孟涛:中国大陆法治评估运动的回顾、述评与前瞻

选择字号:   本文共阅读 1366 次 更新时间:2016-04-20 09:49

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孟涛  

【摘要】中国大陆法治评估运动由普法运动、法治理论研究、境外法治评估实践和法治政府建设共同推动产生,有法治环境评估与法治建设评估两大类型,基于法制和法治理论、社会指标理论和绩效评估方法。法治环境评估侧重于法律制度背景和政治经济社会背景,以客观指标为主,特别注重层次分析法和统计调查法。法治建设评估侧重于法制建设工作,学术界和政府设计的指标分别以客观指标和主观指标为主体,主要采取德尔菲法、统计调查法、绩效评估法和线性计算法。中国未来的法治评估需要直接评估“法治”,充分发挥主观指标的功能;政府法治评估应由更具权威的机构进行或将法治评估纳入政绩考核或目标责任考核;公众评估的领域和比重也应该扩大和提升。

【关键词】法治评估  法治环境  法治建设  法治政府


2002年前后,一批来自法学界、管理学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了“城市法治环境评价”、“上海法治建设指标体系”、“世界城市的法治指标”等研究课题,①开启了中国法治评估运动的先声。经过十多年的发展,法治评估运动在中国渐渐蓬勃兴起,对于法治建设的推进、法治观念的传播和法治理论的改造产生了不可估量的影响。如今,在全面推进法治中国建设的大背景下,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的任务,各个地方都在积极筹划或实施各种评估活动,学术界对于法治评估的关注研究热度也越来越高;受到空前重视的法治评估,在中国将有更为广阔、更为深远的发展空间!在这一承前启后的时刻,总结前一阶段中国法治评估的经验与不足、提炼法治评估的基本原理与方法、探讨未来的法治评估发展方向和突破难题,是当前中国法治建设面临的必要任务。本文将首先回顾中国法治评估的发展历程并研究其背景渊源、源流脉络与评估类型,其次论述评估实践背后的理论基础、评估指标与评估方法,最后基于评估的现状和问题提出未来的发展建议。


一、中国法治评估的发展源流与类型

法治评估是法治建设发展到一定阶段的必然产物。中国自1978年党的十一届三中全会以来开展了建立健全“社会主义法制”的伟大任务;从此以后,法律在国家治理体系中的地位不断跃升,最终在1997年成为基本治国方略并在之后不断地得到强调和重视。在这样一种“从法制到法治”的发展历程中,有四股动力导致了中国大陆法治评估运动的诞生与发展。它们分别是:

第一,普法运动。社会主义法制建设首先需要立法,而新法若要得到充分遵行需要各个守法主体对于它们的知晓。所以,20世纪80年代,轰轰烈烈的法制宣传教育——普法运动,在中国兴起了。1985年11月,中共中央、国务院批转了《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,全国人大常委会表决通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,波澜壮阔的普法运动从此在神州大地拉开帷幕且至今兴盛不衰。普法运动对于中国法治评估影响最为深远,其贡献表现在三个方面:首先,1986年以来“依法治理”观念的传播和实践的开展为依法治国方略的提出和实施进行了有益的尝试;②其次,1994年以来一系列中央政治局法制讲座的举行,特别是1996年依法治国讲座的举行,对于依法治国基本方略的最终出台发挥了直接的影响作用:最后,2008年以来全国普及法律常识办公室开展的“全国法治县(市、区)”创建活动及其考核工作,直接激励了无锡法治评估、昆明法治指数、成都法治评估等著名事例的诞生,掀起了全国范围内的法治评估工作。

第二,“法治”理论的研究与倡导。法治是最受中国法学界关注的主题之一,其发展经历了“正名法治”、“定义法治”和“量化法治”三个阶段。③“正名法治”是指改革以来直至1997年的这一时期,学术研究的主要旨趣在于确立法治的价值正当性,其标志性事件是1979~1982年期间中国法学界围绕着“法治与人治”问题而展开的广泛争鸣,最终以“要法治、不要人治”的观念胜出;在这一阶段,法律的本质、法治与法制的区别也得到了深入研究。④第二个阶段的研究出现于1997年法治成为治国方略之后,关于法治的各种界定大量涌现,进而形成了“普世主义法治观”和“国情主义法治观”两类形态。⑤2002年前后,在政府的委托或支持下,北京和上海等地的一些学者开始了“量化法治”的研究工作以具体推动法治建设实践,法治评估正是借助理论研究的推动和支持而诞生。需要注意的是,投身于法治评估研究的学者不限于法学界,还包括管理学界和社会学界。⑥

