马英娟 李德旺:我国政府职能转变的实践历程与未来方向

选择字号:   本文共阅读 1994 次 更新时间:2019-06-16 23:57

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马英娟   李德旺  

【摘要】 转变政府职能是深化行政体制改革的核心。改革开放以来,我国政府职能转变的重心和地位逐步明确,职能结构与职能转变突破口基本确定,职能转变的导向日益清晰;体现出职能转变路径从依赖机构改革到立足职能转变本身、职能范围从全能政府到有限政府、职能重心从政治职能到经济职能和社会职能、职能履行方式从管制型政府到监管型政府和服务型政府等实践特征。新时代背景下,政府职能转变必须进一步推进政府职能结构的优化,加强培育市场和社会力量,落实政府职能转变在行政体制改革中的核心地位,推进政府职能转变的法治化。

【中文关键词】 政府职能;政府职能转变;经济职能;社会职能;行政体制改革


一、引言


自从1988年国务院机构改革方案正式提出政府要“转变职能”之后,“转变政府职能”就成为历次机构改革不变的主题。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》再次强调,“深化国务院机构改革,要着眼于转变政府职能,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端……”可见,在新时代的背景下,政府职能转变依然是完善政府治理体系、提升政府治理效率的关键。而且,政府职能转变是否到位,直接影响国家治理体系和治理能力现代化的进程。基于此,梳理、总结我国政府职能转变的轨迹,探讨未来政府职能转变的方向,就具有非常重要的现实意义和理论意义。

学界关于政府职能问题的研究,肇始于20世纪80年代中期。[1]总体而言,已有研究主要聚焦于政府职能的界定、[2]政府职能的构成、[3]政府特定职能的内涵、[4]政府职能转变的目标与路径[5]等方面,也有部分学者对改革开放以来我国政府职能转变的历程进行了考察[6]。这些成果为政府职能转变问题的研究提供了基本的学理支撑和分析框架,也为政府职能转变实践提供了一定的指导。但是,现有研究仍存在一定的不足:一是对政府职能转变相关问题的认识还不够深入,关于政府职能的含义、构成及其背后的逻辑机理等基本问题尚未形成完整而清晰的理论体系;二是学理分析和静态描述居多,对中国政府职能转变动态过程的实证研究亟待充实;[7]三是基于实践的理论反思与提升不够,对中国政府职能转变的成功经验和制约因素的总结也不够系统。

鉴于此,本文聚焦我国政府职能转变的实践,通过文献阅读和实践考证,梳理、分析我国政府职能转变的发展脉络及其背后的逻辑机理,总结、提炼我国政府职能转变的经验特征,并在检省政府职能转变制约因素的基础上,分析政府职能转变的发展方向,以期为我国今后政府职能转变、行政体制改革提供借鉴,同时也希望在概念提炼、理论聚焦方面对以后的相关研究有所助益。

考虑到改革开放以来中国官方多从狭义层面理解并使用政府职能概念,也为了使讨论更加聚焦,本文在狭义层面使用政府职能概念,即指国家的行政职能,其实质是政府与市场、社会的边界问题。


二、政府职能转变的实践历程


建国初期,出于对巩固新生政权和消灭敌对分子的考虑,政府的职能主要是政治职能[8],尤其是专政职能,强调“以阶级斗争为纲”;经济上,从1950年起开始实行生产资料私有制的社会主义改造,到1956年基本进入单一公有制的计划经济时期。计划经济意味着用政府计划取代市场机制,是一种否定市场作用、由政府通过指令性计划控制经济、配置资源的经济体制。在这种体制下,国家在工业发展尤其是重工业发展和大型基础设施建设等方面取得了很大的成就,但政府集所有者、经营者、管理者、分配者于一身的全能角色,也带来了政企不分、政社不分等诸多问题,极大地抑制了经济和社会发展的活力。1978年底的改革开放,开启了政府职能转变的进程,伴随着经济体制改革的逐步深化、社会主义市场经济体制的建立和不断完善,以及社会主要矛盾和社会结构的不断变化,我国对社会主义以及社会主义国家政府职能的认识逐步深化,政府职能转变日趋深入。总的来说,可以大致分为以下几个阶段:

(一)1978—1997:政府职能转变的重心和定位逐渐明确

党的十一届三中全会以后,随着改革的深入,我国逐步摆脱“市场经济是资本主义特有的东西,计划经济才是社会主义经济的基本特征”的错误观念,明确了社会主义市场经济的基本经济制度,对推动政府职能转变起到了决定性作用。

1.探索政府和市场的关系成为政府职能转变的重心

1978年,党的十一届三中全会做出了把全党全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策,决定对过分集中的经济管理体制进行改革,积极推动经营管理权下放。[9]党的十一届三中全会尽管没有直接提出“转变政府职能”的要求,但已经基本明确了“政企分开”的改革思路。

