董辉:择校治理的“本地化”:发达地区政府的政策实施行为

选择字号:   本文共阅读 730 次 更新时间:2016-08-04 22:43

进入专题: 择校   治理   地方政府   政策实施  

董辉  

作者简介:

董辉,华东师范大学教育管理系(上海200062)


努力解决择校问题是党的十八大和十八届三中全会再次重申的一项教育政策要求。2014年初,教育部相继出台针对全国和重点大城市的“小升初免试就近入学工作实施意见”,提出包括“试行学区制”在内的十项举措以及更为严格的政策推进时间表。这一系列方案显示出国家解决择校问题的决心和力度,也进一步激发了公众关于改革能否达成预期目标的追问。

笔者认为,这些政策能否(在何种程度上)落地,能否(在何种程度上)取得实效,不仅取决于顶层设计,更有赖基层的政策实施行动。而考察各地的政策实施实况,则需要结合各地具体的政策方案、当地的脉络情境以及重要利益相关者的行为来进行。[1]从眼下19个大城市对教育部政策的回应来看,尽管各地都在向中央规划的改革方向迈进,但由于不同城市的教育发展水平与目标、经济社会文化的历史与现实情境的差异,都导致各地的政策执行无法“齐步走”,在政策实施的突破口、进度、难度等方面仍呈现出多样的形态。①因此,我们不便从整体上对这一系列改革的效果进行评估,研究的重点应该转向不同类别和级别的城市,去深入窥探国家的政策究竟如何在当地复杂而独特的情境下,在官方、校方和家长等参与者的解读和行动中实现“本地化”的过程,进而对政策的成败得失做出更为适切的评估与反思。

有鉴于此,本文将聚焦“地方政府”——这个择校治理的最重要主体——在实施义务教育择校治理过程中的政策行为。具体讲,笔者主要依据2010-2011年间在长三角发达地区G市的个案调查资料,②试图描述当地政府和教育局等行政官员如何基于当地特定的社会经济背景和教育发展目标,来对国家政策进行“阐释”和“转译”,最终将宏观抽象的政策原则转化为具体可感的政策实践。


一、地方政府对国家政策的解读与再造


当前国家层面的择校治理系列政策,仍然以“增进公平”和“促进均衡”为主要的价值取向,具体举措则体现出更为鲜明的综合治理色彩。可以说,政策设计上的这一特征,于2006年新《义务教育法》的颁布时期初步奠定,并在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》出台后基本成熟,最终在十八届三中全会以后进一步充实和完善。鉴于近年来国家在治理义务教育择校的政策原则和手段上的延续性,在此,本文仅以国家2010年政策为例(即当年教育部打出所谓十招“组合拳”,通过“资源均衡配置”、“规范招生秩序”、“薄弱学校建设”、“扩充优质资源”、“加大督导问责”及“引导社会舆论”等对择校开展综合治理),③来考察G市地方政府如何解读这一系列国家政策,并对其加以本地化“改造”。

G市地处长三角发达地区,兼具传统“文化名城”和现代“经济大市”的双重身份,良好的教育基础使其成为全国义务教育均衡发展的“示范区”。尽管这里也曾经有过激烈的择校竞争,但伴随近年来城乡一体化建设及教育均衡发展的各种努力,政府官员们在谈及本地择校问题时,一个较为一致的看法就是:“虽然个别名校还比较热,但择校在整体上已经趋于淡化”。这就构成当地政府和教育行政部门对本地义务教育择校问题的一个基本诊断。

如果说本地择校问题并不那么严重,那地方政府对教育部出台的择校治理政策又有怎样的理解和认识呢?调研发现,G市教育行政官员在各种场合谈及国家政策的时候,对其中体现的“教育公平”、“均衡发展”等价值导向表现出普遍的认同。可见,对于国家政策的价值导向,地方官员至少在理论上是理解和接受的;另外,这也反映了在我国的政治体制下,国家政策仍然具有一种强大的“规范性制度力量”,[2]它在一定程度上约束了地方政府对于政策的阐释空间,发挥着“统一思想”的作用。

