曲昇霞:论民事诉讼登记立案的文本之“困”与实践之“繁”

选择字号:   本文共阅读 1085 次 更新时间:2016-07-14 23:35

进入专题: 登记立案   文本   实践   困境   裁判请求权  

曲昇霞  

摘 要:登记立案旨在保障当事人诉权,但最高法院《民诉解释》及随后出台的规范性文件中尽管将登记立案文本化,但在文本逻辑与审查内容等方面存在多重困境。实践中法院纠结于立案改革的推动和法律文本间的矛盾采取了繁复的应对策略,以登记收案缓解登记立案的困境,将可能出现的“起诉难”通过分解细化的程序与充分的释明告知,转化为当事人不听告知、不为补正的自负其责,当事人在立案程序中依然隐形失语。登记立案使业务庭功能分区被打破,重复性审查带来效率的降低与矛盾的凸显。通过简化起诉要件规范诉状内容、重构立案与审判的“二元”关系、以听审权保障为核心改造诉讼要件审查程序为我国登记立案改革的当前困境寻找适宜的“解困”之路。

关键词:登记立案;文本;实践;困境;裁判请求权


立案审查长久以来是我国当事人进入诉讼之门必须迈过的门槛,尽管一定程度上发挥了分流甄别案件、保证审判实效性的作用,但作为司法政策制定者与审判者最好的“控制器”,立案审查在不同时期以不同的利益面向,通过审查的“严”与“宽”掌控着诉讼门槛的高低,决定着当事人诉权行使的难易。党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,要求改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权,开启了“变立案审查制为立案登记制”的改革帷幕。2014年11月1日通过的修正的《行政诉讼法》第51条首次在法典中使用了“登记立案”的字眼,并对登记立案的条件、程序及救济、监督作了详细的规定。2015年1月30日最高法院发布《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(后文简称《民诉解释》),部分参照了行政诉讼立法的内容,在民事诉讼程序中也开始使用“登记立案”的字眼。为使登记立案改革落到实处,2015年4月1日,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(后文简称《意见》),最高法院随后出台了《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(后文简称《规定》),一系列改革要求和规范性文件的出台,使登记立案进入了司法改革快车道。改革缓和了审查立案的困境,甚至在强推之下形势一片大好,但冷静分析我们不得不说改革功力更多体现在登记“流程管理”、“责任落实”和“诉讼服务”上。[1] “登记立案”文本化是一种巨大的进步,强化管理与监督是实现改革目的的必由之路,但问题是,在立法对起诉条件未作修改的情况下,符合起诉条件才能进行的登记立案,能够使立案制度发生实质性的改变吗?如果没有各方的监督与顶层力推,没有实质改变的登记立案功效可以持续多久?在依然充满职权主义气息的立案审查中,随处可见当事人在程序中“隐形失语”,登记立案改革是否能够能富有意义地保障诉权?登记收案之后到实体审理之间如何实现诉权保障正在演化成一个更具“中国性”的问题。笔者以民事诉讼为研究视域,对法律文本作一解读,并对司法实践作局部观察,探讨规范上的文本之“困”与实践中的应对之“繁”,以期在现有立法与司法改革之间寻求符合我国未来发展的可行路径。


一、民事诉讼登记立案的文本之“困”

不同于行政诉讼法在法典中明确规定登记立案的立法格局,民事诉讼法典并未对登记立案作出规定,因此最高法院虽在《民诉解释》中规定了登记立案的条文,但难免含蓄和纠结。第208条规定,“(一款)人民法院接到当事人提交的民事起诉状时,对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定,且不属于第一百二十四条规定情形的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接收起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证。(二款)需要补充必要相关材料的,人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后,应当在七日内决定是否立案。(三款)立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的,裁定驳回起诉。”很显然,解释尽量克制使用“审查”、“不予受理”等字眼,但这种“含蓄”还是平生了诸多文本上的纠结与困惑。

(一)登记立案文本逻辑失范之困。从立法逻辑上说,208条第一款规定当场能判定符合起诉条件的应当登记立案,同时应就当场能判定不符合起诉条件和不能判定是否符合起诉条件如何处理作出规定,但条文中假定和处理部分显然都不够周延,仅对当场不能判定是否符合起诉条件的作了“应接收材料并出具凭证”的规定。仅从这一规定无法直接推导出两个问题,一是当场判断出不符合起诉条件的能不能当场裁定不予受理,二是接收材料后还是无法判定是否符合起诉条件的能不能裁定不予受理。从制度利用者当事人的角度分析,会倾向于简单直观地理解为“法院要么当场登记立案、要么依法告知补充材料”,而不能裁定不予受理。在民事诉讼法没有明确规定登记立案,中央全面深化改革领导小组提出“坚持有案必立、有诉必理”的大背景下,当事人的误读必然给法官如何裁量不符合条件的起诉带来困境。最高法院在《规定》中对这一问题重新作了规范,可以说一定程度上解决了《民诉解释》的逻辑困局。第2条第一款规定,“对起诉、自诉,人民法院应当一律接收诉状,出具书面凭证并注明收到日期。”第二款和第三款从起诉是否符合法律规定进行了区分,“对符合法律规定的起诉自诉,人民法院应当当场予以登记立案”,“对不符合法律规定的起诉、自诉,人民法院应当予以释明。”并在后续条文中进行了细化分解。[2]可以说《规定》以释明为缓和机制,减少当场裁定不予受理方式的适用。因为在释明后当事人可以自行撤回诉状,对当事人未撤回的不合条件的起诉再以书面裁定不予受理。尽管审查效率降低了,但重要的是降低了审判风险[3],又尊重了当事人的程序选择权,还给法院处理某些不宜受理的“特殊案件”留下了可以操作的空间。另一个问题的解决则体现了最大程度地保障当事人的诉权,即接收材料后在规定的审查期内还是无法判定是否符合起诉条件的应当先行立案。