1982年,党的十二大提出“建设有中国特色的社会主义”的理论,确立了“计划经济为主、市场调节为辅”的原则;[10]1982年宪法反映了这一重大经济政策的转变,首次在宪法中肯定了市场的作用,规定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用,保证国民经济按比例地协调发展”,同时明确了个体经济的合法地位。[11]

1984年,党的十二届三中全会指出,“商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段,我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济”;[12]党的十三大进一步明确,“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”;[13]据此,1988年的宪法修正案确立了私营经济的法律地位。[14]

个体经济和私营经济等非公有制经济的发展,引发了姓“社”还是姓“资”的争论。针对这一争论,邓小平在1992年“南方谈话”中指出,“计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场,计划和市场都是经济手段。”[15]“这个精辟论断,从根本上解除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚,使我们在计划与市场关系问题上的认识有了新的重大突破。”[16]党的十四大报告进一步提出“建立社会主义市场经济体制”的经济体制改革目标,强调“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面,必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”[17]随后,1993年宪法修正案确认了“国家实行社会主义市场经济”这一基本经济制度。

由此可见,党的十一届三中全会以来,尤其是1982年至1997年间,随着党对社会主义认识的逐步深入,经济体制改革取得阶段性成果,不仅将市场从意识形态的禁锢中解脱出来,而且使得探索政府与市场的关系成为我国政府职能转变的重心,明确政府与市场各自的作用边界成为政府职能转变的首要问题。

2.政府职能转变在行政体制改革中的中心地位逐步明确

1976年至1981年间,机构臃肿、职责不清、效率低下的问题非常突出。为改变这种情况,1982年的机构改革对机构数量和人员编制进行了较大规模的裁撤和缩减。相对于经济体制改革的需要,这次改革的成效和力度是初步的,“定编不定员”的做法为日后继续改革留下了诸多空间。不过,值得肯定的是,中央尝试从明确机构任务和职责范围入手进行改革[18]的做法为以后明确政府职能转变在行政体制改革中的地位积累了有益的经验。

1984年,按照政企分开的思路,党的十二届三中全会开始探索经济体制改革下政府职能的应有内容。[19]1986年的政府工作报告《关于第七个五年计划的报告》指出:“为了适应国家对企业的管理由直接控制为主转向间接控制为主的要求,政府机构管理经济的职能也要相应地转变。”1988年的机构改革方案正式提出转变政府职能的要求。[20]1988年的《政府工作报告》强调政府“机构改革主要着眼于转变职能”,意味着转变政府职能开始成为机构改革的主要着眼点。

1993年的《政府工作报告》进一步提出,行政管理体制和政府机构改革“要围绕转变政府职能这个中心环节”,标志着政府职能转变在我国行政体制改革中的地位正式确定下来。后来的实践证明,当时国家将“政府职能转变作为行政体制改革的中心环节”这一定位是基本正确的,是我国深化政府职能转变认识的重要进步。

这一时期,我国就转变政府职能在行政体制改革中的地位问题取得了认识上的进步。但是,由于对社会主义市场经济以及社会主义市场经济体制下政府职能的基本构成缺乏足够的认识,关于政府职能转变并没有形成比较清晰的改革思路和行动规划。因此,这期间的几次改革都带有一定的过渡性质,有的还带有试点性质,不仅导致机构改革困于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环当中,[21]也使“政府职能转变”沦为政府工作报告中的话语重复而未得到实质的推进。[22]

(二)1998—2012:政府职能结构与转变突破口基本确定

1998年以后,经过改革开放近二十年的摸索和经验积累,我国对政府职能转变调整了认识,着力改变政府职能转变的被动性。这一时期我国政府职能转变的重点是在建立和完善社会主义市场经济体制的基础上,理顺政府与市场、社会的关系,不断完善政府职能的内容、重心与履行方式,由经济建设型政府向监管型政府和服务型政府转变。在此基础上,我国对社会主义市场经济体制下政府职能的基本构成有了较为系统的认识,在政治和文化职能的基础上,形成了以经济职能和社会职能为主的政府职能结构,以行政审批改革为职能转变的突破口逐步确定下来。

1.以经济职能和社会职能为重心的政府职能结构逐步形成

1998年,九届人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》明确把政府职能定位为“宏观调控、社会管理和公共服务”。[23]这是国家首次对政府职能内容进行系统性总结,相比之前以“民主与专政”为内容的国家职能构成的认识更具科学性和合理性,是对传统政府职能认识的一大突破。

随着市场的开放和经济的发展,因市场失灵引发的食品药品安全、产品和服务质量、劳动安全、金融欺诈等问题日益突出,国家对政府经济职能的认识进一步调整,开始强调政府的市场监管职能。2002年的《政府工作报告》首次提出要“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来”。2003年的政府工作报告则更为肯定地指出:“在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府该管的事一定要管好,不该管的事坚决不管。”自此,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府职能的基本构成在中央文件中确定下来,并保持了较长时期的延续性。