然而,这并不意味着地方将百分百毫无保留、照单全收地执行国家政策。以G市为例,我们看到地方政府在认同和接纳国家政策的价值导向的同时,对于如何在本地落实这些政策,又形成一套本地化的方案举措。

首先,结合本地情况,重新排定治理目标的优次顺序,形成一套以“优质均衡+多样化”为主导的择校治理政策方案。国家将“均衡”和“公平”置于义务教育发展乃至择校治理的政策框架中。地方政府认同这一总体目标,但却在试图阐释一套更契合本地需求的方案时,对政策目标进行了重新的排序、对政策原则的内涵做了进一步的阐发与整合。正如G市原教育局长所言:“十多年前,在G市择校的话大家只盯着一两所学校,但是现在老百姓要是择校,选择范围是十所、二十所,因为我们所有的学校都有自己的特色,每个市和区都有一些老百姓认同的品牌学校,所以扩大优质资源,把学校办出特色,是淡化择校最有效的途径”。这样的主张已成为G市政府和教育部门推动本地义务教育发展和治理择校问题的实际指导思想。在他们看来,当地的义务教育均衡水平已领先全国,择校在整体上并不严重,要缓解几所热门学校的择校问题,不能仅在优质资源的均衡配置上兜圈子,而要以一种更高水平和质量的教育发展来满足多样化的教育需求。这就意味着要办好每一所学校、以学校“特色化”、“多样化”、“品牌化”来壮大优质教育资源的整体存量,从而消解择校问题。④因此,为了满足城市化高速发展所激发出的多样化教育需求,当地的义务教育改革不可能走上绝对均衡路线。而以“优质”和“多样”来统领“均衡发展”,不仅赋予了“均衡”更为丰富的内涵,而且也彰显了其作为“发达地区”在教育上“创先争优”的角色感和使命感。正是这样本地化的解释,让地方政府找到一条在国家政策与本地目标间的实现“折衷”道路,也就微妙地为本地政府偏重“优质”和“多样”甚于“公平”的政策取向确立了认受性依据(legitimacy)。

其次,参照历史经验,继续鼓励个别学校发挥“样板”和“标杆”的引领和示范作用,并通过“建峰填谷”的策略实现“优质均衡”。既然地方政府确立了“优质均衡”和“多样化”的治理方案,那么如何达成这个目标呢?这里涉及怎样处理“先”、“后”、“快”、“慢”的问题。可供选择的方案包括,一是以缩小差距为主并设法让大多数学校在同一起点齐头并进;二是继续让名优学校保持高水平“领跑”,其他学校加速赶上。G市的选择是,在确保学校办学条件基本均衡的前提下,更偏重于“让好的学校更好,其他学校向好的学校看齐”。可见在均衡发展过程中,“标杆学校”的“引领”和“示范”作用仍不可或缺。正如市教育局一位副局长所言,“为什么我们在近三十年来走得这么快,那就是鼓励冒进和优先,你说大家齐步走能走得这么快么?……整个过程中间你不可能一刀切齐步走,也需要建立‘样板学校’、‘标杆学校’啊,然后一个个赶上,一个带一批、一批再带另外一批”。事实上,这种“抓点带面”的管理技术一直是我国自上而下各级政府长期坚守的政策“法宝”之一,在各领域的社会改革与发展进程中也自然被视为“理所当然”的工作机制。不难发现,当前我国发达地区义务教育改革与发展的基本导向,莫不凸显着“建峰填谷”的特征。⑤因而,尽管“公平”和“均衡”是当前政策的主要目标,然而在具体的地方情境中,均衡不是一个最终结果,而是一个持续的“不均衡—均衡—不均衡”的动态过程。所以,在学校之间保持适当的差距,不仅被地方政府视为必要,而且恰恰孕育着教育发展的动力和活力,有助于推动地方教育持续迈向优质化。


