吕同舟:国际比较视野下政府纵向职责体系研究

选择字号:   本文共阅读 1018 次 更新时间:2017-03-21 20:21

进入专题: 政府职能  

吕同舟  


吕同舟,上海师范大学哲学与法政学院


摘要:构建政府纵向职责体系是深化新一轮行政体制改革的关键环节和重要抓手。从国外实践看,美国借助联邦宪法、州宪法以及相关法律的规定对各级政府职责做出了清晰细致的划分,并以财政控制为主线来实现职责体系的有效调整;法国地方行政系统中中央派驻机构和地方自治机构并存的双轨制结构为政府纵向职责体系的运行提供了依托;日本政府纵向职责体系的调整与地方自治改革密切关联,体现为兼具制度性划分和机制性协调,并包含中央职责、地方职责与法定委托职责的结构。通过国际比较发现,权力配置制度化、职责配置异构化与调控手段柔性化是构建政府纵向职责体系的重要经验。在我国下一步改革过程中,应当尝试跳出简单的收权或放权思维、探索合理确权,同时在职责同构的整体格局中适当地嵌套某些职责的异构化配置,并在条件允许的情况下更多地采用柔性化或隐形化的调控手段。


关键词:纵向职责体系;政府职能转变;职责同构;合理确权;权力配置制度化


一、问题的提出


新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国在政府职能转变领域进行了大量理论层面与实践层面的探索。这种探索对于推进行政体制改革、提高行政效能和提升国家治理能力起到了关键性的作用。但是,如果从历史梳理的角度看,自从1986年中共中央明确提出“转变政府职能”[①]至今,三十年间年年讲“转变政府职能”却年年讲“转变政府职能不到位”。即便到了今年,中央的基本判断仍然是“简政放权等改革虽初见成效,但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比,还有很大差距”[②]。当然,这种局面的出现有伴随公共事务复杂性的增加而对政府职能提出了新的要求,以及社会发展不均衡等多重因素的影响,但在更深层次的意义上看,改革未能触及以“横平竖直”为基本特征的政府纵向职责配置方式是关键症结。进一步说,伴随着市场化和分权化的推进,纵向职责配置改革明显滞后于制度环境的变化,特别是滞后于资源配置方式的变革,已成为新时期政府职能转变迟迟不能到位的根源所在,也成为呼唤构建政府纵向职责体系的重要动因。可喜的是,中共中央已经开始意识到这一问题,十七大、十八大报告中关于“健全政府职责体系”、“健全部门职责体系”的原则性提法,以及在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次对“中央政府职责”和“地方政府职责”做出区分等,都足以证明构建职责体系已经成为深化新一轮行政体制改革的关键环节和重要抓手。


在国际范围内来看,很多发达国家与转型国家在构建政府纵向职责体系方面做出了积极的探索,并积累了宝贵的经验;这些探索和经验有助于深化关于中国政府纵向职责体系的理论认识与改革实践。本研究以美国、法国和日本三个涵盖了联邦制与单一制的国家为例,考察其各自政府纵向职责体系的结构、运行模式及其特征,以期为构建具有中国特色的政府纵向职责体系提供可能的借鉴。


二、美国:以财政控制为主线的政府纵向职责体系


美国是实行联邦制的国家。从纵向府际结构的角度看,美国包括联邦政府、州政府和地方政府三个层级。《美国宪法》为联邦政府与各州政府的职责划分提供了制度保障,而各州政府与地方政府的职责又由各州宪法以及相关法律作出了明确的划分,从而塑造了一种权限和范围都比较清晰的职责体系。在体系运行中,联邦政府可以通过对财政工具的有效使用,在联邦制度的法律框架和预留空间之内,强化对州和地方的控制,并对纵向职责体系进行有效调整。结合行政实践来看,这种以财政控制为主线的政府纵向职责体系,能够有效提高行政效能、提升治理能力。


(一)宪法及相关法律共同塑造了纵向职责体系


《美国宪法》规定了多种类型的权力,从而制度性地对联邦政府与州政府的权力进行了划分。美国联邦制的正式宪法结构可以大致归结为四个方面:联邦政府只拥有《美国宪法》授予的权力(其所固有的外交权除外);联邦政府在其职责范围之内拥有至高无上的地位;除《美国宪法》和各州宪法规定不授予的权力之外,州政府拥有未授予联邦政府的其他一切权力;有的权力明确规定既不授予联邦政府,也不授予州政府,有的权力明确规定不授予联邦政府或不授予州政府。这一宪法结构为纵向府际关系和职责体系提供了法律辩护。