2004年,在政府职能基本结构不变的情况下,开始对以往政府职能履行不全面的弊病进行纠偏,强调全面且有所侧重地履行政府职能。2004年的《政府工作报告》强调:“各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。”也就是说,政府除了要继续履行好经济调节、市场监管的经济职能之外,还需要投入更多精力履行社会管理和公共服务的社会职能,促进社会事业的发展与和谐社会的建设。由此,政府与市场、政府与社会的关系开始共同作为政府职能转变的重心,经济职能和社会职能逐渐成为我国政府职能转变的两大侧重板块。

2.行政审批制度改革成为政府职能转变的突破口

改革开放之前,行政审批作为高度集中的计划经济体制的产物,被广泛用于许多行政管理领域,对保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用,成为国家管理行政事务不可缺少的一种重要制度。但是,随着社会主义市场经济体制的建立和完善,尤其是2001年中国加入世界贸易组织后,行政审批中长期存在的问题越来越突出,有些已成为生产力发展和政府更好履行职能的体制性障碍,因此迫切需要对行政审批制度进行改革。在此背景下,行政审批制度的深入改革开始成为政府职能转变的一个重要突破口。[24]

2001年9月,国务院行政审批制度改革工作领导小组成立,行政审批制度改革工作全面启动。[25]2003年8月《行政许可法》通过,进一步规范了行政许可的设定与实施,为行政审批制度改革提供了法律依据。自2002年到2012年,我国开展了大规模的行政审批制度改革,国务院先后取消和调整了六批行政审批项目。行政审批制度改革不仅促进了政府管理方式的创新,提高了行政效能,也有力地促进了政府职能转变,优化了政府职能配置,有利于发挥市场在资源配置中的作用。行政审批制度改革将抽象的政府职能转变具象化,不仅体现了政府自身角色和管理观念的转变,而且将政府与市场、社会的边界划定这一事关政府职能转变的关键问题提到实践层面,是政府职能转变极富意义的重要探索。

(三)2013—2018:政府职能转变的导向更加清晰

2013年,《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”2018年3月,中共中央《深化党和国家机构改革方案》进一步明确,深化机构改革,必须“以国家治理体系和治理能力现代化为导向”。也就是说,全面深化改革系统性、整体性、协同性的要求,反映在政府职能转变问题上,就是要加强政府职能转变的系统思维,使之能够在国家治理体系和治理能力现代化的进程中与其他各方面改革保持同频共振。

1.在政府、市场和社会的能力建设中动态调整政府职能的边界

自从党的十四大提出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”[26]以后,我国的市场经济建设取得重大进展;党的十八届三中全会进而鲜明地提出,要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。[27]这一方面说明,政府职能转变作为一个动态的过程,其变化的基础要视市场和社会的能力建设而定;另一方面说明,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,也需要更好地发挥政府作用。党的十八届三中全会对更好地发挥政府作用提出了明确要求,强调“科学的宏观调控,有效的政府治理,是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”,“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”[28]

随着社会主义市场经济体制的不断完善,经济社会发展的市场化程度不断提高,政府职能必须在政府、市场、社会三元结构的适应性权力配置中不断进行动态调整。

2.增加并强化生态环境保护职能

在中央“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之下,这一时期政府职能转变的理论深化和实践探索不断推进,我国政府职能的基本构成也得到新的调整。

2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》中关于政府职能构成的表述,在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的基础上,增加了“环境保护”职能。[29]2018年3月《关于国务院机构改革方案的说明》指出,要“加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能”[30]。由此,形成了以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护为主要内容的政府职能新构成。

生态环境保护职能本质上并未打破原有政府职能的基本结构,而是作为融合经济职能和社会职能的一种混合职能。将之纳入政府职能体系,反映了党和政府对生态环境保护的重视和强调。



三、政府职能转变的实践特征


纵观改革开放以来我国政府职能转变的实践,可以对之展现出来的实践特征作以下概括。

(一)职能转变路径:从依赖机构改革到立足职能转变本身

从行政法的角度来看,政府职能是机构设置的依据,机构是政府职能的载体,二者是形式和内容、表与里的关系。政府职能转变作为行政管理体制改革的关键,是其“里”,而机构改革则是其“表”。因此,机构改革必须根据政府职能的调整来进行,首先确定政府职能的内容,然后再进行相应的机构增减裁并。

尽管我国早在1988年的机构改革中就提出“机构改革主要着眼于转变职能”这一命题,但实践中,由于学界和官方对政府职能及其构成的认识不到位,政府职能转变长期处于被动、次要的地位。1982年至1998年四次机构改革的主要任务都是精简机构和人员;尽管1993年和1998年的机构改革前进了一步,通过撤销工业专业经济部门,实现政企分开,促进政府职能的转变,[31]但政府职能转变仍处于被动状态。直到2003年,《政府工作报告》明确了在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,同年的机构改革开始体现政府职能转变的关键地位。

