维护美国的首要地位——新一届行政当局的一项防务策略

选择字号:   本文共阅读 991 次 更新时间:2016-09-07 18:08

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麦克·索恩伯里   安德鲁·克雷皮内维奇  

翻译:新华社副译审、清华大学兼职研究员尹宏毅


【本刊讯】美国《外交》杂志2016年9月至10月一期在《评论》栏内刊登麦克·索恩伯里和安德鲁·克雷皮内维奇合写的一篇文章,题为《维护美国的首要地位——新一届行政当局的一项防务策略》,全文如下:


下一任美国总统将会继承这样一个安全环境,在其中,美国在财力日益受到制约、地位下降和在保护友邦以及自身利益的愿望问题上在国内外的不确定性日益加重情况下,应对日益增加的威胁。在欧洲、西太平洋和波斯湾地区——按照民主与共和两党行政当局长期以来的看法,这三个地区都对美国的国家安全至关重要——修正主义强国正在谋求推翻基于规则的国际秩序。在欧洲,俄罗斯总统普京已经夺取了克里米亚,在乌克兰东部发动代理战争,并威胁着俄罗斯周边的北约盟国。俄罗斯进一步展示出新的自信心,向叙利亚派遣了部队,加强了自己的核武库。美国总统奥巴马在试图“调整”与莫斯科的关系失败以后,发出了严厉警告,并实施了经济制裁措施,但这些在吓阻普京方面收效甚微。


时隔五年,行政当局的亚洲“支点”战略也一直没有得到有效行动的匹配。中国继续增加军费开支,大量投资于旨在威胁驻西太平洋美军的武器系统。因此,中国正在被证明越来越企图并且能够推行其在东海和南海的扩张性领土主张。由于不满足于通过外交手段解决争端,北京已经使之军事化,在天然的与人造的岛屿上建立基地。美国未能强有力地应对这些挑衅,以致盟国质疑其履行长期以来的安全承诺的愿望。


美国领导力的匮乏也正在刺激中东地区的不稳定。在伊拉克,奥巴马行政当局撤退了全部美军,从而放弃了通过艰苦努力赢得的利益,造成了使伊朗的影响和伊斯兰国组织得以兴起的安全真空。使其战略上的失误家中的是,行政当局从根本上误解了阿拉伯之春的性质,未能认识到,这些起义会为激进的伊斯兰主义分子提供机会,而不是带来一种新的民主秩序。行政当局也未能从上届行政当局在伊拉克的经历中汲取教训,因为奥巴马行政当局选择在伊拉克实施“幕后领导”,为了推翻卡扎菲而进行干预,结果却宣布胜利,然后任凭该国陷入国内混乱。然后,它在阿萨德总统在叙利亚动用化学武器问题上划了一道“红线”,但却未能采取行动加以落实。其结果是中东地区日益加重的不稳定和美国影响力的衰落。


在奥巴马行政当局注视下,伊斯兰恐怖主义的威胁增加了。同属于逊尼派穆斯林组织的基地组织和伊斯兰国组织在伊拉克、利比亚、叙利亚和也门,乃至西非获得了新的立足点。奥巴马与伊朗激进什叶派伊斯兰主义的大本营伊朗的谈判并没有遏制住该国插手伊拉克、叙利亚和也门的代理战争,及其支持黎巴嫩真主党和巴勒斯坦领土上的哈马斯组织。这些谈判所的确产生的东西——核协议——虽然可能会使德黑兰大踏步地获取核武器的速度放慢,但也使该政权有机会获得数以百亿美元计的从前被冻结的资产。3月份,协议书上的墨迹未干,德黑兰就试验了能够投射核弹头的弹道导弹,公然藐视联合国安理会决议。给所有这些不稳定雪上加霜的是,军事竞争已经扩展到外太空和网络空间等较新的领域,最终也将会扩大到海底的经济基础设施。