首先,宪法赋予联邦政府的权力主要有三种:授予权力(Delegated Power)、默示权力(Implied Power)和固有权力(Inherent Power)。授予权力指的是按照宪法规定明确授予联邦政府的权力,这一部分可见宪法第一条第八款第一至十七目。[③]默示权力是由授予权力推断而来,其宪法依据是“弹性条款(Elastic Clause)”,即国会有权制定为执行上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要的和适当的各项法律。这一条款赋予国会所有那些可以合理地推导出、但未能在宪法中予以明确表述的权力。此外,在外交领域以及在战争和国家面临严重危机期间,联邦政府拥有因为政府的存在而天然产生的权力——固有权力,即诸如宣战、缔结条约以及任命外交使节以及处理与他国事务的权力等。


其次,《美国宪法》将未授予联邦政府的一切权力都保留给了各州(Reserve for the States All Power not Granted to the National Government),而且规定这些权力只受宪法的约束。因此,这些未明确或特定地授予联邦政府的权力也被称为保留权力(Reserve Power)。例如,只有各州才有权力设立学校和地方政府、为保护人民的健康、安全和福利而立法等。


再次,《美国宪法》授予联邦政府和州政府共同享有、共同行使的权力被称为共有权力(Concurrent Power)。多数共有权力并未在宪法中做出具体说明,因此仅仅是在默示意义上的。例如,联邦政府与州政府可以对同一个项目征收同一种税收,如个人所得税,但州政府不能因为征税而给各州之间的商贸往来增加不必要的负担,也不能妨碍联邦政府行使其职权。通常来讲,共有权力以州的地理区域为边界,并局限于宪法未完全授予联邦政府的那些职能。


此外,为保证联邦制度的有效运行,《美国宪法》对联邦政府和州政府都作出了必要的限制。例如,宪法规定,联邦政府在行使其权力,特别是行使其征税和管理州际贸易的权力之时,不得给各州政府履行其职责带来实质性的损害;同时,宪法也禁止州政府与外国政府缔结条约、禁止州政府征收进出口关税等。


基于这一权力结构,联邦政府和州政府各自应当履行的职责得到了基本确定。例如,联邦政府应当承担国防、外交、管理州际贸易、发行货币等职责,州政府应当承担管理州内贸易、建立和维护交通运输网、管理州立公园和其他娱乐及环保用地等职责;同时,联邦政府和州政府在教育、社会福利、住房补贴、卫生保健等领域进行分工合作。通俗地说,联邦政府与州政府各自要“干什么事儿”是比较清楚的。


州政府与地方政府之间的职责如何划分是由各州宪法以及相关法律加以明确的。需要注意的是,美国联邦宪法中并没有关于地方政府的明确规定,地方政府的所有权限是依据州宪法而制定的;同时,作为一个异常庞大而复杂的结构,美国地方政府体系由3031个县(County)、19519个自治市(Municipality)、16360个镇(Township)与38266个特别区(Special District)、12880个学区(Independent School District),以及数以万计的准政府组织集合而成[④]。这种特殊性与复杂性直接反映到了政府纵向职责体系当中。


整体上看,美国的州政府和地方政府关系模式主要是由“狄龙法则(Dillon’s Rule)”和“地方自治(Home Rule)”这两项相互独立而又相互影响的规则来塑造的。地方自治原则植根于美国的政治、司法实践,并得到了明确的表述;地方自治的权限和范围对于20世纪中后期大都市地区治理产生了持续影响。而狄龙法则意味着,地方政府的权力范围仅限于州宪法明确授予的及其隐含的各项权力。狄龙法则虽然为地方政府的运作提供了制度保障,但从另一个角度看,却也限制了地方政府的权力范围。[⑤]特别是伴随着社会的进一步发展而对政府提出新需求的时候,狄龙法则便成为联邦政府和州政府职能扩张的最佳依据。