2013年,《国务院机构改革和职能转变方案》的标题中加了“职能转变”四个字,进一步突出职能转变在政府机构改革中的重要意义。当时的中央机构编制委员会负责人指出,“机构是职能的载体,如果职能不转变,仅仅调整机构,达不到改革所希望的效果”[32]。2013年,习近平总书记进一步强调:“转变政府职能是深化行政体制改革的核心,它实质上要解决政府应该做什么、不应该做什么,重点是明析政府、市场、社会的关系,即哪些事应该由市场、社会、政府各自分担,哪些事应该由三者共同承担。”[33]自此,我国政府职能转变的路径逐渐从依赖机构改革推进调整为立足职能转变本身上来。

(二)职能范围:从全能政府到有限政府

政府职能的转变,实质在于重新划定政府发挥作用的职责范围,政府把握好该管、有能力管好的领域,退出不该管、没有能力管好的领域,正确处理好政府与市场、社会之间的关系。

改革开放以前,受计划经济体制的影响,政府在国民经济、社会生活中扮演着全能政府的角色,建立起了全面控制的经济制度体系,同时承担起办社会的职能。[34]这种大包大揽的体制由于忽视了市场的作用、弱化了社会自治,加之政治运动的影响,一度导致国民经济和人民生活陷入困顿。

改革开放后,在发展社会主义市场经济、建立社会主义市场经济体制的实践探索中,形成了倒逼行政体制改革的现实需要,政府职能的转变也逐渐成为带动全局的枢纽。[35]2005年的《政府工作报告》强调,要“进一步推进政企分开、政资分开、政事分开……充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用”。2013年的《政府工作报告》在此基础上又增加了“政社分开”。政府职能转变的实践肯定了国家治理主体的多元化,即政府、市场、社会等多主体在管理国家和社会公共事务中相互协作、共同治理。经济和社会发展主体的多元化反映出政府全能主义的退缩,实现了从政府一元全面管理到政府、市场、社会等多方有机互动的多元主体格局的转变,有限政府的理念正在逐渐落实。

(三)职能重心:从政治职能到经济职能和社会职能

建国以来,我国政府职能重心经历了从政治职能到经济职能、进而到社会职能的转变,即强调政府在社会主义市场经济和社会发展中的职责和作用,逐渐形成了以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”为主要内容的政府职能结构。

政府职能重心的转变与社会主要矛盾的转变、社会经济发展的现实需要息息相关。1981年,中央认为在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。[36]社会主要矛盾的转化决定了政府职能重心从政治职能向经济职能的转变,经济职能也逐渐从计划经济体制下的控制与管理转向经济调节和市场监管。进入新世纪后,社会公平、环境污染等重大社会矛盾凸显,政府的社会职能日益受到重视。2004年和2005年的政府工作报告一致强调,各级政府要在继续抓好经济调节、市场监管的同时,更加注重社会管理和公共服务,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。党的十九大后,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[37]这也预示着,政府职能将进一步从偏重经济职能向经济职能、社会职能并重的方向转变。

需要注意的是,政府职能重心的转变并非是对政治职能的完全拋弃,而仅仅是作为政府职能履行在特定历史阶段的主要侧重而言。尽管随着时代发展,尤其是在我国国内发展环境总体稳定的大背景下,政治职能的履行方式、作用途径以及特征相较过去都已发生很大变化,与其他政府职能的关系也呈现出新的特点,但在职能重心转变的过程中,我们仍然需要对政治职能予以必要的重视。[38]政府在履行经济职能和社会职能的同时仍旧需要继续履行好其政治职能。一方面要深化实现政府职能的转变,即将政府从之前大包大揽、事无巨细的地方抽离出来,把该管、能管好的事情管好做好,投入更多精力履行经济职能和社会职能;另一方面,还需要牢牢把握政治职能的底线,坚持底线思维,牢记政府机构的政治本色,守好最后一道防线。[39]

此外,关于文化职能,尽管在中国官方文件中一直没有作为一项政府职能正式提出,但在历次党代会报告和政府工作报告中都直接或间接地包含关于文化建设以及精神文明建设的内容,这些都是政府文化职能的体现。

(四)职能履行方式:从管制型政府到监管型政府、服务型政府

改革开放之前,政府习惯于将企业、社会作为行政的附属物,习惯通过发号施令等行政手段管理企业和社会,企业的关停并转并非市场逻辑在发挥作用,而是政府意志的结果,属于典型的管制型政府。改革开放以后,尤其是1993年确立社会主义市场经济体制之后,中国开始推行监管体制改革,监管型政府开始崛起。监管型政府意味着,国家充分发挥市场在资源配置中的作用,同时承认市场是有缺陷的,其自身无法解决因自然垄断、外部性、信息不充分、集体行动等原因带来的市场失灵和社会不公正问题,因而设立政府监管机构,对市场主体的活动进行监督和控制,以预防和矫正市场失灵问题。[40]随后,2004年我国开始强调建设服务型政府。[41]服务型政府要求创新政府管理方式,寓管理于服务之中,更好地为基层、企业和社会公众服务。