另外,《民诉解释》第208条对符合条件与不符合条件的立案“平行”规定也存在着逻辑困境。在同一条文中以平行的一款规定立案后发现不符合起诉条件或具有民事诉讼法124条规定的消极情形的应裁定驳回起诉,平行设置的条文结构事实上将立案在规则层面同等地分为两类,即符合条件的立案和不符合条件的立案,在立法逻辑上显然是将特殊等同于一般,造成规范层次不清,特别是造成了完全相同的情形仅仅因为不同的时间节点发现而使当事人面临不同的程序处境,如立案时未审查出不归本院管辖而立案受理的案件,立案后发现的应当移送管辖,而立案审查时就发现不归本院审理的,则应当告知当事人到有管辖权的法院起诉而不予受理,无论审查还是不审查,都可以找到法律依据,两种情形同等适用,无助于诉权保障,也减弱了立案审查的意义,却给立案法官人为控制立案提供了便利。

(二)登记立案审查内容文本“守旧”之困。十八届四中全会要求“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”分析当下的起诉权保障,问题出在两个方面:立案程序立法的欠缺和实践中司法行为的失当。登记立案并非“登记即立案”,而审查什么也就决定了登记立案的现实面相。梳理我国民事诉讼法中的“起诉条件”,从1991年《民事诉讼法》第108条、111条到2012年《民事诉讼法》第119条、124条,并未发生实质性的改变,因此可以得出结论,司法改革推进下的“登记立案”更侧重的是对实践中立案“乱象”的治理,即对依地方“土政策”违法不立案、拖延立案等等不当的司法行为进行遏制。在这一维度上,对当事人诉权的保障更多体现为审查效率更高[4]、释明更加具体、救济更可行[5]等方面。以“立案登记”取代“立案审查”,改革的主旨在于强化对当事人诉权的保障,但审查内容未发生实质性的改变,审查的基本程序也没有变,《民诉解释》等一系列规范性法律文件仅仅实现了对立案机制的“规范”,而非变革。从文本中规定的审查内容可以解读出,现在的“登记立案”本质上与以往的“通知受理”并无二致,仅仅是在符合起诉条件、当事人起诉材料充分、并且负责审查的人员能够作出判断时当场予以登记立案,如果没有外在的监督推动,遇到稍微复杂疑难的案件,或者不谙法律又没有委托代理人的当事人,或者能力不强信心不足的立案法官,都会使这种劳神费事的“登记”跟以往没什么不同。也正因为此,将登记立案放在现有的民事诉讼框架内,“排异”反应异乎寻常的少。但实践中从最高法院到各地法院不断流露出的“形式审查”新取向恰恰是对这一文本困境的最好说明和实践应对。

(三)登记立案后先行调解文本无处容身之困。作为多元化纠纷解决的尝试,先行调解曾经在法院绩效考核指标的推动下发挥了巨大的作用,随着司法改革的深入,法院系统取消了对调解率的考核,这一制度已经式微。但作为一种尊重当事人处分权、高效解决纠纷的方式,特别是一种案件分流机制,在案件数量激增的情况下,对于节约司法资源和提高司法效率颇具意义。在登记立案后,尽管中央改革领导小组《意见》第四部分健全配套机制中要求“进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”,但如果遵循登记立案的文本逻辑,先行调解可能无处容身,因为符合立案条件的当场应当登记立案,立案法官或调解法官利用立案审查期组织当事人进行调解变得不可能。那么,能否理解为先行调解适用于当场不能判定是否符合起诉条件的场合?暂且不提这种对法条的区别适用本身的合理性,从先行调解适用条件来看,当场不能判定是否符合起诉条件,意味着接收诉状的法院对本院是否具有该案的审判权尚未作出判断,这种情况下组织调解或委派调解的正当性值得斟酌。从笔者的调研看,先行调解在许多法院已实质上处于“休眠”状态,如果对登记立案和当事人选择先行调解权的关系不作进一步的明确,该条很可能被受理后的调解所包含而沦为“睡眠条款”。


二、法院民事立案实践中的应对之“繁”

在以往的司法实践中,由于法院内部绩效考核的“重压”和地方政府维稳的“刚性要求”,再加上案多人少矛盾的不断升级,人为控制立案屡见不鲜,“立案难”逐渐发展成严重影响司法公信力的社会问题,以立案登记替代立案审查正是基于这样的社会动因。自前述规范性文件出台后,各地法院除了提升立案登记效率、规范立案行为、丰富立案服务外,如何把握“登记立案”与原来的“审查立案”之间的差别其实颇有疑惑,登记立案文本的困境在实践中表现得更为真切。笔者选取北京、上海、江苏等地法院出台的具体实施细则为主要对象进行调研[6]。从2015年5月1日起北京市高级人民法院开始实施《北京法院登记立案实施办法》(后文简称北京高院《实施办法》)、上海市高级人民法院开始实施《关于最高人民法院登记立案若干问题规定的实施细则(征求意见稿)》(后文简称上海高院《实施细则》),江苏省高级人民法院开始实施《登记立案工作流程规定》(后文简称江苏高院《流程规定》),并发布了统一的文书格式。另外,上海市第一中级人民法院出台的《民商事案件立案登记制实施规则(试行)》(后文简称上海一中院《试行规则》)影响深远,笔者一并作一考察。综合三地规则,基本从登记立案的目标原则、适用范围、登记流程、文书样式、登记审查内容及法院的释明责任等加以规范,其共同特点是对如何登记选择了比较“繁复”的应对程序和处理方式。

