与意愿并向全国人大作适当传达。在代表制的角度下,省级人大及其常委会不仅代表本省级行政区域的整体利益即全省(含自治区和直辖市,下同)人民的利益,而且代表辖区内的特定个体利益和某些局部利益。[22]因此,在代表的职能与审查要求主体资格发生竞合时,省级人大常委会的审查要求就可以含有下列三方面对象。

就代表本行政区域的整体利益而言,省级人大常委会应当努力排除本省正当利益受到来自各方面的侵害。在改革开放以来随着利益分化,省级行政区域与其他方面的利益冲突日益凸现,它可能表现为与中央的利益冲突,也可能表现为与其他省级行政区域的利益冲突。前者如分税制改革导致地方事权与财权的极度不匹配,与宪法第99、104、107条所保障的地方事权不相符合,如学者所言,中央与地方的税收“划分本身仅是中央政府的单方面决定,既缺乏地方政府的参与,也缺乏民意机关的正式认可……1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》虽然也力图界分中央与地方政府的事权范围,但……这种事权划分的方式当然无法永久地约束中央政府本身,它必然随着社会经济的发展而不断地调整。而在每一次‘权力下放’式的府际关系调整过程中,地方政府被赋予越来越多的公共事务,却并没有被赋予相应的财政收入来源,它们在现有财政分权体制下只是政策制定与实施的‘弱势一方’”。[23]后者如我国各地方曾存在“大量法规和政策来保护本地人员、企业,限制外地人员、物品和服务流入”,[24]再如未来逐渐凸现的省际间环境利益冲突。[25]前述两种利益冲突的解决尚未被纳入法治轨道,省级人大常委会作为省级整体利益的代表者,其审查要求可能为区域利益冲突的法治化解决带来契机。

就代表辖区内特定个体利益而言,省级人大常委会应当努力排除违宪违法法规对辖下特定群体基本权利的侵害,运用审查要求将辖区内社会团体、企事业组织和公民的审查期待向全国人大常委会传达。在此意义上,省级人大常委会的提请审查功能可以涵盖建议审查程序,既能适当筛选数量巨大的审查建议,又能保证审查程序的启动。然而,此种定位完全没有得到应有注意,如在孙志刚案中,人们在关切审查程序问题时主要在惋惜全国人大常委会未能基于公民建议启动审查程序,[26]却忽视了省级人大常委会的审查要求,审查建议其实亦可向事发地广东省甚至孙志刚原籍地湖北省人大常委会提出,从而转化为审查要求,同时,广东和湖北两省人大常委会作为孙志刚的代表机关,在宪法上原本就有责任保证本省居民或选民的基本权利不受违宪违法法规的侵害,若未能对其提出审查要求则有怠于履行职责之嫌。

就代表辖区内局部利益而言,省级人大在其民主审议过程中若涉及多数与少数的利益冲突,不能排除对少数利益的适当尊重。此种尊重非指其议决必须体现少数利益和遵循少数意志——民主过程本身必须遵循多数决原则,而是指少数利益受到多数决定损害后应当享有某种程序性保障。考虑到我国省级人大代表系由地级行政区域的人大选出,且省级人大也以各地级代表团为活动形式,可以允许地级单位代表团对省级人大自身的法规提出审查要求。

在规范上,我国地方人大及其常委会的代表功能与外国地方议会不存在本质差别,二者均为代议制民主的具体形式,不过诸多现实因素仍然制约着我国人大审议与代表功能的有效发挥。有鉴于此,前述三方面的现实可能性依次递减,有待民主实践的进步,尤其是第三方面功能仍是潜在的,与第一方面已有迫切现实需求不同,只有在省级人大民主审议功能充分发挥之后才有存在的空间。


(三)省级人大常委会是省级国家权力常设机关

省级人大及其常委会是省级行政区域内的国家权力机关及其常设机关,在所有地方国家机关中具有最高法律地位,同级行政机关、审判机关和检察机关均由其产生并对其负责,辖区内各级各类国家机关均受其监督,因此审查要求资格一旦分配到地方就只能由省级人大及其常委会独享。省级人大及其常委会的国家权力机关地位与宪法监督职责发生竞合,因此,它不仅要在行使自身权力的过程中忠于宪法并杜绝自身违宪之可能,也要监督本省各级各类国家机关遵守和执行宪法,从而在本省范围内形成并维持一种法治状态,使以宪法为基准的法制统一性得到维护。

一方面,自我遵守宪法和法律是监督其他国家机关的前提,否则省级人大常委会不仅违反自身遵守宪法的义务,也会给辖区内各级各类国家机关带来地域性法治困扰。例如,省级人大常委会通过制定地方性法规给辖区内地方法院创造民事和行政审判的依据,在河南种子案中,河南省人大常委会单纯指摘洛阳市中院的判决“对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重的违法行为”,[27]却只字不提其自身地方性法规违反法律的事实,此种监督会损害宪法第99条中的地域性法制统一。