由于当前的对策失灵,所以下任总统将需要制订新的防务战略。这项战略应当包括三个基本要素:有关美国所谋求实现的目标的明确声明、对可以用来实现这些目标的资源的了解,以及在这些资源如何利用方面的指导。本文阐述的战略如果得到适当的实施,就会使美国能够排除欧亚大陆边缘地带的一个霸权主义强国崛起的可能性,并维护全球公域的使用权,而又不会在此过程中使国家破产。


目的与手段


美国外交政策的首要目标长期以来一直是阻止一个敌对国家在重要地区——欧洲、西太平洋或者波斯湾——建立霸权,因为这样一来,这个敌对国家就能够积累充分的实力,以威胁美国的核心利益。因此,20世纪上半叶,美国在欧洲开展了两次战争,以击败德国,在太平洋地区开展了一场战争,以打败日本。冷战期间,美国与盟国合作,以阻止苏联控制西欧或者将其影响力扩大到中东和东亚。这个目标今天仍然有效。


为了维护与盟国和贸易伙伴的关系,美国还需要有机会进入全球公域。七十多年来,美军承担了保障海洋和天空使用权的责任,不仅对美国,而且对其他国家来说都是如此。美国十分出色地完成了这项任务,因而许多国家认为这是理所当然的。然而,维护全球公域使用权既不是廉价的,也不是轻而易举的。假如美国不肯发挥这种作用,就没有任何志同道合的其他大国能够取而代之。


使这两项任务更加具有挑战性的是修正主义强国日益增强的“反介入/地区封锁”实力,如远程精确打击武器、反卫星系统和各种网络武器。所有这些目的都在于攻击美军的实力(其前沿空军基地和航母)及其中枢神经系统(其监视、侦察、目标定位和通信系统)。


可以用来实现这两个目标的资源是什么?虽然美国的主导地位已经不如冷战结束时,但相对于修正主义强国,美国却享有令人羡慕的地位。它拥有广泛的自然资源、高效率的自由竞争体制,以及所有大国当中最为健康的人口状况。美国拥有同化移民的得到证明的能力。其教育体制虽然急需改革,但仍跻身于世界上最优秀体制行列。由于其与其他大陆隔绝的地理位置与和平的邻国,所以美国能够在远离本国海岸的地方发动本土保卫战。其众多的盟国包括世界上最大的经济体当中的大多数。美国拥有世界上最精良的军队,不仅从兵员与装备,而且从开展范围广泛的作战的经验角度而言都是如此。


然而,就在美国的安全所面临的挑战增多的同时,华盛顿却继续削减军事开支。从2010年到2016年,美国的防务预算就实际数字而言下降了14%以上,在GDP中所占百分比下降了大约30%,并很可能会在未来十年内,随着美国政府债务的利息支付增加而进一步下跌。美国实力最强的盟国的贡献更少。在北约内部最富裕的强国当中,只有英国的预算超过了北约联盟规定的占GDP2%的最低目标。在亚洲,日本仍然受到其自我施加的1%封顶的制约。


这并不是说,美国应该简单地把本国的防务开支与GDP的具体百分比挂钩。这方面的水平应该取决于多种因素,包括所面临的威胁的类型、美国人民愿意接受的风险程度以及盟国所做出的贡献等等。然而,军事预算的下降——尤其是与修正主义强国正在进行的投资相比——使美国及其盟国承担了越来越大的风险。正如前国防部长罗伯特·盖茨2014年所说,美国削减防务拨款“发出了一个信号,就是我们对维护自己的全球利益不感兴趣”。但是,华盛顿需要做更多的事情,而不是简单地在防务方面花更多的钱。它需要制定战略,更为高效地配置这些经费,并采取增强军队有效性的配置方式。


规划航向


资源总是有限的,因此战略所涉及的就是做出选择。在此过程中,政策制定者必须不仅考虑威胁是否迫在眉睫,而且考虑其规模、形式和发展轨迹。虽然激进伊斯兰主义是美国所面临的最直接的威胁,但中国和俄罗斯却拥有威胁美国安全的大得多的潜能。作为迅速崛起的强国,中国已经建立了除美国和俄罗斯以外的最强大的常规力量,而美俄两国虽然显示出衰落的明显迹象,但却仍然保持着世界上最大的核武库。与此同时,来自伊朗的威胁主要涉及其在获取核能力方面的进展所带来的风险。这种风险会引起中东地区核扩散的连锁反应。由于目标应当是把自己的安全所面临的总体风险逐步减少到最低限度,所以美国应该把精力主要集中在准备应对中俄两国的威胁,其次集中在遏制伊朗的扩张主义和支持志同道合的伙伴国打击激进伊斯兰主义组织方面。