(一)“登记收案”后设置多元职权审查处理方式陡增“回应”之繁。如三地法院都规定,符合登记立案条件的,当场登记立案;不能当场判定是否符合登记立案条件的,应接收起诉材料,编立“收”字号并出具注明收到日期的书面凭证。对提交诉状内容欠缺或有其他错误,能当场补正的,指导或释明后当场补正,不能补正的,应发出补正材料通知书(或补正告知书),当事人在指定期限内为补正,且符合起诉条件的,应当登记立案。对当事人未补正、拒绝补正或补正后的处理各地法院略有不同,北京高院规定对拒绝补正或经补正仍不符合起诉条件的,裁定不予受理;在指定期限内没有补正的,退回诉状并记录在册,坚持起诉的,裁定不予受理。江苏高院则规定,当事人在指定期限内无正当理由未补正材料的,退回诉状并记录在册。当事人虽逾期补正材料,但符合起诉条件的应该登记立案。鉴于我国立法对当事人起诉材料的规定太过宽泛,从保障当事人诉权角度看,北京高院对补正的要求过于严格,因为未按期补正不等于无正当理由拒绝补正,更不用说可能仅因审查人员的误判就阻碍了当事人诉权的实现。江苏高院的规定虽实质上软化了补正期限的约束性,但着眼于我国当前起诉条件过于严格的现状,仍可谓从实质审查向形式审查的一种努力,值得肯定。而对于诉状补正与否的处理,江苏高院采用退回诉状,北京高院则使用退回诉状和裁定不予受理。上海法院的做法是“如当事人在规定期限内(原则上为两周)未将补正材料递交至法院,视为当事人撤回本次起诉(申请),立案人员应向当事人发出《视为撤回立案通知书》,并将留存的相应材料全部退回当事人。”无论是退回诉状还是视为撤回立案,当事人均没有救济机会,因而可能损及当事人的诉权并使“立案难”再次隐身,从这点看北京高院的做法更符合立案改革的要求。不同处理方式反映出法院在解决“立案难”上的不同尝试与努力。但在适用退回诉状还是不予受理上取决于当事人是不是坚持、是不是属于补正过的材料,却又透露出法院从本位利益出发选择性司法的“权力偏好”,如果当事人坚持起诉就给予更充分的法律救济,不坚持不补正就退回诉状而不能上诉,这种颇具投机性的司法并没有真正体现当事人的主体地位。

对除了当场登记立案的案件外,三地法院规定了应对不同情形的“回应”方式,包括立案受理、不予接收诉状、不予登记立案、补正告知书、退回诉状、不予受理等,并进行相应释明。从上述繁杂的程序设置中可以看出,三地法院致力于解决“有诉不理”,对符合起诉条件的进行登记立案,对不符合条件的尽可能提供充分的释明,引导补正诉讼材料或选择其他纠纷解决方式。但这些温情关怀之下,囿于起诉条件与审查程序并未改变,实质上法院更多地是在通过细致的程序分解、充分释明和释明后当事人不服从释明内容而责任自负的责任转换机制,实现法律原有体系的维系与现行登记立案改革的对接。立案庭并未如理论预期的那样转变为登记机构,并由司法辅助人员来完成登记,而是工作更繁、程序更多、责任更重。对当事人而言,登记立案确实有助于法院更快地接受和处理起诉状和相关材料,当事人的起诉也会得到更多的引导和保障。[7]但问题在于,各地的实施细则在所有起诉条件的审查程序中,只有法院职权审查和“告知”,而没有“听取”双方当事人意见的环节。起诉条件中包含了涉及当事人诉权的重大事项,法院在未经听取当事人意见的情况下即可以单方裁定,显然有失对当事人裁判请求权的保障。如对不属于本院管辖的案件,法院向当事人发出告知书,或者只是口头告知有管辖权的法院,当事人经告知后仍然坚持起诉的,则可以作出不予受理的裁定。管辖的确定与案件的实体问题密切相关,不对案件进行实质审查难以对管辖作出准确判断,而对案件实体问题的审查仅关注原告的单方陈述显然也不尽完全,在新的登记立案制下当事人仍然在程序中“隐形失语”,笔者甚至担心现在的立案登记制正在催生“服从”型的登记,即从以前的“不对不管不立案”变成了“不听不改不立案”,这种貌似保障诉权的登记立案,根植于起诉条件的严格化和职权主义的立案审查模式之中,果真能保障当事人诉诸司法的权利吗?