第三,国际法治评估和香港法治指数。国际法治评估最早出现于20世纪90年代,当时美国国际开发署曾经对柬埔寨的法治状况进行过评估,世界银行也于1996年推出了国际上第一个法治指数;但是,国际法治评估运动并没有立即对中国产生影响。2004年,香港一个非政府组织在借鉴国际评估经验的基础上,推出了香港法治指数。⑦2006年,中国内地推出了第一个法治指数——余杭法治指数⑧,其借鉴了香港法治指数并在中国大陆产生了强烈的反响。2008年,美国律师协会(ABA)发起的世界正义工程(the World Justice Project,WJP)推出了第一个专门测量法治的国际指数;此后WJP又开展了持续性的法治测量工作,迄今已经发布了六份法治指数报告,其国际影响力不断增强。2013年,联合国发布的法治评估倡议报告专门推荐了该指数。⑨WJP法治指数也受到中国法学界的广泛关注,其指标体系、测量方法等正在为各种法治指数所参照借鉴。⑩

第四,法治政府建设的目标。2004年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。为了推动该目标的实现,2006年,时任国家行政学院副院长袁曙宏教授提出了“构建法治政府指标体系的设想”。(11)此后,深圳市政府法制办、市法制研究所经过近两年的研究后拟出了《深圳市法治政府建设考评指标体系》,并于2008年推出。该指标体系是全国第一个法治政府量化评估体系,一经公布即引起巨大反响。2009年4月,湖北省政府与国务院法制办签署了《关于共同推进湖北省法治政府建设和武汉城市圈“两型社会”建设的合作协议》,商定“共同研究制定湖北省建设法治政府的指标体系”;同年11月湖北省政府推出了全国第一个省级法治政府指标体系。此外,2009年国务院法制办组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》,不过该讨论稿原则性较强且略显空洞,没有被各地广泛接纳。(12)迄今为止,全国至少有17个省级、市级和县级政府出台了法治政府评估指标体系,中国政法大学法治政府研究院也开展了独立的法治政府评估。

在上述四种动力的推动下,中国大陆法治评估呈现出百花齐放、多姿多彩的燎原之势。政府与学界或独立或联合地推出了众多评估方案,数量之多令人目不暇接。不过,我国大多数法治评估有着高度的相似性,特别是法治建设评估和法治政府评估,它们大都由中央机构(全国普法办和国务院法制办)统一部署,各地之间也相互学习、借鉴。余下的法治评估大都属于法治环境的评估,既评估法律制度环境也评估法律之外的背景条件,例如政治环境、经济环境、社会环境、文化环境。因此,我们可以把中国法治评估归纳为两大类型:法治环境评估、法治建设评估(包括法治政府评估)。

法治环境评估由学术界实施。最早出现的是2002年北京市学者从事的“城市法治环境评价”。2005年,广东省依法治省工作领导小组办公室委托广东商学院法学专业的师生进行了“广东省法治环境调查”:(13)浙江省湖州师范学院法商学院的学者对湖州的法治环境进行了评估。(14)2010年,云南昆明市政府发布的《法治昆明综合评价指标体系》,本质上也属于这类评估——该体系由“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”和“法治的人文环境指标”三个一级指标系统组成。上述的这些法治环境事例都给出了最终评估结果。此外,最近学者们又提出了一些法治环境评估设想,例如贵州省社科院学者提出的贵州法治环境评估、(15)中国政法大学学者提出的“法治国情指数”。(16)

法治建设评估是中国法治评估的主流类型,除了著名的法治政府评估以外,还涉及立法、司法、社会等各个领域。法治建设评估最早由学术界响应政府的委托而提出,例如上海的“法治建设指标体系理论构想”、(17)北京的“法治建设状况综合评价指标体系研究”。(18)鼎鼎有名的“余杭法治指数”也属于这一类:其指标体系选自《中共杭州市余杭区委关于建设法治余杭的意见》,本身就服务于“建设法治余杭”的目标。2008年之后,一些地方政府大力推行这类评估,例如四川成都的法治城市创建测评工作、江苏无锡的法治城市创建评估活动。此外,湖南大学学者所从事的“法治社会建设评价”,也属于这一类型。(19)至于法治政府评估,则属于行政领域的法治建设评估,是法治建设评估内部的一个较为独立的门类。