从管制型政府向监管型政府、服务型政府的转变,不仅反映了政府职能履行方式的转变,也反映了政府职能重心向市场监管、社会管理和公共服务职能的倾斜。


四、政府职能转变的未来方向


改革开放以来,我国政府职能转变经历了从被动到主动、从偏重经济职能到经济职能与社会职能并重、从就事论事解决政府职能错位越位缺位问题到以“国家治理体系和治理能力现代化”为目标导向的体系化部署的过程。在总结我国政府职能转变实践经验和特征的基础上,反思其中存在的局限和问题,探讨未来的发展方向,将有助于完善政府治理体系,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(一)进一步推进政府职能结构的优化

转变政府职能,首先需要明确政府职能的含义和体系构成。如前所述,截至目前,关于政府职能的含义和构成仍然是众说纷纭、莫衷一是。政府职能指称政府的职责、职能、责任、应然职能、法定职能等含义的专有使用和混合共用等情形在官方文件中不一而足,政府职能转变实践尚未获得充分的理论支撑。当前,我国官方文件中形成了以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护”为主要内容的政府职能结构,体现了现阶段政府工作的重心。但是,相关概念在理论上尚未具有足够的清晰度和辨识度,逻辑上也不够周延。按照类型学的分析,类型的各成分是用假设的各个特别属性来识别的,这些属性彼此之间相互排斥而集合起来却又包罗无遗,这种分组归类方法因在各种现象之间建立有限的关系而有助于论证和探索。反观我国政府职能基本构成的归类,在属性上却存在着一定程度的交叉重叠。比如,经济调节和市场监管都属于政府的经济职能;社会管理和公共服务属于政府的社会职能;而生态环境保护职能既涉及旨在矫正负外部性等市场失灵问题的市场监管职能,也包含保护社会公众甚至后世子孙生存权的公共服务职能。

当然,官方文件中对政府职能的描述多反映特定历史时期经济社会发展的现实需求以及相应的政府职能侧重点,不追求逻辑上的周延。但是,实践中政府职能转变方向的合理定位以及行政管理体制改革目标的实现,需要在理论认识和学理层面上首先厘清政府职能体系的构成及其相互间的关系。因为不同政府职能之间尽管存在互补关系,但在目标、对象、组织结构、运行机制、具体手段等方面存在明显差异。如果不加区别地混为一谈,不仅会造成政府职能转变的方向模糊,而且可能导致行政体制改革的目标落空。

(图略)

来源:作者自绘。

优化政府职能体系,不仅需要进一步明确政府职能基本构成的确切含义并进行科学归类,还需要对不同职能的构成要素进行分析,从而形成一个层次清晰的政府职能谱系框架。从国家机关分工的角度而言,笔者认为,应在狭义的层面界定政府职能,即国家职能中的行政职能,具体包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能四个方面。其中,政治职能包括对外维护主权、对内巩固政权,前者通过外交和国防来实现,后者通过民主和专政来履行;经济职能包括宏观调控、微观监管和微观管理,宏观调控借助货币、财政、产业、收入分配、汇率等政策工具实现,微观监管通过许可、标准、信息规制等方式履行,微观管理则是国家和地方政府机构对公企业或国有企业的直接管理;[42]社会职能包括社会管理和公共服务,社会管理的目的在于通过治安、交通等管理维护社会的基本秩序,公共服务则旨在满足社会公众的基本生存和发展需要;[43]文化职能同样包含两个方面,一是支持、扶助体现社会主义核心价值观的严肃文化,二是引导、监督体现市场需求的通俗文化。[44](见上图)不同历史时期,国家经济社会发展的需求不同,政府职能的侧重点也不相同。新时代的背景下,中国政府应在完善经济职能(尤其是宏观调控和市场监管职能)的基础上,进一步强化社会职能和文化职能,从而推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的实现。

(二)加强培育市场和社会力量

社会主义市场经济体制下,处理好政府与市场的关系是政府职能转变的核心问题,事关政府职能转变的成败。改革开放以来,政府对市场经济的宏观调控体系和微观监管体制不断建立和完善,对微观经济的干预逐渐削弱,极大地释放了市场活力。与此同时,我们也应该看到,现阶段我国市场经济尚不成熟,企业和行业自律的意识和能力还需要进一步提升。因此,我们一方面要进一步优化营商环境,发挥市场在资源配置中的决定性作用;同时,要进一步健全和完善政府的宏观调控和市场监管职能,引导并规范企业和行业自律。