在州宪法与相关法律的规定以及狄龙法则和地方自治原则的共同作用下,地方政府的职责得到了较为清晰的配置。首先,作为州的地方分支,县是州表达、行使主权的产物,其创立无需经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动;县的组织机构的设置,几乎都是出于州的一般性政策需要,所涉及的领域包括地方政治组织的建立、民政的管理,以及财政、教育、救济和交通,尤其是司法行政等诸多方面;同时,县的所有权力均来自于州并直接接受州的管辖。[⑥]


其次,自治市是城市或城镇人民基于自我治理的目的而建立的政治实体。自治市的主要职责是为更集中和更稠密的人口提供公共服务。目前,绝大多数市位于县的境内,但却与县政府没有法律上的隶属关系。市政府履行的职责主要涉及城市居民的公共事务,例如治安、消防、环境卫生、公共文化娱乐设施的建设与维护等。有些人口较多的市还为居民提供部分公共福利和公共教育。


再次,镇政府主要承担的职责包括修筑街道和安装路灯、确保供水系统的安全、提供治安和消防保护、建立地方健康条例、处理垃圾、污水以及废品、征收地方税等。


此外,在美国,数量最多的地方政府单位是为了执行某种专门职能,尤其是提供某项或某几项内容相关的公共服务而设立的“特别区”,其重要特点之一就是跨越了地理边界和政府边界,有时甚至超越了州界。一般情况下,一个特别区仅仅负责一项公共服务,例如垃圾处理;即便是提供一项以上公共服务的,也多是相关的项目,如供水与排水等。学区也很常见,主要负责为本区内的青少年教育筹集资金并维持公立学校体系。


(二)财政控制成为联邦政府权力扩张的重要途径


正如前文所述,联邦宪法、州宪法以及相关法律共同塑造了一种清晰有序的政府纵向职责体系,但是这种体系并不意味着州政府以及地方政府可以在各自职责范围内完全不受联邦政府的控制。实际上,联邦政府与州政府之间同样存在着公共服务范围的交叉,因而需要二者的相互合作。当然,维系这种合作关系的并非是一种自上而下的强制,而是在联邦体系的制度设计和预留空间之内对财政工具的有效使用。


按照联邦宪法的规定,联邦政府拥有“为提高普遍福利而征税和拨款的权力(Power to Tax and Spend)”——这一权力为联邦政府强化对州政府以及地方政府的控制提供了现实的可能。这一事实与联邦制美国出现的集权化趋势也是一致的。简单地说,联邦政府虽然没有为了提高公众福利而立法的权力,但却拥有为此目的而征税和拨款的权力。通过这种财政控制,可以扩大联邦政府对州政府和地方政府政策的影响力,从而有效地实现联邦政府权力与职能的扩张。


总体上看,联邦政府强化对州政府和地方政府财政控制的主要方式包括以下四种:其一,联邦政府为州政府和地方政府提供更为便利的融资援助;其二,通过联邦立法来控制州政府和地方政府的相关事务,例如在奥巴马医改法案中将原本由联邦政府承担的责任和财政负担转嫁给州政府和地方政府;其三,为州政府和地方政府提供更多的财政援助;其四,指引、引导州政府和地方政府的预算政策以督促其与联邦政府保持一致等。[⑦]


从另一个方面来说,州政府和地方政府的变化也迎合了这种趋势。从州和地方政府自身来看,由于经济衰退导致财政收入大幅度下降。为了应对严重的经济危机,大部分州政府和地方政府只能通过削减教育支出、削减公务员数量、减少公立学校的开支等方式来缓解财政压力;同时,作为传统意义上实行联邦制的重要原因之一的地方之间的异质性逐渐减少,州及地方政府的事务和政策出现了较强的同质性趋势,也为联邦政府出台统一政策以解决类似问题、强化对州及地方政府的控制,乃至调整纵向职责体系提供了现实可能。


特别需要注意的是,这种权力的扩张是联邦政府结合社会经济的发展需要,借助宪法修正案、联邦最高法院的宪法解释以及联邦法律等方式加以确定的;财政联邦制的主体并未发生根本变化,州和地方仍然享有相对独立的生存空间。换言之,这种变化既保持了联邦政府的“集权”、又保持了州政府和地方政府的“分权”。这一点非常值得我国在调适纵向府际关系时参考、借鉴。