(二)起诉审查难去“实质化”带来深度审查与判断之繁。从实践中看,各地法院起诉审查逐渐向形式化审查转向,开始要求对要件进行一般性核对,符合法律规定的起诉,一律接受诉状,当场登记立案。[8]笔者在三地的立案实践中也发现了形式化审查的转向,如北京高院《实施办法》第12条规定,“立案法官应根据当事人提交的诉状及相关证据材料进行形式审查。因客观原因无法提供证明基础法律关系、诉讼请求的证据材料,若诉状中明确具体表述了法律关系、诉讼请求和事实、理由等内容,且符合起诉条件的,应予以登记立案”,将对诉状的审查限于形式审查,其合理性在于案件系属法院,诉状送达被告,两造“攻击防御”的争议局面形成之后,被告才能对原告的起诉是否满足进入实体审理的条件提出辩驳意见,法院才能以中立超然的地位居中裁判。但囿于我国立法中起诉条件与诉讼要件混同,在起诉审查中需要判断原告与本案有直接利害关系、案件属于法院主管和本院管辖、需提交证明诉讼请求的证据等等,显然不是外观“核对”就能完成的,审查“去实质化”难以做到,游走于审查要求形式化与法定要件实质化之间的法官有难以应对的审查之“繁”,其中最难判断也是最容易损及当事人诉权的是关于法院主管的判断,如上海和江苏法院遇到了当事人诉演员赵薇“瞪眼”案、当事人诉黄浦区法官名誉侵权案[9]、律师因法官开庭过程中未休庭导致其健康出现问题起诉索赔医药费及精神损失费案、当事人因法院上传裁判文书而起诉法院名誉侵权案等等。这些案件能否登记立案,以什么为依据裁定不予受理或不予立案,我国立法并未明示,在登记立案被寄予太高希望的背景下,没有判断标准与依据,法官尽管可以引用“所诉事项不属于人民法院管辖”的兜底条款,但难以说服民众,而不同法院对同一案件性质认识的差异,必将造成“同案不同立”现象的再现。最高法院周强院长在全国法院立案登记制改革视频会议上指出,推行立案登记制改革,就是从保障人权的高度保障诉权。可见司法界已经清楚地意识到登记立案的改革走向,改革的关键不是立案行为的规范化,而是起诉审查的“适当性”,形式化审查这一实践理性的凸显恰恰反映出现实对立法变革的强烈需求。

(三)立案庭与审判庭因不完备的登记立案而致功能紊乱、审查重置之“繁”。由于登记立案的程序类型“被增多”效率“被提高”,立案庭对案件是否符合受理条件的审查开始更多地使用诸如“形式审查”、“明显不符合立案登记条件”、“未发现存在明显缺失”等字眼降低登记立案的严格性,甚至在期限届满前对是否受理存在疑问的推定为符合立案条件,这些变化一方面说明在未进入实体审理时一些诉讼要件无法得到有效准确的审查,法院开始转变审查的内容与深度,以实现登记立案将更多案件引入诉讼的目的;另一方面也说明登记立案中法院原有机构设置及功能出现了紊乱,以往立案庭的职能是对案件进行有效的筛查,并为案件的实体审理准备条件,但现行登记立案模式下,立案庭的审查功能随着观念的转变和程序的繁复,开始根据个案不同而变化,“审查把关”的作用总体在减弱,但减弱并不意味着不审查,程序仍然要完成,原有的人员仍然需要,因此实践中法院立案机构并没有变成完全由司法辅助人员进行登记的机构,反而成为需要抽调优秀法官充实与保障的专业岗位。而与此同时,审判庭要比以前投入更多的精力对每一个案件审慎决定是否符合起诉条件,立法规定与改革愿景的冲突带来审查职能的重置,必然造成不必要的程序耗费,而当事人也便因此在不同的庭不同的审理模式下辗转。[10]


三、 “困”“繁”之中的问题检索与发展进路

前文所述的立案登记改革所面临的“困”、“繁”之境正源于我国具有管控特征的受理体制[[i]],反映了司法改革进路中法院作为特殊的政策执行者的纠结,也凸显了诉讼模式转型和局部变革所致的程序结构与功能之间逻辑断裂的现实。[[ii]]登记立案制的初衷是最大程度地接受民众解决纠纷的诉求,但原有诉讼制度中严格的起诉条件、立审分离的审理结构,使登记立案文本之“困”与实践之“繁”无法消解。不探讨法官个体不当司法行为以及法院内部绩效管理而对登记立案产生的影响,检索当前“困”、“繁”之中的主要问题,可以归纳为三点:一,起诉要件严苛,登记审查“实质化”并未完全改变;二,审判权内部立案与审判职能分工不当,外部边界不明,“行政管控”依然可以凌驾于立法理性之上;三,起诉审查中涉及实体判决要件时当事人“缺席”,程序参与不足而使诉权保障难免流于形式。笔者试从民事司法改革与立法发展相衔接的视角探求登记立案改革的“解困”之路。

(一)以起诉要件的简化消解登记审查“实质化”