为了应对这些挑战,鉴于资源有限,所以美军必须采取“一场半的战争态势”——从而不仅能够阻止或者进行与中国的一场大战,而且同时向欧洲或者中东地区派遣远征军。在西太平洋地区,这意味着采取一项第一岛链的“前沿防御”战略。这一岛链从日本延伸到台湾和菲律宾。美国对这三个国家做出了坚决的安全承诺。美国不应当做的是采取一项以对中国实施遥远封锁为中心的,或者依靠军事动员夺回失陷的领土的战略,就像美国在二战中所做的那样。这相当于使盟国与伙伴国暴露在侵略或高压手段之下,而且在人们的眼中也会被看作如此。相反,通过在前沿地带部署充分的力量,包括驻扎在日本和菲律宾的地面部队,美国能够与盟国一起,抵消中国的扩军活动,并维护和平。在日本、菲律宾,也许还有越南,美国增加驻军与援助的大门日益敞开,但这扇大门不会无限期地保持敞开。美国也将无法迅速建立前沿防御态势。因此,下届行政当局应该毫不延迟地开始这一进程。


俄罗斯构成的直接问题就是其利用本国边境以外的代理力量。鉴于这一威胁的性质,华盛顿应当在东欧的前线国家部署更多的地面和空中力量。其使命将是帮助这些国家阻止,并且在必要情况下打击克里姆林宫利用当地的俄罗斯侨民作为代理人的企图。美国应当鼓励主要的北约盟国做出类似的贡献。为了进一步遏制俄罗斯的冒险主义,美国应当在该地区预先部署武器、弹药和给养,以便为盟军的迅速增援提供便利。


在中东地区,美国已经从过多的参与摇摆到过少,同时宣布了不切实际的目标,如摧毁伊斯兰国组织和击败伊朗的代理人。华盛顿无法清除伊斯兰教的这些腐败形式。只有当地人民能够做到这一点。然而,美国能够也应当支持谋求这样做的国家和组织,并且投入要比迄今为止大得多的精力。鉴于中国和俄罗斯构成的更大挑战,所以重点应当放在质量,而不是数量上。这意味着更多地依靠特种部队和军事顾问来帮助当地政府和组织,并且是在空中力量和网络作战的支援下。像在东欧一样,这还意味着采取一种远征军事姿态,注重一旦发生明目张胆的侵略,就迅速派遣增援部队的能力,而在这种情况下就是伊朗的侵略。


由于拥有激进政权、经济日益弱化和核武库不断加强,朝鲜构成了独特的挑战。在许多年里,美国都同意向该国提供经济援助,以防止其成为一个核国家。在平壤2006年越过核门槛之后,华盛顿寻求达成更多的协议,徒劳地企图限制该政权继续扩展的核武库。值得庆幸的是,有迹象表明,奥巴马行政当局正开始用一项注重实施更为严厉的经济制裁措施的策略取代这一失败策略。日本和韩国都正在加强自己的导弹防御系统。下届行政当局不应该放弃这些努力来换取朝鲜政府的承诺。它应该实施更为严厉的制裁措施,只有在平壤采取可核查和不可逆转的行动来减少其核实力,作为完全废除核武库的计划的一部分之后,才应该取消制裁措施。


占上风


任何防务战略的一个核心要素都涉及在某些领域获得军事优势,以抵消其他领域中的损失。例如,美国在精确打击战法方面一直享有的近乎垄断的地位即将结束,因为竞争对手获取了新的反介入/地区封锁实力。七十多年来,美国投送力量的对策一直集中在加强前沿基地的地面与空中力量方面,并且把自己的舰队部署在靠近敌人海岸的地方。但是,由于装备着精确制导弹药的导弹和飞机不断增多,所以中国等竞争对手越来越大能够在更远的距离上瞄准美军。