另一方面,外在宪法监督以排除本省各级各类国家机关适用违宪违法的法规为目的,包括适用行政法规和本省下级人大制定的地方性法规(含自治条例和单行条例,下同),但对于后者和以后者为基础的行政执法与审判适用,立法法第72条的批准审查权已经是充分的监督手段,因此只有监督行政法规才需运用审查要求权。在此意义上,外在宪法监督主要以要求审查行政法规合法性的方式来实现不同层级规范之间的法制统一。排除本省各级行政机关、审判机关和检察机关的执法活动适用违宪违法行政法规在结构上较为复杂,因为地方各级行政机关、审判机关与检察机关在受地方人大监督的同时还与其同本系统上级机关存在职权上的联系,而且各自的联系方式因权力性质不同而颇具差别,其受省级人大常委会宪法监督的形式也应有所区别。首先,我国地方各级行政机关除为本级人大的执行机关外,还受国务院的统一领导并具有下级行政机关的性质,后者使地方行政机关丧失了质疑行政法规合宪性的能力,因此只能依靠省级人大常委会的审查要求来监督行政法规。其次,我国地方各级人民法院既受同级人大的监督,也受最高人民法院的审判监督,地方审判中发现的违宪违法行政法规,既可经由本省人大常委会也可经由最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求。但在宪法文本中,省级人大常委会具有最高人民法院所不具有的宪法监督职责,因此更应主动采取措施排除违宪违法行政法规对地方审判的适用性。考虑到目前的司法监督手段仍停留在“选择适用”这一消极的个案方式,[28]省级人大常委会应通过向全国人大常委会提出审查要求从而抽象地废止相关行政法规。最后,地方各级人民检察院与地方各级人民法院地位类似,因此其受省级人大常委会监督的形式类似,毋庸赘述。


(四)小结

综合以上三方面,由于具有特殊的宪法地位和宪法监督职责,我国省级人大常委会的审查要求可以承载丰富的功能,不仅涵盖外国地方议会提请资格所承担的所有主次要功能,还能延伸至基本权利保障等各个领域。在解释立法法第99条时,可以将省级人大常委会的要求审查对象具体列举为:侵害本行政区域公民基本权利和本省利益的行政法规、侵害本省利益的他省地方性法规、侵害本省局部利益的本省地方性法规和因违宪违法而损害法制统一性的行政法规。由此,值得指出的是,学术界长期存在一种误解,即认为“省、自治区、直辖市人大常委会无需亦不会对自己制定或批准的地方性法规提请全国人大常委会审查”,正如“行政法规系国务院制定……自己便可以改变或撤销,无需向全国人大常委会提出审查的要求”,[29]如此一来,省级人大常委会只能要求审查行政法规,而国务院只能要求审查地方性法规。本文的论证说明,省级人大常委会要求审查地方性法规不仅极有意义,而且内涵丰富。


四、省级人大常委会审查要求资格的权力性、管道性和立体性


(一)省级人大常委会审查要求资格的权力性

审查要求存在于立法法设置的要求审查程序中,与建议审查程序中的审查建议具有迥然不同的性质。根据一种准官方释义,“提出审查要求是一种正式的审查启动程序,一旦有权机关提出了审查要求,就要进入正式审查程序。而提出审查建议,能否进行正式审查程序,还要经常委会工作机构进行研究,看是否必要。”[30]换言之,在要求审查程序中,启动审查的决定权在于要求者,而不在于作为被要求者的全国人大常委会;而在建议审查程序中,启动审查的决定权在于作为被建议者的全国人大常委会,而不在于建议者。之所以有此差别是因为,审查要求在性质上是特定国家机关的公权力,因此具有正式性、公定力和强制性,也必然产生审查程序启动的后果。而建议并不是权力行使行为,甚至谈不上法律权利,[31]因为所谓“建议”在字面上只是向被建议者提出并供其参照和考虑的主张和意见,尽管在形式和程序上全国人大常委会不得拒收,但建议对全国人大常委会并无任何拘束力,是否基于建议启动审查程序以及是否在实质意义上采纳建议内容,完全取决于全国人大常委会的自我裁量。

将我国的审查要求权置于比较宪法审查制度中,并且按照拘束力强弱对各种提请形式进行排序,会更准确揭示我国审查要求的权力性质。因此,表2选取法国(宪法委员会)、德国(宪法法院)和日本(司法审查)三种模式中的相关提请形式,并与我国省级人大常委会的审查要求权进行对比。