完成现代民事诉讼模式的转型和制度逻辑的协调是登记立案制度走出“困”“繁”之境发挥更大功效的关键。登记立案制的实施旨在保障民众裁判请求权中诉诸司法的权利,而裁判请求权作为一种程序基本权,属于司法受益权的范畴,国家应当保障人人享有通过法院解决纠纷的权利。[[iii]]要保障当事人诉诸司法的权利,观照功能相近的大陆法系的诉讼系属和英美法系的诉答程序,都应当从符合法定程式的起诉开始,且各国均对起诉采取形式审查标准,“立案登记审查的内容,是起诉状形式上是否具备诉的要素和送达所需信息”[[iv]],如不具备起诉要件则应当命令原告补正,若原告不响应,应当驳回诉状。在登记立案改革实践中,形式审查观得到了普遍认同。就普通程序而言,原则上原告应当向法院提交书面起诉状,并根据被告的人数提交起诉状副本。起诉状形式审查的目的在于确认诉的信息的充分性,因此起诉状结构重组功能重塑就变得非常重要和急迫。我国现行《民事诉讼法》第121条第一、二、三项可理解为起诉状的必备事项,即当事人的基本情况、具体的诉讼请求、请求所依据的事实和理由。必备事项的记载旨在确定当事人和诉讼请求,使诉特定化。该条第四项中的“证据来源,证人姓名和住所”应列为任意记载事项,由当事人在审前准备程序中提出,以尽其诉讼促进义务即可。诉状内容的规范除了记载上述内容外,对于请求所依据的事实和理由与诉讼请求之间的关联性也应当明确化,因为通过诉状的记载应该能够初步判断当事人提出诉讼请求的合理性,以平衡公正与效益价值决定是否启动程序,防止无意义诉的发生,这也是两大法系当前共同的发展取向。如日本最高法院制定的《民事诉讼规则》第53条第1款、第80条第1款、第81条首次明确强调当事人必须使其事实主张具体化,要求当事人于起诉状、答辩状及其他准备书状中就要证事实作“具体的”记载。[[v]]美国联邦最高法院2007年在Twombly 案和2009年Iqbal案中确立了合理起诉标准,即原告应当提出充分的事实表明其救济主张具有合理性,否则将被法院驳回。合理起诉标准取代通知起诉标准,意味着美国起诉程序功能的转化,在对被告进行公平告知的基础上又增加了阻止无价值诉讼进入法院的功能。[[vi]]对诉状记载的要求过于简单,登记立案可能会出现更多的无意义的滥诉案件,因此要求原告负主张具体化义务,有助于争点整理与集中审理。当然立案庭对原告主张的具体化只应进行形式性审查,即只要能特定诉讼标的即可,以防止因审查严格而妨碍当事人诉权的行使。从北京高院和上海法院发布的具体规则中可以看出,实践中法院正在逐步推进登记初审的形式化,如立案庭对当事人提交的诉状及相关证据材料进行形式审查,明确争议主体、诉讼请求与事实理由。尤其是规定因客观原因无法提供证明基础法律关系、诉讼请求的证据材料,若诉状中明确表述了前述内容,符合起诉条件的,应予登记立案。对内容有欠缺或者有其他错误的诉状,立案法官应给予指导和释明,并一次性告知当事人补正的内容。不得未经指导和释明,即以起诉不符合条件为由不接收诉状,以引导帮助当事人正确行使诉权。

对预交案件受理费与起诉立案的关系,在我国民事诉讼理论上基本不被关注。从裁判请求权保障的角度,案件受理费的预交应作为可补正的起诉要件,大陆法系国家通常规定当事人不交纳受理费发生诉不合法的不利后果,既体现当事人的处分权,而与诉讼费用救助制度相结合又不致影响诉权的实现。但在我国法上情形不同,《民诉解释》第213条规定,“原告应当预交而未预交案件受理费,人民法院应当通知其预交,通知后仍不预交或者申请缓、减、免未获批准而仍不预交的,裁定按撤诉处理。”“按撤诉处理”意味着将已成立之诉撤销,与我国起诉时严格审查诉讼要件的其他规定相比,现行规定既不合法理逻辑也极易造成法适用上的冲突,比如因不交案件受理费而被撤诉,当事人要不要交纳一半的案件受理费?[11]如果是婚姻案件的当事人因未交诉讼费视为撤诉后,要不要依《民诉解释》214条第二款“原告撤诉或者按撤诉处理的离婚案件,没有新情况、新理由,六个月内又起诉的,比照民事诉讼法第一百二十四条第七项的规定不予受理”?笔者认为不预交案件受理费就能立案的根本原因在于长久以来我们对“原告正义”的假想和“弱者保护欲”,却忽视了对被告的平等保护和诉讼费用的国家规费性质,不能体现司法受益者负担的基本要求,反而可能纵容滥诉。有了诉讼费用缓、减、免交的诉讼救助规定,预交诉讼费并不构成诉权行使的障碍,在法院充分释明后,当事人依然不交纳诉讼费也不申请缓减免交的,恰恰反映了当事人并非真心愿意将案件提交法院裁判。如果想当然地将诉讼费交纳和诉权保障对立,强化先立案再预收费必然造成诉讼费用制度的变形,既损害当事人的程序主体权与诉讼平等权,也会造成司法救助的泛化与不公。因此,将交纳诉讼费或申请缓减免交诉讼费得到批准作为可补正的起诉要件更为合适。

(二)以职能重组完善立审“二元”关系逐步消除登记立案中的“行政管控”

按照长久以来的法院职能分工,立案和审判分别由立案庭和民事审判庭完成。据笔者的现实观察与文本检索,登记立案后,立审关系有了一些新的发展样态,许多法院立案庭的职责已经从立案审查向登记服务、程序分流转变,而审判庭则从专心于实体审理向更重视审前程序与集中审理的目标迈进。但由于职能调整不够明晰和统一,出现了立审关系不清、功能紊乱与审查重置的问题,因此,重整立审关系应该成为我国实效性推进登记立案改革的核心。观照现实,由于立法中强制答辩制度依然缺位,诉答程序被肢解,构建英美法系独立完整型的诉答程序恐怕一时难以实现,而取消立案庭改成登记处也不尽然符合实际,更与立案机构发展至今的多重服务和解纷价值相背离[12],故而关系重构的关键在于职能的重新定位与调整。正确界定与分离起诉要件与诉讼要件(本案判决要件)之后,由立案庭负责对起诉要件审查后立案,由审判庭在审前程序和本案审理中完成对诉讼要件的审查相对更契合现实。立案庭对起诉要件的判断主要围绕起诉状展开,包括是否有明确的当事人信息、是否提出了具体的诉讼请求、是否具备能够支持该请求的基本要件事实与证据。如欠缺上述内容而不能固定诉求使诉特定化,或者有其他欠缺(如我国《民诉解释》第210条规定的“谩骂和人身攻击之辞”的),可在听取当事人意见后通过解释、说明和指导,促使当事人补正。对起诉状符合形式要件的,即登记立案。并要求当事人在规定期间预交案件受理费,如迟延交费或不申请缓、减、免交案件受理费,则以起诉不合法驳回起诉状,其效果视同未起诉。预交或申请缓减免案件受理费后,案件即系属法院。对登记立案的各项工作可以由司法辅助人员完成,但不予受理或驳回起诉状则必须由法官作出裁定,以保障当事人的裁判请求权。立案庭还可以在尊重当事人程序选择权的情况下进行程序分流,实现与多元化纠纷解决机制的链接。如以前各地实践中采用的由立案庭告知当事人先行调解的选择权,在其自愿选择调解后进行预立案的做法,仍可以沿用,只要去除不当的绩效考评指标的“误导”,尊重当事人纠纷解决的真意,仍可以使先行调解制度被“唤醒”。对所有诉权要件则在案件移至审判庭时再行审查,笔者将在后文对诉权要件的审查作出专门的分析。

