于立深:行政决策变更的正当性及合理性审查

选择字号:   本文共阅读 671 次 更新时间:2016-07-09 23:52

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于立深  

摘要:  作为法治政府和行政决策的一部分,决策变更具有其正当性。它既体现了对复杂现象的反省和再认识,也体现了对不同意见表达和利益主张的回应;既是对复杂利益关系的一种重新安排,也是对决策者理性限度的补充和政府信用缺失的补救。行政决策变更通常是对错误或者不当决策的一种矫正,除非法变更以外,决策变更也具有相应的积极意义。较之合法性和程序性审查,合理性审查是决策变更的核心法律内容,要点是对决策事实客观性及其与决策结论之间的逻辑关系的审查。

关键词:  行政决策 决策变更 正当性 合理性 事实


一、行政决策变更的形态和特点


(一)抽象决策和具体决策

行政决策是政府法治和行政程序的一部分。进入21世纪,我国行政决策面临的决策环境和决策结构变得日益复杂多样化。从形式上看,行政决策包括两种形态,一种是制定普遍性规则即抽象决策,是关于行政法规、规章、规范性文件制定的决策,实为行政规范创制行为。另一种是具体决策,即对公共事务所做出的具体行政行为。《湖南省行政程序规定》区分了两类决策:一类是行政规范制定,如电梯是否装监控、电梯维护费哪里出?是《长沙市电梯安全管理办法(征求意见稿)》听证会的两个焦点。一类是具体事项决策,如株洲市政府对“整治防盗窗、美化城市市容”工程实施方案的决策听证。

具体行政决策所确定和调整的法律关系是基于公共利益而形成的公共事务,决策主体须是行政机关或者法律法规授权的组织。有关长江三峡水利工程建设的决策是由全国人民代表大会议决的,不属于行政决策。除了立法性规则制定不属于行政决策之外,国家财政投资决策或者是立法性质的,或者是政治性质的;国家产业政策、税费减免等优惠政策也是抽象性质的,它们通常都不属于具体行政决策。所谓行政决策多指狭义的具体决策,是指行政主体在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公共事务做出的具体决定,这一决定将影响公民或者其他组织的具体权益。


(二)行政决策变更的若干特点

虽然行政决策确定了一种社会关系和法律关系,但是这种关系的“确定”并非静止不变的。在决策执行过程中,由于触及复杂利益关系和社会问题,因此需要主动或者被动调整决策内容。“变更”意指中止(暂缓)、更改(修改)、撤销、废止、废除等。决策变更也叫决策变动、决策修改、决策调整。

1、决策变更形态具有多样性

通常涉及到技术或社会稳定风险的决策更容易发生变更。环保安全、工程建设、涉费涉价格、教育、公共交通、土地征收和规划等问题,是行政决策中最棘手的问题,也是行政决策的重中之重。就实务观察来看,我国行政决策变更已经发生的典型案例主要集中在:(1)涉环保工程决策,例如深圳清水河垃圾焚烧厂、杨柳湖电站建设项目、怒江干流水电资源开发规划、圆明园东部湖底防渗工程、大连福佳大化PX项目、江西彭泽帽子山核电站、厦门海沧PX项目、广州市番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目、茂名PX项目、昆明PX项目等决策变更。(2)涉投资、价格、收费、补偿事项决策,例如福建长乐国际机场、川东化学工业公司天然气氯碱工程、铁道部春运票价上浮、广州春运公路客运票价浮动方案、银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用、北京公交地铁调价、毕节市七星关区居民天然气销售价格、广州市城镇居民基本医疗保险标准提高、广州市自来水阶梯式水价调整等决策变更。(3)涉行政规划决策,例如国务院调整撤并高等学校、黑龙江汇丰公司违章建筑拆除、大同市“名城复兴”改造、京沈客运专线终点站改变、郑万铁路火车站更址等决策变更。这些案例展示了我国行政决策变更经常发生的社会敏感度最高的几个领域和公共事项,在决策变更动因上,它们存在着共性的社会动议或抗议的因素。