表2:各种提请形式拘束力强弱对比表

表2显示,我国的省级人大常委会与法国海外地方团体各机关的审查要求权属于拘束力最强的提请形式,是必然导致审查程序启动的公权力形态。要求主体全然决定着相应程序是否启动,因此位于审查启动机制的中心。而作为审查者的全国人大常委会则处在被动地位,它不能在要求提出后拒绝启动审查程序,[32]法国宪法委员会的被动地位更甚,在任何情况下都只能被动受理(être saisi)[33]提请。与审查要求权的强势地位相比,附带审查请求权、违宪抗辩权和宪法诉愿权尽管具有权利属性并因此使特定机关承担适当处置及答复的义务,但却必须经过某种过滤和筛选才能导致审查程序的启动。我国的审查建议拘束力最弱,在规范和事实上都不必然导致审查程序的启动。[34]可见,无论是相比于外国地方议会的提请资格,还是相比于我国的审查建议,省级人大常委会的提请资格都最具拘束力,因此省级人大常委会在审查启动机制中的作用最强。它是审查的启动装置本身,而不是旨在启动审查的装置。在研究我国的要求审查程序时,相关研究的范围必须适当前移,以省级人大常委会(以及其他四类要求主体)为起点,而不是以全国人大常委会为起点。


(二)省级人大常委会审查要求资格的管道性

审查要求权是一种程序性权力,只存在行使与否的问题,行使则将审查诉求送达全国人大常委会,不行使则闲置送达通道,相比之下,立法、行政和司法等实体性权力则还存在如何行使的问题,如省级人大常委会行使立法权不仅要决定是否制定地方性法规,更要决定地方性法规的内容。在此意义上,审查要求构成审查程序中的传输管道,审查要求权则是极为特殊的管道性权力。但这种管道性权力在立法法中却必须以实体性权力为基础。国务院等五类机关之所以成为要求主体是因为,它们都在宪法上具有重要的实体性权力,并且能够在行使各自实体性权力的过程中发现合宪性疑问。国家主席虽同为重要的国家机关却未被赋予审查要求权,这是由于我国宪法采取虚位元首制,国家主席并无实质性职权。因此,五类主体应当在行使各自核心职权的过程中将职权所辖范围内的宪法疑问向全国人大常委会移送,这遵循了比较法中的普遍规律。

立法法规定的五类要求审查主体在宪法中具有范围各异的核心职权,因此其要求管道也有容量之别,核心职权涵盖范围越广,要求管道的容量越大,审查要求权的潜在价值也就越高。在五类要求主体中,人们通常对人民法院具有较高的实践期待,因为它的职能是审理刑事、民事和行政案件,在实践中,人民法院审理案件必然会遇到法规合宪性问题并需要决定规范适用问题。[35]但不应忽视的是,国务院、中央军委、最高法、最高检的宪法属性分别为最高行政机关、最高军事领导机关、最高审判机关和最高检察机关,因此其职权均具有局部性。而省级人大常委会是宪法设定的省级国家权力机关的常设机关,由于国家权力是派生其他权力的综合性权力,不仅包括省级国家权力自身,而且可以通过其监督权辐射本省范围内的行政权、审判权和检察权,因此省级人大及其常委会的职权具有一定的全面性。在此意义上可以说,一方面,省级人大常委会的要求管道与其他四大主体存在一定包容关系,另一方面,外国宪法中对地方议会提请资格所作的“在其权限范围内”的限定,对我国省级人大常委会几乎没有意义。据此可以在理论上推测,省级人大常委会的审查要求具有最大的容量和最高的潜在价值。


(三)省级人大常委会审查要求资格的立体性

值得强调的是,省级人大常委会在我国国家权力的纵向层级上看是“省级”,不同于其他四类“最高”的要求主体,但这正是省级人大常委会的优势而非劣势。一方面,与其他四类要求主体是单一主体不同,省级人大常委会是一个群体,它由22个省(不含台湾省)、5个自治区和4个直辖市的人大常委会构成,因此不仅亦可如其他四大要求主体那样在地域上涵盖全国,而且正可以发挥所谓“不把鸡蛋放在同一个篮子里”的风险对冲效应。也就是说,法规审查要求权在建立之后可能存在不被行使的风险,当这种风险实际存在时,要求权在被分配给多个主体时,其不被行使的风险在理论上自然会有所降低,反过来讲,省级人大常委会由于群体数量多、地域差异大因此更可能产生提出审查要求的需求。另一方面,从前述功能定位来看,省级人大常委会的审查要求并不局限于本省自身,而且涉及本省与他省的利益关系以及本省与中央的利益关系,其背后存在一种多元的利益结构,这就赋予省级人大常委会极为多样的提请动机。