二、地方政府的象征性政策实施行为


地方政府在对国家系列政策做出本地化阐释以后,我们更关心的是,他们究竟通过哪些行动将政策转变为实践。调研显示,官方的政策实施行为大致可分为两类。其一是象征性的实施行动,亦即通过多种形式构建一种政府在执行国家政策、回应老百姓需求的“形象”;其二是实质性的实施行动,也就是涉及教育资源分配和管理规则制定等活动。后者对本地的教育发展更具有切实的影响,因而官方在具体行动中表现出对多种目标和要求的谨慎权衡。这里首先讨论地方政府的象征性政策行为。

在择校治理的过程中,地方政府采取的不少政策行为主要是想呈现一种“姿态”,以显示官方在积极实施国家政策,同时也在努力回应老百姓对政府的诉求和期待。具体来看,这一类政策实施行为又表现出三种形态。

1.定“目标”表决心

G市政府通过制定控制择校生比例的年度目标来显示官方的治理决心。该市在2010年度的《教育目标责任书》中,确定了要将各县市(区)的择校生比例控制在15%-20%的年度目标,并且通过积极地宣传向公众发布了这一信息。但是,这个目标的确定具有鲜明的“经验性”和“主观性”,并不是一个严谨的科学决策。主要是因为上面有要求时间表和路线图方面的要求,所以下面才要有行动的“具体”目标。教育局一位副局长坦言:“因为上面有要求要淡化择校,那么你下面执行起来就要有一些具体的目标了是吧。就是一些基本的教育经验出发的,因为过去有过一些大概的测算说择校在30%-40%左右,那么现在要把它降下来,就定了这么一个数字(10%-15%)”。可仅有一个目标,又如何来落实并确保其达成呢?对此,官方也并没有详细的配套措施。在一线校长眼中,这似乎就是一条警示性的“高压线”。在很大程度上,就是以一个具体的数字来表征官方对于择校问题的基本态度,那就是“不鼓励、不提倡、要控制”。

2.“迎难而上”表姿态

G市在本地的《中长期教育改革与发展规划纲要》中表示,要在规划期内实现“基本消除‘择校’现象”的目标,但具体的时间表和路线图却并未出台。显然,从“基本消除”的表述中可以看出,地方政府对于国家要求在三到五年内解决择校问题的态度是有所保留的。本地官员在谈及这个问题时,就明确指出“短期内解决这个问题并不现实”。尽管政策是否能收到预期的成效还难以预知,但是有关的措施还是要酝酿出台的。比如,合理配置师资力量、开展教师流动的做法。这项举措在G市的实施方案尽管尚未出台,但是关于教师流动的“政策信号”已经广泛散布出去了。笔者在调研期间就多次听说,一些城区的教育主管部门表示将在区域内公办学校间实施教师六年一次的大流动方案。但是,这项政策实施起来有一定的难度,遇到的阻力也不小,其中不仅涉及教师观念难以转变的难题,而且一些具体的配套举措的设计也面临诸多制度性障碍。更有趣的是,市教育局一位副局长甚至觉得,这项举措即使贯彻实行也不见得会有实效:“这个措施可以说它是一个办法,但在教育内涵上说它没有增量,也只是一个治标不治本、临时性的措施。为了实施这些措施,你还要有很多其他配套措施,这其实使得整个社会成本更高了”。既如此,那么官方因何要放出这个“迎难而上”的政策“信号”呢?从这个角度看,“教师流动”的政策显然在很大程度上是一种“象征性”行动,这个政策信号的释放更多是表明政府在执行国家政策、考虑从这个方向促进学校之间的均衡;而至于何时落实、究竟能否实现预期目标,则暂时还不是官方关注的焦点。

3.“仪式化”行动塑形象

在实施相关政策的过程中,官方还采取了很多“仪式化”的行动。包括学校布局调整中举行新校建设的“奠基仪式”、官员在各种会议场合的“宣讲”、媒体采访等活动。教育行政部门的这些日常活动,占用了官员们不少时间和精力,但他们却认为这些活动与政策成效的关联并不直接。以教育局设置颁发“义务教育均衡发展奖”为例,⑥该举措以奖金的形式表彰在“留住地段生”方面表现突出的学校。虽然启动这个项目需要教育局投资几百万,但官员们也非常清楚,这个指标并非社会认可学校的首要标准,况且这项举措也难以直接激励学校提高办学水平,还很有可能出现“赢者通吃”的局面。而之所以还要出台这个政策,教育局一位副局长也坦言“这仅是一种导向意义,并没有太大作用”。可见,推出这项连教育局官员都不甚乐观的举措,其“象征性政策”的色彩就愈发明显。这些官方行为的意义,也更多是向公众传达一种政府在“积极作为”的形象。