2、变更决策具有积极性

随着经济社会的发展,我国在上述领域所遭遇的公共问题和争议还将在不同时空上反复扩展,其后续的决策变更问题显得愈发突出。这是因为这些行政决策背后的社会矛盾还在滋生,决策本身既受制于社会发展模式又受制于处理能源、生态等问题的客观压力,因此决策不可能是完备的。改革开放以降,虽然我国政府一直强调决策民主,强调从传统经验模式向现代科学模式的决策转变,但是决策失误、错误的现象屡禁不止,造成的损失触目惊心,堪称“决策腐败”。正因为如此,不能完全无视或者否认决策变更的正面意义。决策变更是一种矫正决策错误、失误的机会和方式。

3、变更决策是一种妥协结果

我国政府在决策变更模式上,基本上采取了被动方式,即决策时缺乏充分的共识、协商与和解,导致决策执行过程中被动变更。决策变更的动因、动力主要来自专家、民众、媒体甚至是境外力量的抗议,有的已经采取了暴力形式。如何建立决策调整的意见表达和利益平衡的妥协模式,是行政决策的核心。

行政决策的“参与—回应模型”,在网络时代可归纳为四种:(1)鸵鸟模式:网民参与、政府不予回应;(2)杜鹃模式:民意先发、政府被动回应;(3)蜂王模式:政府主动、民意部分参与;(4)鸳鸯模式:政府主导、政民高度互动。鸳鸯模式是一种理想模式,特点是网民参与程度高,政府回应程度也高,公民与政府高度互动,犹如一对鸳鸯形影不离、相濡以沫。

套用“杜鹃模式”分析框架,我国行政决策变更全部过程大致可以简化为:事件发生→相关人提出利益诉求→社会媒体披露报道、代言呼吁→网上密集关注,集中网络民意→媒体集中报道→广泛民意形成,民意与政策形成冲突→行政机关改变原决策、进入新决策议程→调整政策方案→事态平息。[1]

行政决策的主导力量是行政机关,但决策过程和决策结果并非纯粹是政府的单方行为。在决策执行中,如果利益受到影响的个人或组织不接受既定决策,他们就会启动变更机制,最后所调整出来的新决策,实际上是一种替代方案或补救措施,因此更多的决策变更实为一种利益妥协决策。进入21世纪,国人的权利义务观念、国家观念发生了巨变。由于民众利益的诉求,对行政决策的评价不宜再简单用“错误”、“失误”等术语加以评价。政府所代表的公共利益和民众所代表的个人利益之间平衡艰难,行政决策既陷入利益如何调适之中,也陷入在工程技术等客观要件上如何可能的困境之中。例如,一项工程决策从技术上可以有合理方案,但在利益面前又被迫采取了一种违背科学技术的方案。因此,中国行政决策越来越具有主观性,有背离客观性之虞。

4、决策制定主体和变更主体发生分离

检索、分析已经发生的决策变更案例,可以发现:作为一项具体的行政决策,决策制定主体和决策变更主体正在发生一体化分离,且趋势愈发明显。与此同时,人民代表大会机制、司法机制逐渐在决策变更中发挥法律监督作用,人大决策或法院判决将会导致一项具体决策停止执行或者取消。在“港珠澳大桥”案例中,决策变更体现了香港议会和法院的力量。在《行政诉讼法》上,每件行政决策都符合受案范围条件,法院在决策合法性和调整机制上将具有更大的介入权限。


二、行政决策变更的正当性分析


(一)决策学依据

1、受限理性

人们每天都在进行自我判断和自我决策。由于决策主体受各方因素的制约,人们在决策中展示的智识只能是一种“受限理性”(boundedly rational),决策者在面对真实世界时,真实知识和计算能力都会受到严格限制,现实生活中的决策后果通常表现为一种“满意决策”而非“最优决策”(satisfice rather than maximize)[2]p118-122。行政人员、行政首长、专家和公众必然是在受限理性之下运行的,其决策既受制于经验传统、信息数据的全面性和真实性,也受限于科层制度的僵化缺陷,受限于民主机制的繁复缺陷。因此,通常只能要求行政机关在理性限度内尽可能地做到合法合理地决策。但是,具体决策施行的结果与预期主观目标之间存在永恒的差距,故转而对行政决策采取宽容的态度,只是不允许反复无常的决策。中国行政决策的制定和变更杂糅了更多更复杂的政治考量,决策也体现了更多的“地方性知识”。中国决策机制的最大优势是反复试错,即通过不断探索和试验新的政策工具,来寻求广泛而长期的政策重心,这种做法既保持了稳定性又不失灵活性,这是中国处理不确定性问题最突出的特点。[3]