对于立审关系的“二元”重整,从诉讼制度的建构理性而言并无费解之处,但必须看到实践中将诉权要件从立案审查中分离出去的难度。笔者发现不同诉权要件的分离难度各所不同,法院适格或“诉的利益”方面的要件审查问题最多,也是最能体现“管控”特质的地方。就我国现状而言,不解决审判权边界问题,“立案麻烦”总是会出现,在法治化尚未完成的今天,不切实际的改革更易促生法院的“隐形违法”[13]。如前文调研所发现,是否属于法院受案范围的判断偏颇或政策取向,在很大程度上可以“制造”立案难。登记立案后“奇葩案件”让法院对立不立案反应“纠结”,恰恰反映出审判权行使边界不清的现实。之所以边界不清,一则在于宪法与法律对审判权行使边界未作明确规定,对主管争议缺乏应有的判断标准与解决机制。登记立案运行后各地法院均在关注“负面清单”,其实质正是在寻找清晰可辨的案件受理范围与裁判依据。二则在于长久以来司法国家主义本位观,以及法院在我国社会治理中的特殊地位,司法政策在复杂或敏感案件中事实上掌控了“司法之门”。要推进诉权保障意义上的登记立案改革,“司法政策的调整不仅应当弱化,而且应当被严格地限制在法律、法规之内,司法政策不再是法律之外的权力工具,而是实现法律自身价值的工具。”[[vii]]随着依法治国的深入,对审判权限的界定,应当由宪法来完成,因为审判权的作用范围制约着当事人裁判请求权这一基本权的实现,而只有宪法才能规定基本权,且宪法的一个重要功能便是确定一个国家公共权力的结构性分配,因而应由宪法对法院审判范围作出基本规定,再通过民事诉讼法加以明确,以概括与列举相结合的方式使法院的受案范围得以具体化。但毫无疑问,社会生活不断变迁, 民事司法对不同利益的保障会随时势有所侧重。司法政策恰恰能够灵活应对新变化并引导司法统一良性的运行。庞德就曾指出:“为了使司法适应新的道德现象和变化了的社会与政治条件,有时或多或少采用无法的司法是必要的,”[[viii]]问题在于,关于立案的司法政策缺少作为规范应该具有的明确的行为界限、预定的法律后果和责任追究程序,以至于出现了司法政策背离法律规定的情形。而我国法院实际上以社会管理主体的身份参与社会治理,太多的权力牵绊和裁判困难,决定了法院在案件受理问题上会本能地“排斥”和“自保”。因此消解法院适格及诉的利益方面的立案难,必须强化在法律的范围内适度运用司法政策,通过政策明晰新的案件类型或标准,但法院自身则不得发布不予立案的司法政策规定。即便立法对法院主管的范围进行了明确,对个案而言主管争议仍不可避免。现行《民事诉讼法》第124条第(三)项规定,“依照法律规定,应当由其他机关处理的争议,告知原告向有关机关申请解决”。法条并没有对告知之后如何处理作进一步规定,通常的做法是告知后当事人到有关机关处理,坚持起诉的裁定不予受理。笔者认为,这一规定并不足以解决主管争议,反而更容易加剧“起诉难”。试想,仅从诉状得出的判断是否准确?“告知”只是一种纠纷解决的建议,当事人不遵循告知并不意味着法院免除了审判责任,更不能认为当事人丧失了本案的诉权。如果该国家机关也认为自己不具有主管权,纠纷如何解决?就现实而言,要消除立案中的行政管控,一则应完善告知机制,向当事人说明理由,引导当事人选择合理的问题解决途径。二则应将是否属于法院主管的判断作为诉讼要件由审判庭在审前程序中审查,对法院不具有主管权的裁定驳回起诉,当事人可以上诉救济,但就长远来说建构独立的主管争议裁决机制具有必要性,在当事人求告无门时可以对主管争议进行明确。基于此,主管问题应成为立案庭与审判庭共同关注的内容,只不过立案庭只有建议权,而最终主管的判断应由审判庭作出。

(三)以听审权保障为核心改造诉讼要件审查程序避免当事人“隐形失语”

法院登记立案,并不意味着法院对案件都能够作出实体判决。只有具备了有关法院、当事人和诉讼标的方面的诉讼要件,本案判决才能作出。从前文对法条的解读与法院应对立案登记的困境可以看出,不区分起诉要件与诉讼要件,实践中已出现了不少司法悖论,这种立法带来的最根本问题在于立案审查时就确定各种诉权要件,是在当事人完全“失语”的程序中作出,无法实质上保障诉权,也损害了当事人的程序主体权。因此充分发展审前程序,以听审权保障为核心改造诉讼要件的审查应成为登记立案进一步改革的方向。