与此同时,政府与社会的关系仍需进一步理清,社会力量需进一步培育。社会力量的培育和成长壮大,不仅是国家治理体系和治理能力现代化的现实需要,更是政府职能转变的必要条件和题中应有之义。社会自我管理、自我协调、自我服务能力的完善,是社会通过自身力量化解社会矛盾、解决社会问题、满足社会需要、实现社会发展的必备要件。只有社会具备了足够的自主性和自治能力,社会自身才能不断走向成熟和完善。社会自治能力的提升,不仅能够减少社会对政府的诉求和依赖,还能够一定程度上制约行政机构的膨胀和职能越位。实践中,哪些属于政府履行社会管理和公共服务职能的事项,哪些属于社会自我管理、自我协调、自我服务的事项,仍有待进一步探索。

(三)落实政府职能转变在行政体制改革中的核心地位

深化行政体制改革,政府职能转变是关键,是核心。这是改革开放以来政府职能转变的一条重要经验。改革开放初期主要围绕政府内部机构增减裁并进行的改革,尽管可以“解决如何做得更好这样的技术理性问题,但它还无法回答为什么要这样做这一价值理性问题。”[45]这也导致通过行政机构改革推进政府职能转变的实践长期无法带来行政体制运作的更为有效的改观。另外,职能转变如果仅仅囿于机构改革,尤其是在行政体制改革中只偏重机构改革,忽视政府职能转变,则会导致政府职能转变产生很强的被动性,这也是以往政府职能转变很长一段时期无法取得显著推进的重要原因之一。

政府职能转变,实际上是根据国家经济社会发展需要,对政府职能进行的“二次配置”。新一轮党政体制改革改变了以往“问题→机关→职能”的经验逻辑,而以“问题→职能→机关”的逻辑展开。也就是说,以往出现行政体制与现实要求不一致时,首先进行机构的增减裁并、再进行职能调整的做法,不仅在职能转变上循环反复而不彻底,行政体制改革的实际效果也不理想。当前需要将职能转变提到更突出的位置上来,聚焦改革实际问题,首先进行职能配置的总括性、体系化的配置优化,再进行机构改革,这样的改革逻辑比较稳妥。从行政法的角度看,政府职能的配置需要“将行政主体所进行的公共行政全部置于视野之中,着眼于这些事务是如何有秩序地分配给各个行政机关”[46]。以事务的不同特性,配置给不同行政机关或调整相应职能,不仅可以明确职能转变的明确性,也使得政府职能转变更具针对性。

(四)推进政府职能转变的法治化

改革开放,尤其是步入新世纪以来,国家日益强调机构改革和政府职能转变的法治化,不仅体现在通过“三定规定”明确每个行政机关的职能配置、内设机构和人员编制,而且体现在立法对机构改革、职能调整结果的及时确认。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“要完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”[47]在全面推进依法治国的背景下,对依法行政的要求越来越高。依法行政,首先要求职能法定,即将政府职能以宪法或行政组织法的形式予以确立和规范,以解决政府职能转变面临的合宪性、合法性问题;同时以立法的形式明确不同行政机关的职能分工,做到“法无授权不可为,法定职责必须为”,从而避免扯皮和推诿,避免各种形式的越权行为和权力滥用行为,也有利于克服官僚主义和腐败行为。


五、结语


当前,中国特色社会主义建设进入新时代。中国特色社会主义市场经济体制的不断健全,对行政管理体制改革提出了更高的要求。作为深化行政体制改革核心的政府职能转变,不仅成为今后行政体制改革的基始问题,也是行政体制改革成败与否的关键所在。

当然,政府职能转变总是在新时代新任务提出的新要求之下开展的,其转变效果如何并不取决于纯粹逻辑是否自洽,而只能在国家治理和社会治理的实践当中来检验。就社会主义经济体制改革和行政体制改革的长期性和艰巨性来说,当前的政府职能转变或许仍旧具有一定的试错性质,难以一次成型,因此政府职能转变的方案和现实治理的需要之间可能仍旧需要很长一段时期的调适磨合。