可见,省级人大常委会的审查要求在空间上是立体的,兼具数量上的优势、多样性的优势和互补性的优势。31个省级人大常委会在行使自身权力的过程中或在其管辖的范围内,是否可能产生行使审查要求权的需求和情势,从而使某个省级人大常委会提出审查要求进而激活整个要求审查程序,值得进一步关注和期待。


五、省级人大常委会行使法规审查要求权的具体方案


(一)“触发器”设计的必要性与规范可行性

立法法虽然规定了省级人大常委会的审查要求权,但省级人大常委会从未予以行使,其原因不仅在于其审查要求权的规范属性未能得到充分认识,也在于各省级人大常委会的提请资格是整体性的,缺少行使要求权的具体机构和方案,或者说,省级人大常委会的审查要求权作为审查启动装置本身,仍缺少旨在启动其审查要求的机制。因此,问题不在于省级人大常委会怠于履行职责,而在于它的要求权行使缺少“触发器”(trigger),立法法第99条的概括规定有待于进一步的立法形成。在对审查要求权进行规范内涵的填充后,就有必要对“触发器”进行具体方案设计,这也是规范建构的必要内容。方案设计既应当考虑规范可行性,也应当考虑现实可能性。

就规范可行性而言,回到前文所述的省级人大常委会的宪法地位,它作为本省人民的代表机关,需要倾听本省人民的诉求并代表其利益,更必须回应省人大代表、代表团等内部机构的激发作用,作为省级国家权力机关常设机关,它必然与辖区内的各级国家权力、行政权、审判权和检察权之行使存在实质性关联,因此必须回应辖区内各级各类国家机关的激发作用。总而言之,本省人民,省人大的内部机构如省人大代表或代表团等,本省各级各类国家机关都可以、能够并且应该充当省级人大常委会审查要求权的“触发器”。


(二)省级人大常委会提出法律询问作为现实参考

就现实可能性而言,经过对现有实践进行匹配性搜索,可以将省级人大常委会在法律询问答复制度中的实际作用作为参照。法律询问答复制度早已存在,2000年得到立法法的确认,[36]但不同于法规审查制度是立法法刻意创制的,法律询问答复制度是正在实践中的活制度(acting and living system),形成了丰富的实践。省级人大常委会在该程序中极为活跃,只可惜它的贡献从未引起宪法研究者的注意。[37]实际上,立法法之所以赋予省级人大常委会审查要求权,也是因为考虑到省级人大常委会在法律询问答复程序中的积极作用。据《立法法释义》所言,“在以往的工作中,对于宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻时遇到的具体问题,它们(指省级人大常委会)经常向全国人大常委会的工作机构提出,要求予以解答,同时它们又是向全国人大常委会报送法规备案的单位,因此立法法赋予它们提出审查要求的权力。”[38]

在全国人大常委会正式公布的186件[39]法律询问答复中,有137件是基于省级人大常委会(具体为其各委员会、工作机构等)提请而作出的,占73.7%。可见,省级人大常委会在法律询问答复程序中发挥了最重要的提请作用。具体而言,省级人大常委会提出法律询问又分为以下五种情形,兹以表3显示并附以文字说明。


表3:省级人大常委会提出法律询问情形分类表

第一,省级人大常委会主动提出法律询问的比例最高,说明省级人大及其常委会具有就自身工作所遇法律疑难问题提出询问的强烈需求,包括省级人大及其常委会自身的立法工作、人事任免、监督工作、代表工作等各个方面,以及在对下级人大及其常委会的地方性法规、自治条例和单行条例进行备案或批准审查的过程中发现法律疑难问题。

第二,省级人大常委会基于下级人大常委会的请求提出法律询问,在数量上高居第二位,这是由我国人民代表大会制度的纵向结构决定的。上下级人大及其常委会同属人大系统,省以下人大及其常委会在遇到法律疑难问题时,只能在系统内求助于上级国家权力机关,而非行政机关、审判机关或检察机关。在具体分布上包括省以下人大及其常委会在立法工作、人事任免、监督工作、代表选举等方面遇到问题向省级人大常委会请求解答,省级人大常委会亦认为相关法律问题构成疑难,因此经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。

第三,省级人大常委会基于辖区内行政机关的请求提出法律询问,在数量上适中。从理论上讲,地方行政机关遇到法律疑难问题时,既可向上级主管机关乃至向国务院寻求解答,也可以逐层向本省人大常委会请求解答,这源于我国宪法就行政机关所设置的双重负责制。在向省级人大常委会请求解答时,若后者亦认为相关法律问题构成疑难,则会经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。

第四,省级人大常委会基于辖区内人民法院的请求提出法律询问,在数量上非常罕见。从理论上讲,地方各级人民法院遇到法律疑难问题会更倾向于求助上级法院乃至最高人民法院,不仅因为它们同属法院系统,而且法院的核心职能就在于处理法律问题。但此项数据不为零说明,实践中的地方法院乃至检察院经由省级人大常委会向全国人大常委会法工委请求答复的管道是畅通和可用的。