三、地方政府的实质性择校治理行动


相对于象征性的实施行动,官方的另一类政策行为却涉及大量资源的分配和规则的设定,亦即所谓的“实质性政策”(substantivepolicy)。这类政策行动对G市义务教育发展和择校治理,都可能产生实质性和深远的影响。例如,官方对于转制学校的清理、对于学校布局的调整、对“小升初”招生入学办法的制定等,都可能牵动各方利益相关者的行为以及本地择校生态的变化。正是由于这类政策的高利害性,所以官方在具体实施的时候,总是试图权衡多种目标之后做出一种相对“审慎”的行为选择。既要履行相关法律的要求、贯彻上级政策的精神和原则,也不能和地方社会经济发展、教育改革的主旨相违背。

1.实施国家政策且让“好的学校更好”

G市政府面临的上位政策要求主要有:落实《义务教育法》中有关“免试就近入学”的原则,执行中央关于“改制学校”整顿清理的“非公即民”路线;同时,还要按照省政府有关文件做到“合理布局义务教育阶段学校,控制交费上学学生比例”。对照执行则意味着,一是该市四所热门的转制学校一定要在公办与民办之间做出“不进则退”的抉择;二是大量学生通过考试(近年来主要是“面试”,但现实中不排除“动笔”的可能)、交纳高学费接受义务教育的情况也必须要整改;三是优质学校过于集中在古城区的局面也需要加以调整。

而结合地方的现实需求来看,诚如前述,G市经济社会的飞速发展需要地方教育实现“优质均衡”和“多样化”的目标,而具体的策略就是“让好的学校更好,其他的学校向好的看齐”。显然,在改制学校的清理和学校的布局调整过程中,官方需要寻找这样一个平衡点:那就是既执行国家政策,但同时尽量使那些热门的优质学校不因此而“伤及元气”。具体做法包括如下几方面。

首先,将四所改制学校彻底收回公办。为什么没有选择完全民办,因为四所学校其实是“假民办”身份,学校的运营中有大量国有资产,转为民办有可能造成公有资产流失,这与政策要求不符;另外,在官员们看来,把学校交给民办也是“办不好”的,那么这显然不符合官方“让好的学校更好”的基本原则。

其次,对四所转公后的名校进行了布局调整,以支援中心城区周边三大“新城”的配套建设。搬迁之后,他们开始与其他公办初中一样执行划片招生。在官方看来,这标志着G市的义务教育从一般均衡向优质均衡迈进。一来,优质学校扩大了学区,体现了义务教育的公益性;另外,校际间差异进一步缩小,使学校竞争更为公平合理。显然,这既实现了“上位”政策的要求,也满足了本地社会的需要。

然而,这样做其实是“剥夺”了几所学校原有的在吸纳资金和优质生源方面的“特权”。不过这却并未对几所学校的处境带来“毁灭性”打击。相反,官方在制定政策时也会给这些学校“留有余地”。这集中体现在,官方设定将择校生比例控制在15%-20%的水平,但却并没有直接把指标下放到每个学校。官方很清楚,对于“热门”学校而言,短期内将择校率降到这个水平是不现实的,因而确定这样一个目标,实际上也相当于为“热门”学校继续招收一定数量的择校生预留了空间。这样一来,几所“热门”学校虽然转变了“身份”,也“丧失”了一部分“特权”,但是学校在短期内的招生并未受到根本性的冲击。不仅如此,在布局调整的过程中几所热门学校的师资力量和管理水平基本也没有受到影响,而且教育硬件装备还借机“更上一层楼”。可以说,“热门”学校的优势依然存在、品牌效应也不会即刻消失。