美国还正在一些关键的军事技术领域中丧失优势。人工智能、大数据、定向能量、基因工程和机器人都具有军事用途,但其开发主要受到商业部门的推动。因此,任何能够获得它们的国家,包括美国的竞争对手,都可以对其加以利用。


为了保持其在关键的竞争领域的优势,美军将必须制定新的作战理念——其用来组织、装备和动用威慑敌人、或者在威慑失灵情况下战胜敌人的力量的方法。最重要的是,这意味着确保美军把力量集中在应对应当应对的一系列挑战上面,如美国拥有切身利益的地区中的反介入/地区封锁威胁。这一努力应该牵扯到试验不同类型的力量与装备,因为历史表明,试验是每次重大军事创新的核心。例如,在两次世界大战的间隔期间,德国陆军对利用商业技术——机械化、航空和无线电——领域中的迅速进展进行试验从而为闪电战战争形式奠定了基础。美国海军对类似的技术进行了试验,以实现从以战舰为核心的舰队向着围绕着航母组建的舰队的飞跃。除了鼓励创新思维,试验还有助于确保,新的武器系统在开始大规模生产前达到充分成熟的水平,从而减少必须取消一项计划的可能性。


历史还表明,一支军队必须接受经常的失败,才能取得重大突破。如果每一次实验都是成功的,就没有任何人有所收获。德国军队在实施闪电战的道路上遭受了许多失败,美国海军在创建航母力量时也是如此。首先,过去的经验表明,由于准备解决新的问题通常需要进行重大的改变,所以对于这种努力,往往存在着顽固的阻力。需要强有力的文职和军事领导,才能对此加以克服。


美军不仅必须找出正确的作战理念来利用新兴技术,而且必须部署要比对手更迅速地利用这些技术所需的力量。其越快地产生新的实力,就越不需要花钱维持常备部队。然而目前,美国要比对手花费长得多的时间,才能使新装备从设计阶段送入军人手中——在许多情况下需要十多年。在很大程度上,这是因为五角大楼经常试图使新系统的性能特点发挥到极致。项目的监督者如果试图在新技术成熟前加以吸收,就会造成成本超支,以致浪费时间和金钱,同时部队却凑合着使用旧装备。使问题复杂化的是,相对来说,山姆大叔过于经常地一掷千金,为的却是确保自己不会被骗分毫。早就应该制定更为切合实际的要求,加快使新装备投入战场的步伐,从而改革这一制度。


维护进入全球公域的机会仍是美国最重要的目标之一。美国的军事战略必须考虑到这一点。一个世纪稍多一点以前,“全球公域”一般指的是公海。在此后的几十年里,技术进展使这一定义得到了扩展,结果把空中和太空,最终还有网络空间和海底能源及电信基础设施包括在内。一旦冷战结束,美国进入全球公域的权利就被认为是理所当然的。美军控制着海洋和天空,把比较新奇的其他领域视为对人类有益的。


情况已经不再是如此。修正主义国家日益挑战美国的全球公域使用权。中国和俄罗斯都正在完善反卫星武器。随着激光的功率日益增强,更多的国家将能够使卫星致盲,甚至将其摧毁。网络空间已经成为展开经济战、间谍、犯罪和恐怖活动的场所。海底基础设施沦为打击目标只是时间问题。国家与非国家行为体能够获得可以抵达海底的水下无人驾驶运载工具。就像网络攻击一样,识别太空或者海底的美国资产所遭受的袭击的来源,可能会被证明很困难。这意味着,基于威慑的战略很可能会失灵。相反,美军将必须进行调整,采取基于保卫本国资产、限制其所遭受的损害和迅速加以维修或者使之再生的战略。


新的核时代


美国的核力量仍是其安全所依赖的基础。但是,这些力量发挥作用的背景已经发生了显著变化。世界已经进入第二个核时代,已经从美苏两极竞争转变为日益多极化的地区和全球竞争。这些竞争还正在变成多维的。虽然核武器保持了令人骄傲的地位,但其他实力——如精确制导武器和网络武器,以及先进的防空和导弹防御系统——已经成为有关军事战略的讨论话题。人们过去常说的“核均衡”现在更为准确地说则是“战略平衡”。