【注释】 〔作者马英娟,上海师范大学教授、博士生导师;李德旺,上海师范大学2017级宪法学与行政法学专业硕士研究生。上海200234〕

*本文修改过程中,吕同舟博士提供了宝贵的修改意见,特此致谢。

[1]参见毛寿龙、景朝亮:《近三十年来我国政府职能转变的研究综述》,《天津行政学院学报》2014年第4期。

[2]学界关于政府职能的界说,主要存在以下分歧:一是根据对“政府”含义认识的不同,分为广义的政府职能说和狭义的政府职能说,前者将政府职能等同于国家职能,后者认为政府职能是国家对内职能(立法职能、司法职能、行政职能)中的行政职能;二是根据对“职能”一词理解的不同,分为职责说、功能说、职责—功能复合说以及职责一功能两分说,职责说(或称任务说)将政府职能界定为政府各种法定职责的总称,功能说将政府职能定义为政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用,职责一功能复合说更为强调政府职能在职责和功能上的复合,职责一功能两分说认为现代政府职能应当划分为“政府的功能”和“政府的职责”两个层次;三是根据对政府职能是否包含应然因素的认识不同,分为应然职能说和实然职能说,应然说强调政府应当履行的职责和发挥的功能,实然说则强调政府实际所履行的职责和发挥的功能。参见吴卫生:《关于国家职能的含义及分类的若干不同观点》,《社会主义研究》1986年第6期;郭小聪:《论国家职能与政府职能》,《中山大学学报》1997年第2期;张国庆:《行政管理学概论》,北京大学出版社,2000年,第84页;齐明山:《行政学导论》,中国人民出版社,2006年,第205页;翟桔红、徐永安:《政府职能厘析》,《中南财经政法大学学报》2007年第2期;姚锐敏:《政府职能之概念解析》,《学习论坛》2011年第9期;林尚立:《国家是从社会分化出来的管理机构》,载王沪宁主编:《政治的逻辑——马克思主义政治学原理》,上海人民出版社,2016年,第184页;朱光磊:《中国政府职能转变问题研究论纲》,《中国高校社会科学》2013年第1期;等等。

[3]学界关于政府职能的构成,有五职能、四职能、三职能等不同观点。其中,刘作翔将市场经济条件下政府应该具有的职能概括为五个方面,包括政治职能、经济职能、社会职能、文化职能和法制职能;沈荣华认为,政府职能主要有政治职能、经济职能、社会职能和文化职能四个方面;朱光磊认为,完好的政府职能体系,应该包括统治职能、管理职能和服务职能三个方面;邓雪琳则认同“五位一体”的职能框架,即经济建设职能、政治建设职能、文化建设职能、社会建设职能和生态文明建设职能。参见刘作翔:《市场经济条件下政府职能的几个问题》,《政法论坛》1994年第1期;沈荣华:《关于转变政府职能的若干思考》,《政治学研究》1999年第4期;朱光磊:《中国政府职能转变问题研究论纲》,《中国高校社会科学》2013年第1期;邓雪琳:《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析》,《中国行政管理》2015年第8期。

[4]参见马英娟:《监管的语义辨析》,《法学杂志》2005年第5期;马英娟:《监管的概念:国际视野与中国话语》,《浙江学刊》2018年第4期;马英娟:《公共服务:概念溯源与标准厘定》,《河北大学学报》(哲社版)2012年第2期;等等。

[5]参见刘作翔:《市场经济条件下政府职能的几个问题》,《政法论坛》1994年第1期;应松年、杨伟东:《不断把政府职能转变推向深入》,《中国行政管理》2006年第4期;杨建顺:《论政府职能转变的目标及其制度支撑》,《中国法学》2006年第6期;朱光磊:《中国政府职能转变问题研究论纲》,《中国高校社会科学》2013年第1期;薛澜、李宇环:《走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向》,《政治学研究》2014年第5期;等等。

[6]参见侯保疆:《我国政府职能转变的历史考察与反思》,《政治学研究》2003年第1期;蒋健:《改革开放以来我国政府职能转变的逻辑进路》,《攀登》2008年第5期;青峰、张水海:《我国政府职能转变的历史演进及法制特点》,《行政法学研究》2013年第4期;邓雪琳:《改革开放以来中国政府职能转变的测量——基于国务院政府工作报告(1978—2015)的文本分析》,《中国行政管理》2015年第8期;等等。

[7]参见毛寿龙、景朝亮:《近三十年来我国政府职能转变的研究综述》,《天津行政学院学报》2014年第4期。

[8]如1957年周恩来在政府工作报告中首次提到国家“民主与专政”两方面的职能。参见周恩来:《政府工作报告(1957年)》《人民日报》1957年6月24日,第4版。

[9]参见《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》,《人民日报》1978年12月24日,第1版。

[10]参见胡耀邦:《全面开创社会主义现代化建设的新局面》(在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告),《人民日报》1982年9月8日,第2版。

[11]参见1982年宪法第15条和第11条。

[12]《中共中央关于经济体制改革的决定》(1984年10月20日中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过),人民出版社,1984年。

[13]赵紫阳:《沿着有中国特色的社会主义道路前进》(在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告),《人民日报》1987年11月4日,第2版。

[14]1988年宪法修正案第1条。

[15]邓小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》,《邓小平文选》(第三卷),人民出版社,1993年,第373页。

[16]江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告),《人民日报》1992年10月21日,第2版。

[17]江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告),《人民日报》1992年10月21日,第2版。