通过对美国政府纵向职责体系的结构及其运行的剖析可以发现,宪法以及相关法律,狄龙法则、地方自治等原则共同塑造了美国的纵向府际结构,并形成了划分明确、清晰有序的政府职责体系。在这样一种“各司其职、各履其责”的结构中,财政工具成为联邦政府在制度空间内扩张其权力与职能、调整纵向职责体系的关键性手段。


三、法国:以双轨并行为依托的政府纵向职责体系


法国是一个曾长期实行中央高度集权的国家。1982年《权力下放法案》的正式通过,拉开了法国分权改革的帷幕。此后三十年间,法国政府先后颁布了将近一百项法案与将近一千项法令,将不同层级政府的职责进行了较为细致、明确的划分,[⑧]从而塑造了一种有序的职责体系结构。值得注意的是,在法国的地方行政系统中,既存在代行中央政府职责的派出机构,也存在地方自治机构,从而呈现出一种双轨并行的结构性特征。结合当前的行政实践来看,法国政府纵向职责体系正是依托于这一结构而运行、演变的。


(一)双轨并行是纵向职责体系运行的重要依托


自从20世纪60年代以来,法国中央政府便开始尝试在全国范围内分散行政审批权。行政官员被派往全国并在特定的地域内代表国家来履行行政职能,以期既能够维持国家的统一、又能够提高行政效率。但是,作为府际关系改革和行政效能提升的有效探索,权力下放却无法根治中央集权的痼疾——国家行政与地方偏好的冲突,或者简单地说,就是中央利益与地方利益的冲突。中央集权体制以及权力下放改革的内生性缺陷,必然只能从体制外部进行弥补。正是在这一背景下,法国从上个世纪80年代开始推行地方分权改革。地方分权,“建立于地方利益的概念上,是指区别于国家的公共团体,由民选议会自由治理,由宪法规定并受法律保障,具有法人资格、财政自主权和自身的审议与执行机关,在行政法院和审计法院的监督之下负责独立于国家的财产管理和公共服务”[⑨]。借助这一改革,地方的相对独立地位得到了保障,纵向府际关系也得到了有效调试。


“地方分权”与“权力下放”并存的局面使得法国国家领土划分出现了两种标准——前者塑造了“领土单位”的概念,作为地方自治行政的地理空间;后者则塑造了“行政区域”的概念,作为中央政府为了应对集权体制的低效率而渗透到地方所形成的地理空间。[⑩]结合行政实践来看,地方分权形成的公共团体自治改善了单纯国家行政的僵化格局,而权力下放所形成的地方国家行政也在很大程度上弥合了地区间发展的差异。如果从一个更抽象的角度,也可以说,权力下放与地方分权的结合,反映在中央层面,表现为对集权与分权的顶层设计;反映在地方层面,则表现为一种特殊的地方制度——“地方双轨制”(也称“行政双轨制”)。


在法国,政府纵向职责体系正是依托于行政双轨制而运行的。首先,权力下放有效地推进了中央政府履责,提高了行政效能。大革命以前,法国就形成了顽固的中央集权传统。中央集权所包含的中央审批制度使得行政程序极度冗长,行政效率极其低下;同时,中央政府“眉毛胡子一把抓”的职责格局也给其带来了重大的行政负担。为此,中央政府开始有计划推行权力下放,在全国范围内分散行政审批权,并将行政官员派往各地代表国家履行行政管理职责。具体地说就是,地方国家行政机关的官员由中央政府委派,其行政权力由中央政府授予,并在一定的层级和范围内代表中央政府进行行政管理,从而缩短行政链条、塑造扁平的组织形态、强化管理的灵活性,进而强化中央政府履责和提高行政效能。


其次,地方分权改革为纵向职责体系提供了制度化保障。伴随地方分权改革的深化,纵向府际权力划分结构得到了固定,各级政府事权划分结构也得到了有力的保障。改革之后,地方分权团体变成了独立的公法人,其机关、组织、财政、权能均独立于中央,在此基础之上的纵向府际关系及其事权划分也就得到了规范,进而为纵向职责的有效划分和地方政府高效履责提供了基础。