第五,省级人大常委会基于辖区内社会团体和企事业组织的请求提出法律询问,在数量上偏少。提出法律问题的主体如某市建工集团、某移动通信有限责任公司等,大多具有国有企业的身份从而与地方国家权力机关存在一定联系,因此可能请求省级人大常委作出法律解答。若后者认为相关法律问题构成疑难,则会经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。值得指出的是,第四和第五两种情形中的法律问题或者来自具体司法案件或者与具体法律权利相关,而前三种情形中的法律询问还可能在脱离具体事例的抽象背景下产生。

由此可见,省级人大常委会作为省级国家权力机关的常设机关,不仅基于自身问题主动提出法律询问,而且基于辖区内下级国家权力机关及其常设机关、行政机关、审判机关、社会团体和企事业组织的请求而被动地提出法律询问。


(三)省级人大常委会行使法规审查要求权的具体方案

省级人大常委会提出法律询问类型的事实分布,恰好对应着其基于宪法性质而应当行使审查要求权情形的规范推导。因此,规范依据与事实基础能够相互佐证,并共同揭示出省级人大常委会行使审查要求权的下列方案:第一,省级人大常委会在自身工作中若发现具有违宪违法嫌疑的法规,应主动向全国人大常委会提出审查要求,就此,可以考虑常委会主任、主任会议、特定比例(如南非宪法规定的20%)的委员甚至省人大代表和代表团等主体的激发作用;第二,省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内各级各类国家机关(如本省辖区内的地方法院)提出的请求,在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求;第三,省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内的社会团体、企事业组织的请求,在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求;第四,省级人大常委会作为本地方人民的代表机关,可以受理辖区内特定数量选民的联名请求,在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。

这四种方案使省级人大常委会的管道功能极具包容性和多样性。首先,从程序上看,前述方案既有省级人大常委会自身的主动要求,也有三种起点各不相同的被动要求。[40]其次,从内容上看,既可包括抽象审查要求(如方案一),也可包括具体审查要求(如方案三、方案四),方案二则视情形包含抽象与具体两种形式,下级人大的请求会导致抽象审查要求,而本省辖区内的地方法院基于司法个案产生的请求则导致具体审查要求,不过地方司法机关在司法个案中发现的法规违宪违法问题可以进行选择管道选择,即可经由省级人大常委会亦可经由最高人民法院或最高人民检察院提出审查要求。再次,从审查对象上看,既包括行政法规,也包括自身的和其他行政区域的地方性法规,在此意义上,各省级人大常委会作为一个群体的宪法监督具有对外监督、自我监督和相互间的平行监督等多种形式。最后但也是最重要的是,省级人大常委会的管道功能并不局限于人大系统,而且可以在一定程度上涵盖其他四类要求管道甚至建议审查程序。如此丰富的方案配置可以保证前述审查要求的多种功能得到实现。

各省级人大常委会在制定或修改议事规则的过程中,或者在制定本省实施立法法的办法或细则时,应当设置行使审查要求权的四种方案,或者基于前述四种方案进行自由发挥,充分体现本省特色,而不必在相互之间强求一致,由此可以在全国范围内充分试验各种方案的可行性与有效性。前述方案若能全部或部分实施,将彻底激活我国的法规审查制度,省级人大常委会也将成为五类要求主体中最具活力者。从活跃的法律询问提出者迈向可能的法规审查要求者,这对省级人大常委会来说将是实质性但绝非不可能的进步,而且功在千秋。


结语


自1979年9月1日《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》(第五届全国人大二次会议通过)规定县级以上地方各级人大设置常委会,[41]至今已有近40年时间。在这40年当中,县级以上地方各级人大常委会在完善自身及同级人大建设的同时,为中国法治建设立下了汗马功劳,人大制度史中的首次质询、首次罢免、首次否决政府和法院等的工作报告均发生于地方人大,而人大常委会在其中的作用不可或缺。作为我国政权建设中的一项重大改革,“地方设人大常委会,不仅加强了对地方政府、法院和检察院的监督,而且也便于地方人大自身的活动。这对于保证我国人民真正当家作主,充分行使管理国家的权力,推进我国社会主义民主政治建设,具有重要意义。”[42]前40年中,县级以上地方各级人大常委会对法治建设的作用局限于本地方范围内,在未来40年中,其作用可以超出本地方范围,向国家层面拓展。在县级以上地方各级人大常委会中,仅省级人大常委会握有法规审查要求权之重器,其在推动法治进步中的作用自然首当其冲。