2、决策错误

行政决策错误、失误具有极大的危害性。如何判断一项决策是否错误、失误,有赖于对决策事项的客观状态、因果关系及内在发展规律的认识水平,同时受到决策者、利益关系人的价值取向、价值诉求程序的影响。决策是对既有经验材料的总结和对未来事务的主观预断,包含着对不确定性和风险性的主观认知。从主观层面看,一种决策失误是由于决策者的本身知识和能力的限制以及一些无法预料的客观因素的影响,致使决策者无法对客观形势作出完全正确的判断而导致的决策失误。另一种是由于决策者在决策过程中缺乏责任意识,决策执行的程序和方法不当,盲目决策或者滥用决策权而导致的决策失误,即故意或者严重过失导致的决策失误。[4]第一种决策失误,属于决策水平欠缺科学认识事务和实务的理性知识和能力,第二种决策失误属于决策者的渎职或失职行为。这两种决策失误,都不可能完全避免,即决策失误既有在合理范围内的失误,也有比较严重的主观失误,但是它们的客观存在无疑需要决策变更机制的存在和启动。

3、复杂决策

现代政府所面临的决策对象、认识能力、科学技术、利益关系日趋复杂化。例如,决策事项如果是重大工程,那么该工程本身通常呈现出投资规模巨大、技术复杂、建设周期长、利益关系复杂等特点。以大飞机项目的行政决策反复为例,我国的大飞机梦想最早始于1968年,1985年停止了项目立项,2007年重启大型飞机研制重大科技立项。我们虽痛心机遇之失,却也必须承认:决策本身是一件复杂的系统工程,不仅仅要吸收决策学的知识,还要妥善处理各种利益关系,预断经济、科技和国际环境、民众需求的变化。行政机关在公共利益宗旨下,由于决策事项的复杂性和决策能力的局限造成的决策失误,仍属理性限度内的结果,决策变更属于裁量范围内的事情。


(二)利益竞争的压力

1、个人利益最大化

个人或组织的权利义务界限不清楚,也是导致决策变更的重要原因。那些被民众所反对的决策,是否一定是不合理的决策?以PX项目为例,在此类公共问题的决策过程中,从问题提出伊始,历经决策议程设置、方案设置与选择、制定修改决策、反馈等重要步骤,都面临着争议和利益诉求。在2007年,厦门PX项目被安置到漳州古雷时,多数人认为这是一个好的决策变更。但是,2015年古雷石化发生爆炸,又印证这项决策对古雷人来说不是好的决策调整,古雷人承担了决策的负外在成本。因此评估一项决策是否应予调整,还要看决策中谁有损失谁有所得。

就行政决策的自身客观品质而言,一项决策可能是正确的,不需要进行决策调整。可是,由于利害关系人、社会公众的不满意,后续的新决策就成了利益竞争压力的产物。发生变更的诸多决策,与其说是前期决策中公众参与的缺失导致决策执行遇阻或者被迫调整,毋宁说决策调整使一些人的个人利益最大化目标得到了实现。

在现代中国,究竟谁有容忍行政决策的公法义务?谁应该为公共利益做出个体的牺牲?他们牺牲利益后如何进行补救?如果处在传统计划体制的社会动员模式和思想教育模式下,个人或组织一般是能够接受和容忍既定行政决策的不良后果的,但在不断权利泛化和权利觉醒但是不清醒的社会背景之下,相关当事人只是诉求个人利益的最大化,并不顾及公共利益和个人权利的边界。因此,造成了对决策是非的自我理解和误解,由此所导致的决策变更其实也可能缺乏合法性与合理性,但这种决策变更恰恰又是中国决策变更的主要动因之一。

2、利益集团介入

行政决策不是单纯的技术型决策而是利益型决策,交织着中央与地方、国家与个人、地方与地方、政府官员与专家、公众与公众之间的利益博弈,诸多决策因此难以做出、难以做到合理、难以做到被接受。在决策制定和实施过程中,中国特色的利益集团初露端倪。以修建道路桥梁、高铁规划为例,利益集团的形态和介入方式已呈多样性。从各级人大代表议案和政协委员提案中,可以看到利益集团对决策制定和调整的巨大影响。地方政府、民间团体或者其他机构,都可能作为利益集团介入。例如“港珠澳大桥”的环保争议和司法判决,凸显了利益集团介入的中国特点。