最后,权力下放改革和地方分权改革的协同互补,为政府纵向职责体系的运行提供了重要依托。在这一体系中,借助地方分权改革,中央政府与地方政府的职责得到了明确的划分;同时,凡涉及到中央政府职责在地方的落实,由中央政府及其派驻到地方的行政机构来完成,凡是属于地方政府的职责,则由地方各级政府来履行。这样就有效地分离了纵向府际职责,在单一制条件下有效地避免纵向府际的权力争夺或责任推诿,为职责体系的有效运行提供坚实的基础。


特别需要注意的是,在我国现行行政体制中也存在权力下放,例如中央政府驻香港和澳门特别行政区联络办公室或财政部派驻地方的财政监察专员办事处、审计署驻地方特派员办事处等,但这种权力下放显然只存在于特定的和具体的行政领域。法国则不同,其权力下放是一种普遍性的国家行政职能的下放,因而可以形成所谓“行政区域”的概念。这是二者最大的区别。


(二)法国政府纵向事权划分结构


早在1982年的《权力下放方案》中就对中央、大区、省、市镇各级政府的权限划分做出了比较明确的规定,奠定了事权划分的基本框架;随后借助一系列法案对这一框架进行了不断的补充与完善,最终形成了现有的事权划分结构。


大略地说,中央政府主要负责宏观管理和战略发展规划,主要涉及全国性或国际性事务,例如外交、国防、维护社会公平、促进农业发展和外贸发展、制定国家财税政策、提供全国性公共产品等;大区主导国家在地方发展的命脉,主要负责执行国家的中长期计划、促进本区经济开发与发展、支持本区所辖省及市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展、协助国家推行领土整治政策、分配和使用国家调拨的财政经费、高中的设立、维护与管理、调整大区的地方公共投资和工商旅游各行业分布等;省级政府的事权则主要是制定城镇规划、管理省内的公共运输和港口、主持各种社会救济机构、管理社会医疗和社会保险费用、负责社会救助和社会福利、制定和资助农村领土整治规划以及乡村设施的建造与维修、初中的建造与维护、职业学校管理、讨论并分配中央调拨的经费等;作为最基层的行政单位,市镇负责与居民直接相关的事务,例如市镇规划、管理公共财产和公共工程、提供地方公共服务、市镇医院的管理、小学的建设与维护等。[11]


特别值得注意的是,分权改革不仅改变了地方自治的运作逻辑,也内在地影响着国家行政的运作方式。在“决策就近原则”的影响下,国家行政自身的性质和职能进行了重新界定,中央国家行政与地方国家行政的职责也得到了重新梳理。[12]具体地说,中央国家行政主要承担着决策的制定、评估、协调职责,相应地地方国家行政则承担着大量的政策执行和管理实务。这一划分有效地实现了国家行政职责在中央和地方之间的重理,既充分发挥了中央的作用,减轻了大量日常政策执行带来的负担,使其能够将重心放到涉及国计民生的宏观问题上,同时又强化了地方的作用,充实了地方的服务能力。在职责重理的基础上,行政体系和政府职责体系得到了进一步优化,并产出了更高的行政效能和更好的公共服务。


四、日本:以分权改革为支撑的政府纵向职责体系


作为单一制国家的日本,实行的是中央与地方相对分权的地方自治。日本地方自治始于明治维新,并嵌套于日本近现代发展进程之中。伴随着地方自治改革的不断推进,政府纵向职责体系也经历了长期的调适与演变,并最终形成了当前这样一种兼具制度性划分和机制性协调,包含中央职责、地方职责与法定委托职责在内的政府纵向职责体系。


(一)地方分权改革与职责体系调整


自从1921年废除郡制度以来,日本就采取了“都道府县—市町村”二重体制。这种二重政府体系是日本独具特色的地方自治模式的产物,一方面满足了对统一性和稳定性的需求,另一方面也满足了对广域行政的需求。都道府县是介于国家和市町村之间地域较为广阔的地方公共团体;实际上,它们属于同级行政区划单位,仅仅由于历史习惯沿袭而导致称谓不同,但在组织和职能上基本没有本质差别。市町村是设在都道府县内的地方自治组织,但与都道府县并不存在行政隶属关系,二者在法律规定的范围内各自履行职责。从数量上看,在都道府县这一级共有1都、l道、2府和43县;在市町村这一级共有782个市、827个町、195个村和23个特别区,共计1827个单位。[13]