自宪法审查制度的方面而言,审查启动机制在立法法建立的法规审查制度中最具基础性和前提性,若该机制存在缺陷而动力不足,则审查的任何后续问题均无从谈起。依宪治国的核心价值要求法规审查程序有效发挥作用,通过审查程序来剔除违宪违法的法规,从而实现社会治理的法治化和基本人权保障的制度化。但遗憾的是,法规审查程序自2000年设立以来一直因动力不足而处于沉睡之中。在2015年立法法修正过程中,立法者从未试图对要求审查程序进行改进,这似乎说明该程序在立法者眼中是不存在缺陷的。如果说设立要求审查程序是全国人大及其常委会的自我限制和责任外放,那么既然它在2000年已经实现,设置审查要求权的行使机制就属于要求机关的职责了。随着人们对合宪性审查程序和提请审查主体的重视,在现有法律程序框架内强化审查的动力机制并非毫无可能,一直受到忽视[43]的省级人大常委会的审查要求权经充分论证后极可能形成重要的制度体系,并且,不断发展的多样化地方法治实践[44]可能给其审查要求的提出带来多元的政治动机。所谓“学者绘制地图,政治家选择道路”,规范地图既已绘成,剩下的就留给睿智的政治家吧。

注释:

[1] 在已有相关成果中,仅郑磊博士对德国和奥地利的邦政府提请资格进行过简略的研究,参见郑磊:《宪法审查的启动要件》,法律出版社2009年版,第226页。

[2] 本文所谓“地方”是以中国宪法为基准的,即凡与中央相对的都属于地方范畴,虽然特定国家的“邦”、“大区”在其本国宪法中并非狭义地方,但与我国的省等地方在层级上却具有可比性。

[3] 统计自孙谦、韩大元主编:《世界各国宪法》(全四卷),中国检察出版社2012年版。为保证准确性,统计时进一步查阅了相关文本的英文和法文原文。前述统计在结果上是最谨慎的。一方面,部分国家(如危地马拉)将提请资格普遍赋予一切国家机构,据此地方议会当然具有提请资格,但因其非特别明示,故未统计在内;另一方面,多数实行集中审查模式的国家都授权法律细化和补充享有提请资格的主体,地方议会的提请资格即使未明确规定于宪法中,亦可能隐藏在相关法律中。

[4] 该宪法本身未就不同事项在不同提请主体之间进行分工,但波兰宪法法院在实践中进行了适当分工和限制,地方自治团体的代议机关只能就与地方自治活动相关的事项进行提请。See Posterior review of norms, http://trybunal.gov.pl/en/about-the-tribunal/constitutional-tribunal/posterior-review-of-norms,最后访问日期:2015-08-15。

[5] [日]盐野宏:《行政法》,杨建顺译,法律出版社1999年版,第680页。

[6] 刘海波:《中央与地方政府间关系的司法调节》,载《法学研究》2004年第5期。

[7] 《欧洲地方自治宪章》第11条规定:“为保证地方自治权的自由行使以及宪法和国内立法所铭记的地方自治诸原则得到遵守,地方自治团体应有权诉诸司法救济。”该《宪章》的缔约国已达47个,这可以在一定程度上佐证地方单位普遍具有诉的资格。《宪章》的条文内容和缔约国情况可参见欧洲委员会网站http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/122/declarations?p_auth=1U15bFmm,最后访问日期:2016-01-01;中文研究可参见王建学:《作为基本权利的地方自治》,厦门大学出版社2010年版,第163页以下。

[8] 德国的乡镇和乡镇联合体为乡镇议会主导下的自治法人,而邦层面则由政府和议会实质性分享提请资格,故各计0.5。

[9] Michel Verpeaux, Droit des Collectivités Territoriales, Paris: PUF, 2005, p.XXV.

[10] 如法属波利尼西亚根据相关组织法第12条第2款可由其议会主席令议会审议后向宪法委员会提请,V. article 12 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie fran?aise,http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000435515,最后访问日期:2015-09-12。

[11] 这排除了与地方无关的中央国家机关间权限争议,比如,德国宪法中的机关权限争议分为机构争议(即联邦各机构间的冲突)和联邦与州争议两类,邦政府或议会得提请的是联邦与州争议,具体参见[德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,刘飞译,法律出版社2007年版,第86、110页。

[12] 王建学:《论地方团体法人的基本权利能力》,载《政法论坛》2011年第5期。

[13] 李晓兵:《法国第五共和宪法与宪法委员会》,知识产权出版社2008年版,第55页。

[14] 参见《塞尔维亚宪法法院组织法》第67条,http://www.ustavni.sud.rs/page/view/en-GB/237-100030/law-on-the-constitutional-court#Procedures,最后访问日期:2015-08-15。