[18]参见赵紫阳:《关于国务院机构改革问题的报告(1982年)》,《中华人民共和国国务院公报》1982年第6期。

[19]参见《中共中央关于经济体制改革的决定》(1984年10月20日中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过),人民出版社,1984年。

[20]参见宋平:《关于国务院机构改革方案的说明(1988年)》,《人民日报》1988年3月29日,第1版。

[21]参见中央机构编制委员会办公室:《1988年国务院机构改革的情况》《1993年国务院机构改革的情况》《1998年国务院机构改革的情况》,来源:中央机构编制网http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/,2018年7月12日最后访问。

[22]尽管其间中央也提出先通过转变职能划清职责范围,再进行机构配置的可能,但对这种可能并未展开进一步的探索。参见赵紫阳:《关于国务院机构改革问题的报告(1982年)》,《中华人民共和国国务院公报》1982年第6期;李鹏:《政府工作报告(1988年)》,人民出版社,1988年。

[23]参见罗干:《关于国务院机构改革方案的说明(1998年3月6日在第九届全国人民代表大会第一次会议上)》,《中华人民共和国国务院公报》1998年第9期。

[24]2001年、2002年、2003年《政府工作报告》中均明确将减少行政性审批作为政府职能转变突破口。参见朱镕基:《政府工作报告(2001年)》,《人民日报》2001年3月6日,第2版;朱镕基:《政府工作报告(2002年)》,《人民日报》2002年3月17日,第2版;朱镕基:《政府工作报告(2003年)》,《人民日报》2003年3月20日,第1版。

[25]《国务院办公厅关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》(国办发〔2001〕71号)。

[26]江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告),《人民日报》1992年10月21日,第2版。

[27]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过),《人民日报》2013年11月16日,第1版。

[28]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过),《人民日报》2013年11月16日,第1版。

[29]参见《行政法规制定程序条例》第12条。

[30]王勇:《关于国务院机构改革方案的说明(2018年)》,来源:新华网http:// www.xinhuanet.com/2018—03/14/c_1122533011. htm,2018年7月12日最后访问。

[31]参见罗干:《关于国务院机构改革方案的说明(1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上)》,《中华人民共和国国务院公报》1993年第10期;罗干:《关于国务院机构改革方案的说明(1998年3月6日在第九届全国人民代表大会第一次会议上)》,《中华人民共和国国务院公报》1998年第9期;另可参见青峰、张水海:《我国政府职能转变的历史演进及法制特点》,《行政法学研究》2013年第4期。

[32]《中央编办就〈国务院机构改革和职能转变方案〉答问》,来源:中国机构编制网http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/zyjs/201305/t20130529_223479. html,2018年7月6日最后访问。

[33]习近平:《在中共十八届二中全会第二次全体会议上的讲话》,中共中央文献研究室编:《习近平关于全面深化改革论述摘编》,中央文献出版社,2014年,第52页。

[34]参见石建国:《我国全能型政府职能的历史成因与改革方向》,《中国井冈山干部学院学报》2015年第3期。

[35]参见唐皇凤:《中国特色现代国家治理体系的建构》,《中国社会科学报》2013年12月6日。

[36]《关于建国以来党的若干历史问题的决议》(1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议通过),《人民日报》1981年7月1日,第1版。

[37]习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》(在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告),《人民日报》2017年10月28日,第2版。

[38]参见历次党代会报告和政府工作报告。

[39]2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出:“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关,旗帜鲜明讲政治是应尽之责。……国家机关履行职责、开展工作,要提高政治站位,把准政治方向,注重政治效果,考虑政治影响,坚决防止和纠正把政治与业务割裂开来、对立起来的错误认识和做法,确保政治和业务融为一体、高度统一。”因此,行政机关在任何阶段都必须切实履行好其政治职能,彰显其作为国家机关的政治属性。

[40]参见马英娟:《政府监管机构研究》,北京大学出版社,2007年,第1页。

[41]参见《温家宝总理在十届全国人大三次会议上的政府工作报告(摘登)》,《人民日报》2005年3月6日,第2版;《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过),《人民日报》2016年10月19日,第1版。

[42]参见余晖:《政府管制改革的方向》,《战略与管理》2002年第5期。

[43]参见马英娟:《监管的概念:国际视野与中国话语》,《浙江学刊》2018年第4期;马英娟:《公共服务:概念溯源与标准厘定》,《河北大学学报》(哲社版)2012年第2期。

[44]参见刘作翔:《市场经济条件下政府职能的几个问题》,《政法论坛》1994年第1期。

[45]竺乾威:《国家治理现代化与机构改革》,《学术界》2016年第11期。

[46][日]盐野宏:《行政组织法》,杨建顺译,北京大学出版社,2008年,第18页。

[47]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过),《人民日报》2017年10月28日,第2版。

【期刊名称】《浙江学刊》【期刊年份】 2019年 【期号】3



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本文责编:陈冬冬
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