早在明治维新时期,日本就开始实行地方自治制度。当然,囿于历史条件和现实环境,当时的地方制度并不注重地方社会的自主性,官吏又主要由中央政府选任而非地方选举,加之地方自治未得到宪法的有效保护,导致日本近代地方自治仍然“虚有其表”。二战以后,日本参考欧美模式,在《宪法》和《地方自治法》的基础上,逐渐形成一系列关于地方自治的法律文本,从而将地方自治体的组织和管理根本性地纳入了法制轨道,在实践中塑造了富有特色的地方自治制度框架。从当时的制度设计上看,都道府县以及市町村均设有地方自治政府,享有地方自治权,仅仅接受中央政府给予的必要指导。然而,在实践中,中央与地方仍然表现出实质性的领导与被领导关系,例如中央政府将其官员派往地方自治体任职以强化对地方自治体的控制;[14]同时,地方还承担着大量的机关委任事务,加之中央与地方在财政能力上的严重不均衡,[15]导致日本地方自治出现了“三分自治”的局面。


这一局面反映到政府纵向职责体系中,表现为虽然当时的法律划定了纵向府际职责结构,但由于中央政府可以通过“机关委任事务”将很多职责“向下推”给地方政府,从而给地方政府造成了巨大的压力,并在很大程度上导致权责不一致、体系混乱等情况的出现。这些问题一直到二十世纪九十年代以后才得到有效的解决。


1994年12月,村山内阁制定《关于推进地方分权的大纲方针》,确立了地方分权改革的基本框架和方向;1995年5月,《地方分权推进法》出台;在此基础上,1999年7月《地方分权一览法》颁布并于2000年4月起实施。自此,日本地方自治开启了新的阶段。


结合纵向职责体系和行政实践来看,这一阶段的改革主要带来了两个方面的突破:其一,机关委任事务制度被废除了。在此次分权改革之前,机关委任事务占到了都道府县事务的70%至80%、市町村事务的30%至40%。这一制度导致中央和地方之间形成事实上的上下、主从关系。此次改革将以往的机关委任事务,除了极其例外的、以及由国家直接执行的事务外,都分割为自治体的自治事务和法定委托事务,从而极大地扩展了自治体可自行决策的领域,提高了纵向职责体系的制度化、规范化。


其二,干预实现了规则化。改革之前各省厅为了执行机关委任事务,可以通过下发省令、通知、通告等方式,对自治体进行各种建议、劝告或指导;主管大臣也拥有综合性的指挥监督权。这一局面在分权改革后得到了显著改观。在新时期,国家的干预实现了规范化,即必须遵循法定主义、一般法主义和公正透明三项原则。同时,为了督促国家遵守这些原则,日本还设立了国家和地方诉讼处理制度加以保障。[16]


简单地说,伴随着地方自治的规范化、制度化,中央与地方各级政府之间的权力配置和职责关系也得到了有效调适,初步形成了一个划分明确、分工合作、协调运行的纵向职责体系。


(二)当前政府纵向职责配置结构


当前,日本政府纵向职责体系可以大致从制度性划分和机制性协调两个方面来进行论述——前者实现了职责法定,原则地划定了中央和地方的职责范围;后者则试图协调处理各级政府在履行职责过程中可能出现的争议状况,从而维护纵向职责体系的稳定和高效运行。


在制度性划分方面,首先由中央以通用法律的形式例举中央和地方的职责,例如《日本国宪法》中就规定了中央和地方的职责关系原则和地方政府职责的大致范围,然后借助《地方自治法》、《地方分权一览法》等法案专门地加以细化。大略地看,凡关系到国家根本利益的国计民生的重大事项——如军事、国防、外交、司法、国立教育、医疗等,均属于中央的职责,而相对应地,地方承担的事务主要包括公共事务即地方公共团体可以自主处理的基本事务、团体委任事务即中央和其他公共团体委托给地方政府的事务以及行政事务即从保障居民基本福利的角度出发承担的一些职责。