2.划分“施教区”背后的考量

名校生源的结构之所以在短期内不会受到大的冲击,这还与“施教区”的划分紧密相关。调研发现,名校的“施教区”一般都偏小,而伴随城区人口结构的变化以及学校的布局调整,“施教区”在整体上的变化却并不明显。因此,即使这些学校将地段生“照单全收”,仍然剩余大量的学额可供招收择校生。

事实上,官方如何划分“施教区”在择校治理过程中是一个非常关键并且充满争议的问题。⑦对此,教育局一位副局长指出,这主要就是一种基于历史传统和现实人口分布的考量,但他也明确表示所谓的标准其实也都比较模糊、经不起深究:“这个也没有(严格标准),从上到下都没有。一个是按照传统,过去最早怎么定的就怎么定。因为没办法再调整,这牵涉的社会影响太大了。你比如我原来划到A路这边,那么你现在扩大就麻烦了,比方把它放到B街,马上有人提意见了,说我在B街西面你为什么不把我划进来?凭什么划到这啊?所以很多麻烦,这个问题太敏感了。那第二个就是‘就近’原则,上学一般相对就近的是吧;第三个就是参照施教区相对的人口分布。但说起来,这些都经不起更深入的推敲,很难有大的说服力”。

一方面是这个问题本身非常敏感,另一方面,官方自上而下又都缺乏一个明确、经得起推敲、能最大程度上化解纷争的标准,而且在程序上又缺乏适当的公示和意见征询环节,所以整个过程难免给人以“暗箱操作”的印象。显然,官方在面对这样一个“烫手山芋”般的争议问题时,一个重要的行动原则就是“避免麻烦”,因此他们一般不会对施教区进行大的调整,至多仅是“微调”;另外,在学校布局调整的过程中,施教区的划分问题则集中体现了官方在不同诉求中的权衡与妥协:既要考虑人口的数量、分布和变动等常规性问题,也要考虑给一些名校招收择校生预留一定的比例,其中也不排除会存在一些“猫腻”。

因而,划分“施教区”的问题之所以“敏感”,也就是因为其中直接关系到政府、学校以及不同人群之间的“利益分配”问题,具有高度的“政治性”。所以在这个问题上如果政府完全公开、走民主程序的话,一方面很难形成一个令各方都合意的结果,另一方面也难免会伤及部分群体的“既得利益”。于是,在这种情形下,施教区的调整就成为一个复杂而微妙的问题,以至于官方对此不愿多碰、不便多说。而它究竟应该由谁来决策,以怎样的程序来解决,这在理论和实践中都讨论不多、也未被提上议事日程。而一个现实结果就是,官方还为名校维持了一个并不大的施教区,也意味着为他们招收择校生留下了空间。

3.限制并利用家长的“选择”

官方对于择校的态度是“不鼓励、不提倡”,但却也并未明确指出“完全不许”,甚至也会考虑将通过政策规定使之“合法化”,以促进本地的教育改革和发展。这种“控制”并“利用”的做法也体现了对多重目标的权衡。

首先,就是默许让一部分学生通过“交费择校”入学的现实。官方深知,真正的“零”择校眼前难以达成,况且严格的“指派”或者“限制”既非合理而且也是“徒劳”。市教育局另一位副局长表示:“现在这个社会不是说以前强制计划经济时代,家长可以放弃的呀。我自己有这样一种选择教育的需要在那里,你不能说我要遏制这种择校现象就能遏制掉的呀。这(择校)也是教育的一个顺势而为、满足社会一种需要的问题”。也正是考虑到这些问题,官方才未强制要求在学校层面上按照15%的比例去限制择校生,从而也就默许了在“就近入学”之外还可以存在一部分“缴费上学”的择校生这一现实。当然,为了杜绝乱收费行为出现,政府有关部门对于交费的标准也有明确规定,而且相关费用的管理和使用也与学校脱钩。但这一切显然不会出现在官方正式文件中。