例如,中国和俄罗斯已经对美国新兴的“快速全球打击”能力表示担忧,因为这样一来,美军就能够在一小时内击中世界上任何地方的目标。它们还抱怨美国的防空和导弹防御力量:俄罗斯人抗议美国计划在东欧部署导弹防御系统来应对从中东发动的袭击。中国人则反对在韩国实施的旨在防御朝鲜攻击的类似计划。对于可能会动用网络武器来使预警和指挥与控制系统丧失作用的担忧则使问题进一步复杂化。


尽管有这些深刻变化,但奥巴马行政当局仍然坚持有关武器控制的冷战范式,专注于美国和俄罗斯的核武库,同时设想一个没有核武器的世界。与此形成对照,美国的主要对手则已经在新的核时代中展开活动。俄罗斯人采取了一项“为了降级而升级”的信条。这要求动用核武器来抵消俄罗斯在常规力量方面所处的劣势。他们已经试验了很可能违反1987年签署的中远程核力量条约的武器。中国赞同俄罗斯对美国的精确打击能力与导弹防御力量的担忧,并且已经拒绝提供除了有关本国核力量与核意图之外的最为有限的细节的任何信息,甚至在其实现本国核力量现代化和扩充本国精确制导武器与网络武器库的时候也是如此。


现在是超越冷战时代思维,不仅通过统计武器数量,而且通过透过第二个核时代的棱镜对其进行观察来评估这场竞争的时候了。要想调整美国的核武库,最初的重要一步涉及制定详细计划,以应对各种可能的危机场景——这些场景涉及美国、中国和俄罗斯;朝鲜等次要国家可能动用核武器的各种似是而非的危机情况下,那些;可能使用核武器小国如朝鲜;两个拥有核武器;或者两个拥有核武器的国家,如印度和巴基斯坦之间的一场冲突。目前,美国必须保持稳健的核态势,即充当安全的最终担保者。美国的核弹头、投掷方法和指挥与控制系统一直受到忽略,以致它们很快就会同时沦为过时武器。美国能够承担起费用,实现本国核威慑的现代化。这项任务的开支将仅占防务总预算的5%左右。但是,美国需要马上着手做出这一努力,以确保自己拥有能够应对未来挑战的核威慑——而不是用来应对一个过去时代的威慑力量。


留意差距


如果没有适当的财力支持,就连最出色的战略也会失败。本文所阐述的战略所要求的财力远远超过五角大楼目前推测将会可以获得的数额。值得庆幸的是,两党一致支持把防务拨款恢复到2012财年盖茨作为国防部长所提出的预算要求的水平。这样一来就会在消除美国的安全需要与其在巨大的风险程度上满足这种需要的能力之间的差距方面取得长足进展。


但是,社会福利拨款的迅速增加,以及联邦政府赤字预计的上涨,很可能会造成对防务开支的政治制约因素。奥巴马行政当局的政策致使经济复苏软弱无力,同时使未来几代人日益债台高筑,因而使美国的地位加速遭受侵蚀。下任美国总统必须把恢复国家的经济基础列为重点工作。长期的解决办法在于刺激经济增长、在社会福利拨款方面做出艰难选择,以及修改过时的税法。这方面的成功远非万无一失。即使取得进展,也不会在一夜之间扭转美国的经济命运。


还有其他方法可以缩小目标和手段之间的差距,但这些方法需要高瞻远瞩和政治勇气。一项对策涉及更多地依靠美国的经济实力。制裁措施给伊朗和朝鲜施加了巨大压力,但最近的三届美国行政当局放弃了这些措施,以换取被证明成为泡影的承诺。美国的经济实力是美国国力的一种欠缺开发的来源。如果得到适当利用,它能够使竞争对手付出巨大代价,甚至迫使其把资源转而用于军事活动之外的用途。