中国利益集团追求自身利益最大化,缺乏与公共利益及他人利益的平衡观念。特别是追求地方财政收入最大化,是地方决策的主要动力之一,其行为漫向“公司化”立场,导致涉及地方公共事务的决策受到特殊利益集团的金钱贿赂行为所左右。这在房地产决策、高铁决策、经济开发区建设、石油化工等事项上得到证实。如果利益集团成功地俘获地方政府,那么行政决策无疑将把多数的本地普通民众作为决策负外在成本的承担者,或者让毗邻的异地民众承担非本地政府的决策成本。例如,江西彭泽帽子山核电站选址决策,受到利益影响的是安徽省望江县。这些受到利益集团影响的行政决策,无疑背离了公共利益的价值取向,也当然地不愿意将决策过程予以公开,或者故意缩小公众的民主参与范围,或者论证专家被诱引提供曲意奉承的决策审查结论。由此导致决策的品质降低,潜在的利益冲突矛盾加剧,最后行政决策也不得不变更。


(三)政府信用的恢复

行政决策调整牵扯到政府信用问题。如果决策过程反复无常,决策结果具有损害性,就会侵害利害关系人和公众的信仰规范。决策错误也是一种腐败,所造成的损失可能比贪污更大,尤其是损害了政府信用,这种损失使得人们对政府的其他行为亦缺乏信任。民众也在潜移默化中学会了对行政决策的抵制,对决策形成了条件反射式的应急反对,不论对错与否,先入为主地树立了“对抗”行政决策的心理意识和判断。这就需要行政机关秉持实事求是、亡羊也要补牢的心态和理智,力图通过科学而民主的决策调整机制,重建决策失误和腐败危机所带来的信用秩序。

(四)程序民主的动力

行政决策变更,是民主社会、法治国家成熟的表现。在封建社会和僵硬科层体制下,决策变更的几率既可能很低,也可能极大地反复无常地发生。只有法治社会的民主机制下,才能保证行政决策变更在正当程序下展开。简言之,如果没有行政决策的民主机制,决策变更也就无从谈起。如果没有国家立法赋予决策变更的启动权,决策变更也就无法实现。我国行政决策有自己的民主机制形成的历史脉络,展示了决策制定和调整的艰难、积极的自我革新的历程。在法治政府战略目标下,科学民主决策被视为各级人民政府及其工作部门的基本工作制度之一[5],相应中央或地方立法也确认了决策变更的启动权利和程序,由此才导致决策的积极变更最终成为可能。


三、行政决策变更的合理性考察


(一)合理性审查的重要性

行政决策变更的合法性审查,一般包括:(1)是否违反法律、法规、规章及有关规定;(2)是否超越决策机关的法定权限;(3)是否违反决策法定程序;(4)其他需要审查的合法性问题,如上级机关的审批。对决策内容进行合法性审查,通常有三种审查结果:一是决策没有法律依据或者违法;二是决策的部分内容与法无据或者违法;三是难以作出合法性定论。如果决策变更没有法律依据或者违法的,就不得作出决策调整的决定。决策的部分内容与法无据或者违法的,应当补充合法条件。难以做出合法定论的,应该启动论证程序。

行政决策变更的程序性审查,通常包括:程序启动、事项公告、内容论证、新决定作出、新决定执行等方面。决策变更的具体程序主要包括:内部决策程序、公众参与程序(主要是听证程序)、专家论证程序,等等。

在行政决策变更中,最核心的问题是决策的合理性问题。合法性问题可以简化为合法律性问题且易于判断。程序问题的核心是公众和专家参与,但是吸收民意并不是简单的法律问题和程序问题。所有决策变更中的法律问题和程序问题,其最终都转化为如何吸收意见、如何判断意见和决断是否正确的这一问题,这是最困难的事情。


(二)事实与价值的区隔

决策的合理性判断是允许误差和失误的。利害关系人和民众有时对行政决策的评判存在某种偏见和臆断。例如,行政机关作出的禁止燃放烟花、出租车限购限行、污染企业的关闭、事故矿山的“关停并转”等决策,并非一定是错误决策。因此,一项行政决策是否合理,需要复杂的审视。