其次,允许“曲线择校”。一个有趣的问题是,由于官方对于“地段生”的认定主要是基于监护人的居住地,亦即房屋“产权证”或者租住房“房卡”。这就导致不少家长通过购买“学区房”的形式来“曲线择校”。官方认为,这是一个无法干预的问题,而且满足这样的选择需求,也可算作是一种“教育服务本地经济”的表现,因而是一种“合法”的择校。

再次,合法化“助困择校”与“特长择校”。在官方政策设计中,“选择”也被运用于义务教育的“帮困助学”和推动学校“多样化”的举措中。在G市《小学升初中入学工作意见》中明确认可了对两类“特色班”的选择是合理的,其一是“助困”性质的“成功班”和“光彩班”;另外就是兴趣、特长类的“艺术体育特色班”等。前者主要服务于为本地或外来人员中家庭比较贫困、但却品学兼优的学生提供一种选择,政府将为这部分学生提供完全免费的教育以及适当的奖学金来帮助他们顺利完成学业;后者针对在艺术、体育等方面有特长的学生,为他们提供一种适合的教育。教育局在公办学校中指定部分学校有资格开办以上特色班,同时也允许他们在一定范围内、不受学区限制并以统一考试进行招生。此举在官方看来,不仅有助于促进本地学校的“多样化”发展,同时也可带动一批公办学校尽快树立自己的学校“品牌”。⑧

4.作为“筹码”的“条子生”策略

在择校治理的过程中,关于“条子生”、“关系生”的处理一直是个令官方十分尴尬的问题。一方面,允许这样一种“特权”择校的存在,那么择校治理政策在很大程度上可能就推不下去;但另一方面,完全消除这种现象的难度也是不言而喻的,在一定程度上,这也关系到地方教育的发展。

在外界看来,以“权”择校也是令老百姓颇为不满的问题,它直接冲击了人们的社会公平和公正的敏感神经。但在教育官员们眼中,这也是一件无可奈何的事情,任凭各级政府如何高呼“三到五年”解决择校问题,可“条子生”们却基本未受到影响,依然堂而皇之地通过这种渠道择校入学。

调研中,官方也并不回避这个问题。一个普遍的说法就是,办教育也需要“方方面面”的支持,可这种“支持”在中国当前的体制和文化下,往往也都体现为一种“交换关系”。特别是“免试就近入学”的原则使考试不再合法,这就令凭借关系和特权交换学额的情形愈发凸显。尽管“优先发展教育”的口号在G市喊得很响,但在地方教育官员们看来,相关的观念和制度还并未完全到位,这就使得教育部门需要为资源筹措而向其他有关部门“开口”;而作为“回报”,就唯有体现在为其他部门人员子弟“解决”上学问题了。C副局长一语道破教育行政部门在这种“交换关系”中的尴尬处境:“客观的问题是,一般也就是招生的时候人家会求到你教育(部门),而其他时候都是你求人家的。那这个,他也不会高风亮节到说,你给我小孩读书问题不解决,我还大公无私地支持你(教育)是吧,没这回事。方方面面的关系,有很多制约,这你就很难办啊。所以你在这个体制内,你就只能按照这个规则行事了。”

这种“体制内的相互扶持”其实就是一种“官场潜规则”。它使每一个身处其中的人乃至机构都难以挣脱这种“力场”(fieldofforce)的影响,官员个人在群体中的“口碑”、教育部门各项工作的开展、个人利益以及部门利益都牵涉其中,这就使每个人都不得不“顺从”规则的要求。显然,这种现实的情境性压力与来自上级的政策要求之间的冲突是赫然存在的,但官员们深谙,不按照“官场潜规则”行事的后果很可能将是个人或者部门受到“合法性伤害”,关系到自己在体制内的生存和发展。所以,当上级政策的实施不足以打破既有的情境和制度压力时,人们的行为就会与各种“潜规则”形成妥协之势,从而使“实践中的政策”和预期相去甚远。