[15] 林来梵主编:《宪法审查的原理与技术》,法律出版社2009年版,第14-23页。

[16] 参见王建学:《作为基本权利的地方自治》,厦门大学出版社2010年版,第163页。

[17] 价值溯源法和内涵填充法是宪法解释的两种特殊方法,参见白斌:《宪法教义学》,北京大学出版社2014年版,第117页。

[18] 刘松山:《健全宪法监督制度之若干设想》,载《法学》2015年第4期。

[19] 根据国家统计局公布的2010年第六次人口普查结果,西藏自治区人口最少为300万,广东省人口最多为10432万。该统计基于现住地,与户籍人口数存在出入。参见中国第六次人口普查资料,http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm,最后访问日期:2016-12-21。

[20] 次一级(地级)人大常委会则数量过于庞大,我国地级行政区域截至2014年底共333个,其中地级市288个、地区12个、自治州30个、盟3个,参见《民政部发布2014年社会服务发展统计公报》,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/10/c_127901431.htm,最后访问日期:2015-06-15。

[21] 张春生主编:《中华人民共和国立法法释义》,法律出版社2000年版,第257页。确切地讲,常委会是国家权力机关的常设机关,不能与人大本身混同,由此需要指出《立法法》之所以将要求资格明文赋予省级人大常委会而非省级人大自身,显然是因为考虑到常委会作为常设机关的便利性。

[22] 学者通常认为,外国地方议会的提请资格多存在于地方自治体制中,是保障自治权的防御性机制,而我国则缺少地方自治制度,由此本文所进行的中外比较及比较解释缺乏说服力,其实这是对我国宪法的误解。尽管在概念和用语上不甚明确,“但就其具体制度构造、基本原则和立宪背景及主旨来看,我国现行宪法在文本上确认一定程度的地方自治权乃不争之事实”(参见王建学:《我国的地方自治:宪法文本的解读与现实状况的考察》,载《厦门大学法律评论》2006年第12辑,廖益新主编,厦门大学出版社2006年版,第53页),正因如此,省级人大才具有代表本省利益的宪法功能。

[23] 周刚志:《财政分权的宪政原理——政府间财政关系之宪法比较研究》,法律出版社2010年版,第168页。

[24] 熊英:《地方立法中的地方保护主义》,载《中国改革》2005年第11期。

[25] 根据新《环境保护法》(全国人大常委会2014年4月24日修订)第15条和第16条的规定,国家环境质量标准和国家污染物排放标准只是基础性的,各省、自治区、直辖市可以制定严于国家标准的地方标准,由此,在省际间分别制定不同标准的情况下,标准低的省级单位可能对标准高的省级单位造成环境损害,在省际协同制定统一标准的情况下,违约的省级单位可能对其他单位造成环境损害,两方面的省际利益冲突都无法在现行法律框架内得到解决。就后一方面的实践而言,晚近已经出现省际间协同的趋势,如粤桂两省15个城市达成一致,“尽快建立西江流域污染防治联防联控协作机制,实现统筹规划、统筹标准,联合监测和联合执法”,参见《同饮西江水 粤桂15市发布肇庆宣言共商保护之策》,http://news.southcn.com/gd/content/2016-12/05/content_160983120.htm,最后访问日期:2016-12-05。

[26] “如果当时的全国人大常委会能及时受理审查建议,主动开启审查程序,作出违宪判断,之后再由国务院宣布接受这一判断,宣布废止该法,那么,这将作为中国现行违宪审查制度的第一次实践,而被载入新中国法治的皇皇史册”,参见林来梵:《宪法不能全然没牙》,载《法学》2005年第6期;“全国人大常委会没有对公民……的建议做出回应,全国人大常委会与国务院没有按宪法、《立法法》规定的程序互动……削弱了废止《收容遣送办法》、代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义,没有给人们留下多少制度性的,可反复适用的东西,甚为可惜”,参见邓少岭:《“孙志刚案与违宪审查”学术研讨会综述》,载《中国法学》2003年第4期。

[27] 田毅、王颖:《一个法官的命运与“法条抵触之辩”》,载《21世纪经济报道》2003年11月17日第5版。

[28] 在绝大多数案件尤其是劳动教养行政诉讼中,行政法规即使违反法律也被法院作为裁判依据,但在少数案件中尤其是《立法法》实施以来,偶有法院选择不适用违法行政法规而依照法律作出判决,章剑生教授提出,“《行政诉讼法》第52条第1句应当被置于《立法法》的适用规则体系中予以重新解释”,据此,“法院无权宣布与上位法相抵触的行政法规或者其中某一条款无效,而只是以默示性方式宣布它在某案中不适用”,参见章剑生:《依法审判中的“行政法规”——以〈行政诉讼法〉第52条第1句为分析对象》,载《华东政法大学学报》2012年第2期。