华盛顿还应该更多地利用美国盟国的军事潜力。奥巴马行政当局过于经常地把盟国当作向美国的对手做出妥协的障碍来对待,尽管缺乏证据表明,美国的对手将会以某种方式放弃自己的敌对目标。如果与志同道合的国家的政府合作来制定设计完善的地区战略,会有助于恢复盟国对美国的信心,把美国视为一个强大和可靠的合作伙伴。在西太平洋地区,改善关系会被证明尤其可贵,因为那里的潜在合作伙伴必须决定是使自己顺从于提出越来越多要求的中国,还是与美国合作。


同样重要的是,华盛顿需要阐明自己的战略,以使盟国了解哪些军事实力将会有助于实现共同目标。一项明确的战略还应该有助于缩小目标和手段之间的差距,通过就国家的重点工作向军方做出准确的指示,从而大大减少使防务计划陷入灾难的不确定性。美军的计划人员在太长时间里一直缺乏明确的方向,因而造成资源的很差配置。正如俗话所说:“如果你不知道要到哪里去,那么走任何道路都可以。”


一项明确的战略能够调整力量,从而不仅节约资源,而且减轻安全所面临的总体风险。例如,韩国的人口是朝鲜的两倍,GDP是其十倍以上。随着时间的推移,首尔应当有可能承担美韩联盟所需的地面力量当中的更大份额,从而使美国的部分地面部队可以腾出手来执行其他重要使命。类似地,制定新的作战理念——例如一项使防御力量得以在第一岛链的前沿地带有效部署的理念——会进一步加深美军对哪些力量和实力最为有用以及哪些可以削减而又不会造成很大风险的认识。其结果将会是资源更为高效率的利用和军队更为卓有成效。


如果能够迅速部署新的力量,还会使美国所承担的费用减少,部分地是通过减少依靠不成熟技术的做法,因为这样做导致费用超支和生产的延误。如果政策制定者在采购过程中确定合乎实际的要求,军方就能够更为迅速和高效率地部署装备。此外,这样一来还会给使对手付出代价,因为很紧的时间限制所造成的不确定性会迫使其准备应对美军范围更为广泛的可能的实力:它们将需要要么更为分散自己的力量,从而减弱其所构成的威胁,要么增加开支,以应对华盛顿可能最终绝不会获取的实力。五角大楼在这一领域取得了有限的成功,其表现形式就是空军的快速能力办公室。该机构使空军能够绕过功能失调的军队武器采购系统,以更为迅速地采购新的装备和升级旧装备。海军采取了同样的做法,今年成立了海上加速实力办公室。然而,长期的解决办法则是从根本上改革体制本身。


艰难的抉择


八年来,由于奥巴马行政当局的战略实施不力,所以美国的影响力衰弱了,其利益所面临的威胁增加了。正如亨利·基辛格去年所说:“美国面临着自二战结束以来最为多样和复杂的一系列危机。”


由于当前的挑战与美国不久前遇到的挑战相比,不仅规模更大,而且形式有所不同,所以增加用于维护国家安全的资源是必要条件,但却不是充要条件。继续采取雷同的措施是不行的。美国必须开发新的军事优势,而且速度必须比对手快。


这一切都绝非易事。冷战时期,美国把平均6%以上的GDP分配给国防,以形成军事盾牌,依仗这一盾牌,美国的经济繁荣上升到了前所未有的高度。然而,尽管美国大幅度削减军事开支,但其经济地位自从大萧条以来已经受到很大侵蚀,因为联邦政府以空前的速度积累债务。可以肯定,在美国政府如何分配防务开支方面,有提高效率的余地,但政府的财政困难却与军事开支毫不相干。罪魁祸首是政府迅速加重的债务和社会福利计划不断增长的开支。简言之,美国正在迅速逼近其债务无法推卸给子孙后代的时点。


因此,正是在国内战线上,必须做出艰难的抉择,以维护国家安全和经济利益。正如艾森豪威尔总统所曾经警告:“我们的体制仍然具有偿付能力,就是在我们努力解决这个国家安全的重大问题的时候。否则,我们就已经从内部输掉了我们正试图从外部打赢的这场战斗。”


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