在机制性协调方面,主要是设立规范化、程序化的协调机制,来处理各级政府在履行职责过程中出现的争议状况。事实上,完全不受国家干预的自治体是不存在的,但是国家干预必须筑基于法治原则之上。为了贯彻这种原则,特别是在当事人之间出现利益冲突或违反规则的时候,由中立的第三方机构来加以处理就显得尤为重要。在日本的行政实践中,主要形成了由纠纷处理委员会进行纠纷处理的机制和法院诉求机制这两种重要的协调机制。[17]这一点非常值得借鉴。


特别值得注意的是,2000年的分权改革废除了机关委任事务制度,有效地推动了政府纵向职责体系的结构性调整。机关委任事务制度被废除后,原有的事务按照功能、性质分成了存续事务、国家直接执行事务以及废除事务三类。其中,存续事务继续留存,但性质发生了改变,即不再以“机关委任”的方式出现,而将一部分调整为自治事务——如都市计划的决定、土地改良区的设立认可、饮食店营业的许可、医院药店的开设许可等,另一部分则上升为法定委托事务——如国政选举、护照交付、国家指定统计、国道管理等。部分机关委任事务调整为国家直接执行的事务,如国家公园的管理、根据驻军用地特别法代行对土地相关文件签字盖章等事务、劳务者的劳务管理事务以及规定由地方事务官开展的事务等。另外,国民养老金的印花检验事务、外国人身份证、复制件之间的递送事务等都被废除了。[18]


五、总结与启示


前文已经对美国、法国和日本三国的政府纵向职责配置以及体系运行进行了细致的描述。虽然由于政治体制以及行政环境、历史文化的殊异,各国政府纵向职责体系各有特点,但在国际比较的视野中审视,还是可以发现一些共同的规律。这些规律对于我国构建政府纵向职责体系、推进国家治理现代化可能起到有益的参考作用。


第一,权力配置制度化。从三个国家的发展经验看,美国借助联邦宪法和州宪法以及相关法律将纵向府际权力配置格局固定下来,法国和日本则通过地方分权改革实现中央与地方权力配置的制度化。简单地说,某项权力归属于何级政府是相对确定的,并得到法律的切实保障;在此基础上实现事权划分法制化和职责法定,进而为行政体系的运转与职责体系的运行提供有效支撑。反观我国,长期以来,我国在纵向府际关系改革中秉承着“收权”、“放权”的思维模式。这种思维模式虽然便于操作,但却制度性地蕴含着不稳定性。同时,在这种或收或放的思维模式下,中央会习惯性地将“触角”向下延伸,而地方也容易习惯性地“服从”中央,进而固化当前这样一种从中央到地方都干着“类似的事儿”的职责同构格局。因此,在未来改革的过程中,应当尝试考虑跳出简单的集分或收放的思维,探索合理确权,逐步实现权力配置制度化,进而形成事权、财权的有效配置格局,从而切实为职能转变和职责体系建构以及各项体制、机制改革提供制度保障。


第二,职责配置异构化。从纵向上看,三个国家均实行职责异构模式,即对从中央到地方不同层级政府的职责做出清晰明确的划分。美国宪法就明确规定了联邦政府与州政府的职责划分,法国和日本则通过地方分权改革逐步将更多的权力与职责授予地方政府;在地方(州)政府履行这些职责的时候,中央(联邦)政府不会进行输入性的实质领导与指挥,而代之以必要的监督与控制。大体地看,那些涉及国计民生的重大事项以及与国民生活相关的基本公共服务由中央统一管理或提供,而与居民密切相关的大部分行政事务则由地方负责。或者简单地说,越在高层级政府,其管理事务就越为宏观,主要集中于全国性事务的宏观调控;越在低层级政府,其管理事务就越为微观,主要集中于为居民提供必要的公共服务。具体到我国的情况看,由于自身体制与发展的特殊性,实行完全的职责异构模式虽然并不恰当,但是在“同构”的整体格局中适当地嵌套一些“异构”,例如在某些类别的职责配置上打破同构型结构完全是可能的。当然,这一点还需要实践的进一步检验。