[29] 叶海波:《论法规审查机制的完善》,载《厦门特区党校学报》2008年第3期。

[30] 乔晓阳主编:《立法法讲话》,中国民主法制出版社2000年版,第302页。

[31] 学者将我国的法规审查建议定性为一种法律权利,并认为其“不仅是对公民基本权利的具体化和现实化,更重要的是首次赋予了公民一定的启动法规违宪审查程序的权利”(参见胡建淼、金承东:《论法规违宪审查建议权》,载《法学家》2005年第2期),不无夸大建议之法律效力的嫌疑。

[32] 全国人大常委会的被动地位是相对的,仅存在于要求审查程序中,而在此以外则可以极为主动,如在备案审查程序中,全国人大有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查,参见《立法法》第99条第3款。

[33] 该词组系法文被动式,直译为“被抓住”,这种用语直观且形象地表明了宪法委员会的被动地位。

[34] 2015年修正后的《立法法》第101条强化了审查建议的回应性,即“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。”值得注意的是,审查建议是向全国人大常委会提出的,而反馈则由全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构作出。在全国人大常委会的相关实践中几乎未见对审查建议有所反馈或答复,2016年6月29日全国人大常委会法工委(法规备案审查室)对颜雪明律师建议审查《江苏省物业管理条例》作出反馈(未向社会公开),认定《条例》不存在与法律抵触的问题,具体情形参见颜雪明律师的个人博客,http://blog.sina.com.cn/s/blog_653639da0102wtyz.html,最后访问日期:2016-08-30。

[35] 朱福惠、刘木林:《论我国人民法院的宪法解释和违宪审查提请权——以立法法第九十条的规定为视角》,载《法学评论》2013年第3期。

[36] 《立法法》第64条(原第55条)规定:“全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复,并报常务委员会备案。”

[37] 目前学术界对法律询问答复制度的研究尚未及于程序机制,而主要侧重实体方面(如关于法律询问答复与宪法解释的研究可参见周伟:《宪法解释方法与案例研究:法律询问答复的视角》,法律出版社2007年版;关于法律询问答复效力的研究可参见褚宸舸:《论答复法律询问的效力——兼论全国人大常委会法工委的机构属性》,载《政治与法律》2014年第4期;关于法律询问答复制度去留的讨论可参见林彦:《法律询问答复制度的去留》,载《华东政法大学学报》2015年第1期),更未注意到省级人大常委会作为法律询问提出者的积极角色。

[38] 参见前注21,张春生书,第257页。

[39] 数据来源于两方面:一是全国人大常委会法制工作委员会编:《法律询问答复(2000-2005)》,中国民主法制出版社2006年版;二是中国人大网所公布的法律询问答复(http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/xwdf.htm,最后访问日期:2015-02-24)。统计过程中去除了重复的内容。

[40] 在比较法中,地方为寻求自治权保障而提出的宪法诉愿通常需要满足“穷尽法律救济”的限制性条件(如德国的乡镇自治宪法诉愿),但该问题在我国则不存在,因为我国法律并未设置针对各类法规的其他救济程序,比如德日行政法中的“机关诉讼”制度在我国行政救济法中付之阙如。

[41] 参见《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议(1979年)》第三条第二款,1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过。

[42] 乔晓阳、张春生主编:《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》,中国民主法制出版社2006年版,第64页。

[43] 关于省级人大常委会审查要求权的研究一直处于空白状态,在中国知网以“(省or自治区or直辖市)and(人大or常委会)and(要求or要求权or提请)and审查”为组合关键词分别进行标题、关键词和全文检索,所得结果为零。

[44] 中国的法治发展呈现出区域“多样性”(参见公丕祥:《区域法治发展与文化传统》,载《法律科学》2014年第5期;公丕祥:《法治中国进程中的区域法治发展》,载《法学》2015年第1期),甚至产生区域间法治竞争(参见孙笑侠:《局部法治的地域资源——转型期“先行法治化”现象解读》,载《法学》2009年第12期;夏锦文:《区域法治发展的法理学思考——一个初步的研究构架》,载《南京师范大学学报(社会科学版)》2014年第1期;刘旭:《区域法治的竞争性机理分析》,载《南京师范大学学报(社会科学版)》2016年第3期),不过也有学者认为法治建设不仅不会以地方法治竞争的形式表现出来,还会减弱地方竞争(参见李晟:《“地方法治竞争”的可能性——关于晋升锦标赛理论的经验反思与法理学分析》,载《中外法学》2014年第5期),尽管竞争的说法存在争议,但多样性是不容否认的。

作者简介:王建学,法学博士,厦门大学法学院副教授。

文章来源:《法学评论》2017年第2期。



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本文责编:陈冬冬
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