其一,关于法院的诉讼要件的审查。从我国立法来看,关于法院的诉讼要件主要指法院是否具有主管权与管辖权,笔者建议将民事诉讼法第119条起诉条件中涉及法院主管与管辖的内容析出,再加124条第一项属于行政诉讼的案件、第二项有仲裁协议的案件、第三项由其他机关处理的案件、第四项其他法院管辖的案件等规定进行整合,不再作为登记立案审查的内容,而是在立案后在案件移送审判庭后,在审前程序中通过法院与当事人的双向互动在保障辩论权的基础完成,如当事人对管辖权异议与仲裁协议的妨诉抗辩应在答辩期届满前提出,在庭前会议中以听证方式进行,法院也可依职权进行必要的调查,在进入实体审理前作出裁定,对此裁定不服的当事人可以上诉。其二,关于当事人方面的诉讼要件的审查。审查通常包括当事人是否存在、被告是否具有豁免权、当事人是否具有当事人能力和诉讼能力、是否缺乏法定代理以及当事人是否适格。尽管上述事项均被认为法院的职权审查事项,在实体审理前应予明确,但一般而言,“在当事人未就诉讼要件之具备与否发生争议时,法院只要直接作出本案判决即可。但在当事人就诉讼要件是否存在产生争议时,法院应当以中间判决或者在终局判决之理由中,对有关诉讼要件存在之判断做出表示。”[[ix]]174作为程序的主体,当事人的听审请求权应得到充分保障,“审查涉及当事人的诉讼前提条件,即使在驳回诉讼之前也必须为当事人提供法定听审(《德国基本法》)第103条第1款)。”[[x]]682 对当事人方面的诉讼要件审查与本案审理密切相关,因此应由审判庭在实体审理之前或之中进行,如欠缺诉讼要件则诉被驳回;如可以补正,法庭应作出补正命令;如认为诉讼要件存在,则在实体判决理由中进行确认和说明。这一类诉讼要件的错误判断将直接影响判决,因此应赋予当事人可以通过上诉或申请再审的方式进行救济。其三,对于诉讼标的方面的诉讼要件审查。审查内容通常包括是否有同一案件二重起诉、是否已经存在具有既判力的判决以及原告的起诉是否具有诉的利益。在我国法上还包括对诉权行使的限制,即是否存在法定期限内不得起诉的情形。《民事诉讼法》第124条(五)(六)(七)[14]项的规定即属于对诉讼标的方面诉讼要件的审查,《民诉解释》第247条对已经提起诉讼的事项及裁判生效后再次起诉的重复起诉情形,也属于此种诉讼要件。将上述内容作为起诉要件审查,是在不给当事人正当程序保障的情况下进行审查,会出现无法查清或侵犯当事人诉权的情况,因而同样应由审判庭在充分听取当事人意见的本案审理中加以查明,在确认属于欠缺上述要件时再予以裁定驳回,并同样给予上诉及再审救济以最大化地维护当事人权利。


注释:

[1]最高法院在新闻发布会上指出以往有些群众反映的“立案难”问题,已经得到了根本解决,人民群众司法改革的“获得感”得到了进一步提升,社会各界给予了高度评价。登记立案改革主要体现在诉权保障全面落实,立案工作更加规范,诉讼服务同步跟进等方面。尤其在诉权保障全面落实方面值得思考。“各级法院对属于人民法院依法应该受理的案件,敞开大门,实行有案必立、有诉必理,如涉及到物业纠纷,信用卡纠纷,村民自治组织成员权益纠纷,拆迁纠纷,信息公开纠纷,等等,实行立案登记制之前,这些案件主要是引导起诉人通过和解或者其他途径解决纠纷,多数未进入审判程序,现在,人民法院一律予以登记立案。”http://www.live.chinacourt.org/chat/chat/2015/11/id/42903.shtml,访问时间2015/12/9。

[2]第7条规定诉状和材料不符合要求的,法院应一次性书面告知并在规定期限内补正,同时规定了补正或不补正的后果。第8条规定当场不能判定是否符合法律规定案件的立案审查期,以及不能确定的应当先行立案。第9条规定对不予受理的起诉应当出具书面裁定并载明理由。第10条则列举了不予登记立案的案件范围。

[3]当事人自行撤回诉状的没有上诉权,法院对这类案件也就不存在上级法院改判或“不立不裁”的问题。

[4]如起诉符合条件能够立即作出判断的,当场给予回应;或如上海浦东新区法院干脆引入自助立案。http://www.shzgh.org/node2/pudong/node2882/u1ai778372.html,2015-9-7。朱旻:《江苏法院网上立案流程简数量升》,《人民法院报》2015-9-17第01版。

[5]如当事人起诉材料不足,则一次性告知当事人进行补充。如不能当场作出判断的要“有诉必理”,严格规制不立不裁。甚至在《意见》中还规定了“向上级法院投诉”的“准行政性救济”方式。

[6] 选择各地高级法院颁布的实施细则作为主要调研对象,基于两方面考虑:一是高级法院的实施细则是该院在全省、市范围内统一登记立案行为的具体要求和规范做法,相较对某一法院的实际调研更接近当地改革的具体目标,也更为全面、精确地反映了当地要达到的登记立案生态;二是在细则规范中更容易把握各高院对登记立案的理论认知和制度逻辑,有助于对最高法院登记立案规则进行“接地气”的反思。