在社会科学领域里,通常无法祛除价值分析,但是在区隔价值和事实的二分法中,事实问题又经常受到忽视。行政决策制定和变更过程中,同时交叉着法律价值与法律事实两种范畴。决策赖以做出的法律事实不同于意见表达。意见与事实是截然相反的两种东西。意见实质上并不是观察者对现象的某些客观特性的描述,而是人们对现象的“看法”。决策意见可能仅仅是决策者或专家、参与人的意见陈述,是他们自己的主观意见,这种意见可能以客观的经验事实为基础,也可能不是客观经验事实的反映,还可能是未经过沉思或反思的意见。

在行政决策变更中,呈现出来的多为利益表达即价值表达,而非事实描述和逻辑推理结论。我国于2003年修订《婚姻登记条例》时取消了强制婚姻医学检查制度,曾经引起广泛的社会争论,一部分社会意见认为“取消婚检”导致了婴儿出生比率大大提升。国家民政部却认为“取消强制婚检导致新生儿缺陷率升高是误解”。[6]这个事例说明,决策不仅存在合法性问题还存在决策事实的客观、合理和可采性问题。对一项决策的评价,既要看它的合法性,包括法律形式上的合法性即法律位阶关系(形式正义),也包括是否经过民主的法律程序即公共选择关系(程序正义),同时要看决策的客观性,即信息和事实问题。决策在很大程度上是一个事实问题,不是一个民主问题,不能单纯靠投票的支持率来回答决断的合理与否。

行政决策是面向未来的不确定权利义务关系的法律化,虽然它也必须以事实为判断的基础,但是这种事实本身更具有“导向性”,而非完整的、排他性的既成事实。决策事实本身兼具既定的确定内容,又含有对未来发生事实的模糊预估,同时经常受到政治理念和民俗价值观、利益团体利益诉求的影响。决策变更如果是严肃的,就必须区分开决策中的事实和价值成分。只有认真对待决策事实问题,才可能公正、客观地不受价值观念煽动而做出合理的决策。以应付各种事故的行政决策为例,美国大法官布雷耶以大量翔实、具体的数据说明行政机关对待事故问题时出现了根本缺陷:公众与专家对事故或危险的反应和认识存在巨大的反差,许多被公众认为非常严重的危险在专家的排序中并不突出。在公众、政治领导人与监管机关三者之间出现了恶性循环。[7]由此,建立在缺乏可信事实基础之上的行政决策,必然缺乏合法性与合理性。


(三)决策事实的判断

行政决策者对事实材料的审查主要是审查它与决策结果之间的逻辑推理关系的合理性,即决策理由的充分性。决策者应该秉承审慎对待的立场,力图杜绝主观武断和任性。所有的决策都要经过推理过程,不能忽略决策过程中参与者的重要批评性意见和事实基础,应该能够解释、说明在认定的决策事实与作出的决策结论之间是否存在合理联系。

在关于不确定性问题的决策上,知识和信息至关重要[8]p15-16,决策者应该寻求有关专家来帮助解决决策中的科学技术事实问题。决策者对科学证据的评估包括数据判断、数据解释和数据推断。在审查具有高度技术性的决策方案时,应尊重技术专家对事实的认定,决策事实不能建立在直觉预感和不着边际的猜测上。

在审查强度方面,就涉及公民基本权利的决策事实,要从严审查,不得放弃审查。但是在我国,涉及公民基本权利和义务的一些行政决策,通常是在一种“高度”民主和泛政治化的背景下作出的,对此类决策所涉及的事实材料更倾向于宽松审查甚至放弃审查,如城市轿车的限购限行决策。这是不可取的做法。

在决策事实的收集和认定方式上,必须按照法律程序进行。除了决策听证,还可以通过计算、视察、测验和检查、考试、审查等方式获得更具真实性和可靠性的事实。决策事实材料应包括各种专业评估报告。例如,2005年6月,清华大学环境影响评价室出具的《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书(报批稿)》对决策改变更具有证据力①。

在事实属性和类型方面,工程技术人员无疑在行政决策中起到了重大作用,但是社会科学研究在规制决策的改革中扮演着重要角色[9]p3,社会科学家在重大公共决策中的作用日益重要。[10]社会科学数据需要特别予以关注,其应用可以提升决策品质,但不充分数据和概然性样本也带来不确定性,因此必须不断探索经验研究和效果,寻求可利用的社会科学数据,观察长期效果[11],大数据的使用也将对行政决策产生重大影响,能够有效地创新决策的数据源和分析模式,改善决策主体的构成、理性反应能力,使决策评估更高效化、科学化和客观化,避免避政治化、意识形态化和随意性等传统决策评估的诸多弊端。