第三,调控手段柔性化。正如古德诺所言,“地方政治共同体要与国家(州)的利益保持适当的关系,就不能完全不受国家(州)的控制;如果完全不受国家(州)的控制,就会导致国家(州)的分裂。”[19]为了维护国家主权的完整,任何国家的全国性政府都必须对区域性政府施加一定的监督与控制。但是,如何来施加这种作用就是一个颇具艺术性的问题了。从国外经验来看,中央政府已经越来越少地运用类似于行政命令的刚性措施,而是采用一些柔性化的手段,来实现对地方的影响。例如,美国联邦政府正是通过对财政工具的巧妙使用,来控制州政府和地方政府的行政行为,实现联邦政府的意志;又如,日本中央政府设立了专门的纠纷处理委员会来协调各级政府在履行职责过程中出现的争议,从而实现中央政府对地方的监督与调控。就我国而言,长期以来习惯于采用由上至下的、行政命令式的刚性管控方式。这种方式虽然高效便捷,但无疑容易限制地方政府的自主性与活力,同时也可能损害体系的稳定性与权威性。结合国外经验和我国实际来看,在未来改革过程中,在条件允许的情况下,应当更多地采用柔性化或隐形化的调控方式,以便提高系统的效率与适应性。


当然,由于各国在政治、经济、文化、地理等方面情况各不相同,而我国当前又正处于现代化与后现代化相交织的异常复杂的历史情境中,加之很多理论与实践问题还存在亟待解决的难点,我国政府纵向职责体系的理论研究与实践探索还需要进一步深化、细化、具体化。

原文刊于《比较政治学研究》第9辑

[①] 1986年中共中央“关于第七个五年计划的报告”中,明确提出“政府机构管理经济的职能转变”这一说法。

[②] “简政放权 放管结合 优化服务 深化行政体制改革 切实转变政府职能——在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话”,《人民日报》,2015年05月15日。

[③]参见[美]杰罗姆?巴伦、托马斯?迪恩斯:《美国宪法概论》,刘瑞祥等译,中国社会科学出版社,1995年,第313-325页。

[④] 美国人口统计局公布的《2012年度政府组织总结报告》。参见美国人口统计局官方网站(https://www.census.gov/)。

[⑤] 张千帆:《自由的魂魄所在:美国宪法与政府体制》,中国社会科学出版社,2000年,第289-304页。

[⑥] 值得注意的是,一般情况下,当一个县内部建立自治市的时候,县就会大部分公共服务供给转移给市,例如自治市的警察将替代县警察。

[⑦] 罗洋、何利辉:“美国财政联邦制的演变趋势”,《中国财政》,2011年第6期。

[⑧] 丁煌:“法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示”,《法国研究》,2002年第1期。

[⑨] Gérard Cornu: Vocabulaire Juridique, PUF, 2006, p.261. 转引自王建学:“法国国内公法领土观的基本概念与借鉴”,《太平洋学报》,2008年第9期。

[⑩] 王建学:“法国国内公法领土观的基本概念与借鉴”,《太平洋学报》,2008年第9期。

[11] 熊伟主编:《政府间财政关系的法律调整》,法律出版社,2010年,第259-260页。

[12] John Loughlin: Subnational Government: The French Experience, Palgrave Macmillan, 2007, pp.170-174.

[13] [日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第3页。

[14] 林良亮:“渐进式的地方自治改革——日本地方自治制度的发展及其对中国的启示”,《行政法论丛》,2009年第1期。

[15] 根据自治省的估算,1997年度全国3300个地方自治体的总支出为87万亿日元,比中央政府一般会计支出还要多10万亿日元;但是,地方自治体征收的地方税只有37万亿日元,不到其财政开支的40%。参见杜创国:“日本地方自治及其地方分权改革”,《中国行政管理》,2007年第4期。

[16] [日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第25-35页。

[17] [日]西尾胜:《日本地方分权改革》,张青松、刁榴译,社会科学文献出版社,2013年,第48页。

[18] [日]山谷成夫、川村毅:《自治体职员研究讲座——地方自治制度、地方公务员制度、地方财政制度》,学阳书房,2006年,第53页。转引自[日]礒崎初仁、金井利之、伊藤正次:《日本地方自治》,张青松译,社会科学文献出版社,2010年,第29页。

[19] [美]弗兰克·古德诺:《政治与行政》,王元译,华夏出版社,1987年,第33页。


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