[7]如三地法院均明确了多种情形下法官的指导与释明责任,江苏高院甚至要求有条件的法院与公安、工商部门建立联动机制,开通被告信息查询便利窗口。尤为可贵的是,各地法院均按照最高法院的要求对审查期内不能判定应否立案的,在审查期届满前必须予以立案登记,避免了疑难案件“求告无门”。还可参见全国法院实施立案登记制改革以来有关情况新闻发布会中多地法院的经验介绍。http://www.live.chinacourt.org/chat/chat/2015/11/id/42903.shtml,访问时间2015/12/9。

[8]李娜:《立案登记制深远影响司法改革法学专家称须正确理解防误读》,《法制日报》4月17日第5版。

[9]当事人诉演员赵薇“瞪眼”案是上海市浦东新区法院处理的一起案件,当事人起诉演员赵薇在电视中一直瞪他,因此要求其赔偿精神损失费。当事人诉黄浦区法官名誉侵权案,理由是该当事人之前作为旁听人员听庭时,被法官在审理过程中以不遵守法庭纪律为由请出法庭。这名当事人认为法官损害了他的名誉权,要求法官赔偿他1元钱。《上海高院回应赵薇被诉"瞪眼":不予立案》,http://www.chinadaily.com.cn/hqcj/xfly/2015-06-11/content_13829861.html. 2015-9-7。

[10]北京朝阳法院民一庭法官王阳说,压力不仅来源于案件数量的增长,其他事务性工作也在增加。比如以前立案法官对案件材料进行审查时,尽量要求当事人备齐诉讼所必需的材料;实行立案登记制后,有的案件诉讼请求不大明确,审理法官往往需要找原告核实。顺德法院龙江法庭法官周海民也有相似的感受。李娜,李豪:《立案登记首月民告官案爆棚 认识有误诉由林林总总》,《法制日报》,2015-6-5(05).

[11] 当前司法实践中对未足额交纳诉讼费用的处理有失公允,基本上是没交钱,视为撤诉后也就不收了,但交了钱没交足,按减半收取原则也不再退还。邓双飞:《原告不缴纳诉讼费法院裁定按撤诉处理》http://lsjfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=534。2015-9-13。

[12] 在我国立案庭的职能早已不仅仅是立案,多年的立案改革与发展,使其具备了多重价值功能,并与中国的人民司法制度与社会现实密切勾连,处于不断的丰富与调整之中。以基层法院为例:登记立案改革前,立案庭的职能中与民事审判有关的职能至少包括:立案审查;先行调解及立案调解;管辖权异议处理;诉讼文书的送达;案件分流;排期开庭流程管理;诉前保全的裁决与执行;计算并通知当事人预交案件受理费、保全费等;审查并办理缓交、减交、免交诉讼费的司法救助手续;负责审理案件对外委托司法鉴定管理工作;报送上诉卷宗登记立案;法院公告的联系;指导人民调解委员会工作;涉诉信访工作等等。登记立案后,立案庭的职能有了新的调整,但各地发展不统一。具体的变化表现在:与案件审理相关的事项开始向审判庭转移,如管辖权异议的审查、不能分流到非诉调解机构的案件等移交审判庭;诉讼服务更加贴心周到,如精心设计立案及诉讼服务接待场所、人员岗位分工及便民设施(设置导诉台、取号机、休息室、心理咨询室等)、在立案大厅内设置宣传展板或文书样本、推进网上预约立案、协助当事人调取起诉证据等。审查防范与治理虚假诉讼,对查证属实的虚假诉讼等违法行为依法进行制裁等。

[13] 即便在登记立案实施之后,绩效考核指标体系稍有不慎,这种隐形违法仍然有生存空间:如办案法官会反复劝说当事人(或者律师)撤回起诉状或者暂缓起诉,或者无原则无法度的诉外斡旋促成和解或调解,甚或让当事人补充根本无法补充的证据材料达到驳回起诉的目的,还有法院主动要求当事人进行诉前财产保全以延迟立案等等。

[14] 《民事诉讼法》第124条“(五)对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件,当事人又起诉的,告知原告申请再审,但人民法院准许撤诉的裁定除外;(六)依照法律规定,在一定期限内不得起诉的案件,在不得起诉的期限内起诉的,不予受理;(七)判决不准离婚和调解和好的离婚案件,判决、调解维持收养关系的案件,没有新情况、新理由,原告在六个月内又起诉的,不予受理。”

[[i]]张卫平.民事案件受理制度的反思与重构〔J〕.法商研究,2015(3):3-15.

[[ii]]傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构〔J〕.法学家,2011(1): 99-113.

[[iii]]刘敏.论裁判请求权〔J〕.中国法学,2002(6):50-62.

[[iv]]傅郁林.再论民事诉讼立案程序的功能与结构〔J〕.上海大学学报(社会科学版),2014(1):39-53.

[[v]]占善刚.主张的具体化研究〔J〕.法学研究,2010(2):110-122.

[[vi]]张海燕.“进步”抑或“倒退”:美国民事起诉标准的最新实践及启示〔J〕.法学家,2011(3):164-175.

[[vii]] 张卫平.起诉难:一个中国式问题的思考〔J〕.法学研究. 2009(6):65-76

[[viii]][美]庞德:依法审判〔J〕.哥伦比亚法律评论,13期,691页。转引自汪进元.司法能动与中国司法改革走向〔J〕.法学评论2013(2):136-140.

[[ix]][日]新堂幸司. 新民事诉讼法〔M〕.林剑锋译. 北京:法律出版社,2008.

[[x]][德]罗森贝克等. 德国民事诉讼法〔M〕.李大雪译.北京:中国法制出版社,2007.


作者:曲昇霞,女,扬州大学法学院副教授。

本文原载于《法律科学》2016年第3期。

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