四、讨论和结语


本文以长三角地区G市为个案,具体描绘了发达地区地方政府和教育行政部门实施义务教育择校治理政策的情形。我们看到,对于国家整治择校乱象的“组合拳”系列举措,地方政府在总体价值取向和政策原则方面基本认同,但却在具体实施的过程中发展并提出一套带有“地方色彩”的政策话语。“优质均衡+多样化”的核心目标、“抓点带面”和“建峰填谷”的政策技术,都体现出地方政府在上位政策需求和本地发展诉求之间进行权衡和整合的努力,由此实现将国家政策本地化的重组与改造。

之所以会如此,一方面是因为,教育部开出的治理“处方”并没有事无巨细地说明地方政府该怎么做,国家的“时间表”、“组合拳”至多还是一种导向,具体细则仍然需要各地“因地制宜”地制定;另一方面,地方的经济与社会发展有其特定的“生态”,教育的发展也有其自身的目标和议程,而国家政策要融入地方环境,也不得不实现“入乡随俗”。这再次说明,所谓“政策实施”(policyenactment)并不是一个“按部就班”的线性过程,地方在将政策文本转化为行动、将抽象的理念转变为鲜活可感的本地实践过程中,充斥着大量创造性的“阐释”(interpretation)、“转译”(translation)以及“再脉络化”(re-contextualization)的复杂活动。[3]这样的解读与改造,乃是在中央权威的政策话语所“划定”的阐释范围内,最大限度地结合本地经济、社会、历史和教育情境而形成的一种政策认知。只有这样,国家政策才能以地方所熟悉和接纳的方式进入实践。正如当前国家要求各地试行学区制,而各地在这一整体导向的指引下也尝试着各具特色的地方探索。例如上海的方案就以“学区化集团化”⑨冠名,一定程度上就是国家政策和地方经验的“嫁接”。

回到本文的个案G市,不难发现其本地政策方案在力求整合与平衡来自国家和地方、甚至教育的社会与个体等方面的价值诉求。如果以美国教育经济学者亨利·列文(HenryLevin)总结的有关择校政策所要回应的四项价值原则——“选择自由”、“生产效率”、“公平”和“社会凝聚”[4]——对照观之,在G市官员的政策阐释与价值排序当中,我们看到,他们正试图将“相对的教育公平”(承认校际差异的绝对性和均衡的动态性)、“充分的发展效率”(反对“削峰填谷”、强调“抓点带面”)、“受限的个人选择”(仅认可基于兴趣、特长的择校,在办学上采取“公进民退”)和“适当的社会凝聚”(强调规范民工子弟学校办学、主张本地公立学校为主的吸纳,但并未采取更为积极的融合策略)等目标加以整合,由此来达成其“优质均衡与多样化”的主旨。

然而,这种目标上的“兼顾”并未真正消解方案内部的冲突和矛盾。特别是在其具体的政策行动中,我们更明显地看到,地方政府通过“象征性政策”和“实质性政策”两种形态的实践,将国家的整套择校治理方案进行有选择地分解、重组,甚至创造性地加工和再造。一些政策的确被实施,而另一些则被悬置。他们将国家政策中那些在他们看来“不够现实”或者“难度较大”的要求,通过一系列“定目标”、“表决心”和“仪式化”的政策行动来向公众释放“促进均衡发展”和“消解择校乱象”的信号。尽管成效不彰,但他们仍然认为这么做很有必要,至少可以塑造一个积极执行国家政策、回应社会需求的政府“形象”和“姿态”。同时,他们将国家政策当中那些“可以实施”或者对本地经济、社会和教育发展“很有必要”的举措,以一系列实质性政策的形式加以落实(例如对转制学校的清理和优质学校布局的调整)。而也正是在这个过程中,我们才更为直观和清晰地看到,不同的政策目标、地方的教育生态、不同群体的利益博弈、地方制度和文化等力量之间存在的复杂张力。地方政府在实施择校治理政策时,难以真正做到充分地“平衡”与“兼顾”,因而各种形式的“妥协”就在所难免。所以在地方政府那些实质性的政策行为中,为了避免“削峰填谷”局面的出现,优质学校的优势仍在一定程度上得以维系;而为了给地方教育发展提供必要的条件,“条子生”也在一定范围内仍被默许。