如果一项具体行政决策被行政诉讼,还须注意不同审查者对决策事实认知的差异。法官并非决策事实发生过程的亲历者,待审的决策事实是法官通过他人感知建立起来的“案件事实”。行政决策者通常能直面现实,亲身感知决策事实并预断决策结论,因此其对决策事实的认定理应受到司法尊重。


(四)决断的分析工具

行政决策变更是一种利益衡量,应该审慎对待定性与定量之间的关系。决策的定性维度多指向公共利益和为人民服务宗旨,但是定性所包含的价值衡量亦存在错误,必须借助定量分析来辨析决策的可行性、合理性、决策结果所触及的利益关系分配的公平性。

成本效益分析,是常用的决策合理性的分析工具,最初是指通过权衡收益与成本来评价公共项目的可取性的一种系统经济分析方法。它的基本原理是对项目或方案所需的社会成本同可得到的收益可能用单一的计量单位——货币分别进行计量,以便从量上进行分析对比,权衡得失与利弊。1936年美国开始在水利建设中适用成本效益分析方法,此后在立法和政府决策领域也开始引进经济分析方法,用以评价和分析法律制度和政府管制的实效。按照美国12866号行政命令(Executive Order 12866, Regulatory Planning and Review)的管制哲学和管制原则,成本和效益既包括可以计量的措施,也包括成本和效益难以数量化但又必须考虑的定性措施。除法律有另外规定,否则行政机关应该选择那些能使净收益最大化的方法来进行管制,“净收益”包括潜在的经济、环境、公共健康和安全以及其它利益;分配平等和影响诸多要素。成本效益分析作为保障每个人福祉的工具,至少有助于克服公众对政府决策的“想象的臆断的恐慌”。[12]p137,140

行政决策主要是一个事实问题,需要对决策合理性作出比较准确的成本收益分析。借助这一分析工具,行政机关在充分的事实和信息基础上进行决断,可以使决策的合理性分析和评价标准予以实证化、技术化。例如,自1993年以来,全国多数城市都制定并实施了烟花爆竹的“禁放”规定。该决策主要考虑的成本因素包括:伤亡事故、环境污染、资源浪费等,收益因素包括经济利润、就业缓解、社会收益、个人愉悦、民俗等非物质文化延续等。当“禁放”决策变更为“限地限时燃放”决策后,民间价值与政府管制目标的冲突才逐渐平息。道路桥梁收费决策也是备受异议的领域,有些城市的人们选择了司法诉讼方式,要求政府变更桥梁收费决策②。而上海市政府经过成本效益评估,取消了杨浦大桥原有收费制度,改为车辆登记时发卡一次性收取的办法③,创造了决策合理变更的典范。


(五)技术理性原则

在行政决策合理性评估中,如何认识“风险”是重要问题。决策面临两种风险:技术风险和社会风险。对技术风险与社会风险存在认识偏差,就会发生决策失误。技术风险指向对客观风险的认知,重视通过技术性措施抑制风险或者解决风险。社会风险则是对主观因素的风险认知,社会风险评估所指向的合法性、合理性、可行性、可控性,实际上是一种利益评估,在中国特指为了社会稳定而做出的利益关系妥协,它极可能忽视了对决策风险本身的客观性和技术解决办法。在重大行政决策中,指向意识形态化的社会稳定风险评估制度,可以被解释为一种中国化的风险评估制度,但是,对行政决策的社会风险的理解偏向于意识形态化,就将侵蚀技术风险评估的科学性和客观性,背离了对决策风险本身的技术性认识,须引以为戒,我国迫切需要回归行政决策的技术性风险的评估路径上来。


(六)价值分析的补强功能

行政决策其实是在调整三种不同的利益:受保护者的利益、受约束者的利益和普遍的公共利益。作为国家行为的决策调整,无疑担负了四种功能:(1)保护个人利益。行政决策首选的理由应该是为了个人利益而存在的,如道路节假日免费通行决策。(2)保护公共利益。行政决策是为了特定地域的人们的共存利益而产生的,如PX项目决策影响了区域利益。(3)为社会提供了公共产品。私人不能提供的产品主要是环境和安全秩序,禁放烟花爆竹的初衷正是为此。(4)决策者代表的公共理性也是一种公民理性。当决策中发生价值冲突时,就政府的职能取向、信息掌握程度和社会控制能力来说,它更具有对公共问题的决断权。