总之,从G市的经验来看,地方在试图解读和重构国家政策并使其更契合地方情境和需求的过程中,对政策目标的解读和排序、对政策手段的选择与重组已使国家的治理方案呈现出另一番面貌。尽管地方也在积极地、甚至富有创造性地推行国家的择校治理政策,但其在试图整合各种需求、回应多重社会和制度压力的过程中,不免会出现行为上的妥协。如果本文对G市的讨论能在一定程度上反映发达地区的城市择校治理的基本状态和趋势,那么这种以“优质均衡和多样化”为目标、以“抓点带面”为手段的治理模式,究竟对于解决择校问题和促进义务教育均衡发展会产生何种影响,仍然是值得研究和反思的议题。


注释:


①具体可参见:财新网,“19个城市回应教育部就近入学新政策”,http://www.caixin.com/2014-02-20/100640794.html。

②需要说明:之所以选择G市,是因为该市地处经济社会发达的长三角地区,教育发展水平领先全国,既有着较好的均衡发展基础,同时也面临着旺盛的家长择校需求。所以依托G市讨论择校治理问题具有一定的典型性。

③参见新华网:http://news.xinhuanet.com/edu/2010-11/01/c_12726610.htm。

④官员们之所以接受这样的政策理念,一方面,是出于对“个性发展”、“因材施教”等教育理念的认同以及对个体“教育选择”的尊重;另一方面,更是基于当地经济社会的多元发展对教育需求的一种主动性回应。因为越是发达地区,越是国际化和多样化程度高的大都会,社会对不同层次和类别、不同特色的学校需求就越旺盛,客观上也就造成学校之间的异质性较大。正如当地一位教育局副局长所言“在义务教育阶段,哪怕你各个学校都一样,办学条件都一样,师资条件也很难做到一样,教育质量也很难做到一样,因为你服务的对象就不一样”(资料源于笔者2011年1月访谈记录)。

⑤例如,上海市金山区就旗帜鲜明地将本区探索义务教育高位均衡的路径概括为“建峰填谷”。可参见:蒋志明、顾宏伟主编.共赢之路:金山区推进义务教育均衡发展的探索与实践[M].上海:上海教育出版社,2012。

⑥设奖和颁奖标准是:学校留住了55%以上的地段生,奖金40万;留住地段生较之去年增幅在10%以上的学校一次性奖励20万元,增幅在10%以下的每所学校奖励10万元。

⑦笔者在浏览G市教育局官方网页的时候,在“在线问答”专栏中曾多次看到家长留言,他们质疑教育局“既然声称要控制择校生,但却为何对一些名校的施教区不作任何调整?”,还有不少家长要求官方解释“为何与某小区仅一巷之隔,却不属于某校的学区?”……诸如此类的问题十分常见,众多质疑直指的核心就是教育局划分学区的标准究竟是什么。

⑧在这部分合法开办特色班的学校中,有不少都是相对薄弱一些的“非热门”学校。教育局之所以允许在这样一些学校中以“特色培养”的名义招择校生,其实一定程度上,也是为了给这些学校“增加亮点”,辅助他们打造自己的“品牌”,增加老百姓的“认可度”。用不少官员和校长的话说,“也要给这些学校和他们的学生提供出路”。

⑨参见上海教育新闻网:http://www.shedunews.com/zixun/shanghai/liangwei/2014/08/26/729204.html。



原文参考文献:


[1]Honig,M.I.,Complexity and Policy Implementation:Challenges and Opportunities for the

ield[A].In M.I.Honig.New Directions in Education Policy Implementation:Confronting Complexity[C].New York:SUNY Press,2006.1-24.

[2]柯政.规范性制度对新课程政策实施的影响及其政策意义[J].北京大学教育评论,2010(1):101-113.

[3]Ball,S.J.,et al.How Schools Do Policy:Policy Enactments in Secondary Schools[M].London:

outledge,2012.



    进入专题: 择校   治理   地方政府   政策实施  

本文责编:lijie
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 教育学 > 基础教育
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/100888.html
文章来源:本文转自《教育发展研究》, 2014(18):20-27,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统