在决策合理性评估上,技术取向的成本效益分析方法在社会管制领域里适用时备受争议[13]p143。实际上,决策变更无论能带来何种经济效益或者满足某些人的利益偏好,但是决策的合理性都应该正视人权的道德约束力,将生命、自由和平等原则作为制度伦理的底线原则。我国行政决策实际上深受以集体和国家为取向的功利主义观念的影响。如果成本效益分析方法在运用时不设定权利和价值边界约束,就可能造成政府决策以利益最大化为借口剥夺个人权益的现象。决策的价值分析可以对决策的经济分析产生补强作用。决策者应该力求将法律伦理所要求的公平正义以可靠且可理解的方式反映在决策结果之中,不能使他人的基本价值和公共利益蒙受重大损失。在历史上,有许多行政决策都是因为程序专制或者程序“民主”带来的,例如中国妇女“缠脚”制度其实就是由民间习俗和政府的强化导致的,但是它并不代表正义和科学。


结束语


行政决策变更有其积极意义,是矫正决策失误、避免更大损失的一种方式。在决策者理性受限、利益诉求复杂化、政府信用缺失以及决策民主机制开放的路径下,行政决策变更不仅可能发生,而且具有正当性。但是,合法性和程序性审查并非行政决策的核心,合理性判断才是决策制定和变更中最难以处理的问题,也是决策变更最具有实际价值的地方。决策合理性判断中的首要问题是事实问题。只有重视“事实—决策”之间的逻辑关系、引入成本效益分析工具、把握功利追求和价值尊严之间的均衡维度,才可能抑制决策繁复变更或者修正出更好的行政决策来。

注释:

基金项目:本文系国家2011计划司法文明协同创新中心研究成果、中国法学会重点课题“行政决策变更机制研究”(CLS[2013]B14)阶段性成果。

①报告目录内容包括:1.总论;2.项目概况与工程分析;3.区域环境概况与圆明园水系变迁;4.大气和声环境影响评价;5.防渗材料性能及其环境影响分析;6.地下水环境影响评价;7.地表水环境影响评;8.生态影响评价;9.文物与遗址综合影响分析;10.改进方案与环境对策措施;11.再生水回用的可行性分析;12.环境影响的经济损益分析;13.公众参与;14.环境管理与监测计划;15.结论与建议。

②参见“王林友与台州市椒江大桥实业有限公司服务合同纠纷一审民事判决书”,台州市椒江区人民法院(2015)台椒民初字第898号。

③参见何翔舟:《政府决策的机会成本实证研究——以杨浦大桥收费的政府决策为例》,载“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集。

参考文献:

[1] 翁士洪,叶笑云.网络参与下地方政府决策回应的逻辑分析[J].公共管理学报,2013,4.

[2] Herbert A. Simon,Administrative Behavior(Fourth edition),The Free Press,1997.

[3] [德]Sebastian Heilmann.中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验[J].开放时代,2009,7.

[4] 王仰文.行政决策失误评判标准确立的基本立场问题研究[J].陕西行政学院学报,2014,4.

[5] 于立深.论我国行政决策民主机制的法治化[J].国家行政学院学报,2010,1.

[6] 燕志华.民政部领导在宁表示 取消强制婚检导致新生儿缺陷率升高是误解[N].新华日报,2005-7-12. 第B01版

[7] 周汉华.事故的成本[N].经济观察报,2002-3-4,D3版。

[8] Keith Hawkins and John M. Thomas,Making Regulatory Policy,University of Pittsburgh Press,1989.

[9] Roger G. Noll, Regulatory Policy and the Social Sciences,The University of California Press,1985.

[10]张湘.美国社会科学家在政府决策过程中的作用[J].政治与法律,1984,3.

[11] Ruth S. Hanft, Use of Social Science Data for Policy Analysis and Policy-Making, The Milbank Memorial Fund Quarterly. Health and Society,1981,Vol.59,No.4.

[12] Cass R. Sunstein,Cost-benefit State:The Future of regulattory Protection,ABA Publishing,2002.

[13] Sidney A. Shapiro and Joseph P. Tomain,Regulatory Law and Policy,Matthew Bender & Company 2003.

作者简介:于立深,法学博士,吉林大学法学院教授、博士生导师,研究方向为行政法与行政诉讼法。

文章来源:《政法论丛》2016年第1期。



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本文责编:陈冬冬
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