二、中国法治评估述评:原理、指标与方法

法治评估是法治理论的一场革命,它一改法治理论抽象玄虚的传统形态,使其与客观现实结合起来,变得可以测量或感知。法治评估是跨学科的产物:国际法治评估是法治理论与社会科学的指数方法或评估方法的结合产物,中国的法治评估同样也是法治理论与指标理论、绩效评估方法等共同作用的结果。由于理论方法的不同,国际评估多以“法治指数”的形态出现,而中国法治评估特别强调指标体系的构造设计。下面将具体研究中国法治评估的基本原理、指标体系和评估方法。

(一)基本原理

从理论渊源来看,为中国法治评估奠定基础的理论主要有三种:法制和法治理论、社会指标理论、绩效评估方法。这三类理论分别来自法学界、社会学界和管理学界,都颇有中国特色。此外,有的学者还采用了生态学的理论和方法研究“法治环境”;(20)但是这种研究路径并没有被后来的法治环境研究者所遵循。因此,以下将论述三种主要基础理论的内容。

1.法制和法治理论

中国的法治评估由学术界和政府机构分别设计。尽管政府会邀请学者参与或征询学者的建议,但是两方设计出来的评估方案还是有着较大的差异。导致这一差异的基础,就在于对于“法治”的不同认知。中国的法治建设可以追溯到1978年以来的社会主义法制建设,后者的建设要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。为具体落实法制建设,我国各类国家机构开展了“形成中国特色社会主义法律体系”、“依法行政”、健全司法制度和司法行政工作、普及法律常识运动等持续性的系列工程;各级政府则是法制建设的主力军。当法治国家建设的新方略出台之后,一些政府仍然沿袭着法制建设的原有路径开展“法治建设”,也就是继续从立法、执法、司法、普法等不同的法制领域和法律工作着手推动,这一现象从政府制定的指标体系中就能看出来。总之,很多政府的“法治观”依然停留为传统的“法制观”。

法学界的“法治观”相对超前,而且不拘泥于西方法治理论的条条框框、有着独特鲜明的中国色彩。中国法学界的法治理论虽然借鉴了西方的法治理论,但是有着不同的问题意识和理想追求,同时还受到中国古代先秦法家的思想、社会主义理论、市场经济观念、和谐社会与科学发展观等新思潮的影响。鉴于新中国成立之后三十年“阶级斗争”扩大化和“人治”的惨痛教训,改革开放以来中国法学界的法治理论是在反对“人治”的背景下发展的;并且,为了凸显法治的特殊性,法学界还刻意区分了“法治”与“法制”——这一区别在西方法治理论中极其罕见。在“破除旧思想”的同时,中国法学界也一直探讨“法治是什么”。从法学界设计的法治指标和评估研究来看,法治评估所立足的法治理论大都属于社会主义法治理论。(21)“社会主义”是一种复杂的综合性理论,涉及政治、经济、社会、文化等各个领域;“社会主义法治理论”因此也包括了民主政治、市场经济、社会公正有序、公民素质等法律之外的内容;这种对于“法治”的宽泛理解,明显不同于西方的法治理论,后者往往包括在“民主”、“治理”等范畴之内。

2.社会指标理论

各种法治评估所立足的法治理论或法治观念差异较大,但是绝大多数都基于同一个评估理论。曾有个别研究声称立足于“社会评价”理论,然而社会评价并不是一种确定的社会学方法而是有着不同的理解和定位,例如被定位为社会趋势研究、社会舆论、社会调查。(22)在评估理论方面,最受中国大陆各界普遍认同的就是著名的社会指标理论。该理论出现于20世纪60年代的美国,由经济学家、社会学家、统计学家和管理学家共同发起;20世纪80年代初期,社会指标理论被介绍到中国,(23)引发了中国学者的浓厚兴趣。20世纪90年代中国对于社会指标的研究陷入低潮,新世纪以来随着各种评估、考核运动的兴起,社会指标再度引发了包括法学界在内的众多学界的广泛关注,并成为法治评估的主要理论渊源之一。相关的社会指标著作,例如社会学者朱庆芳和吴寒光主编的《社会指标体系》受到了普遍的征引。(24)此外,朱景文教授于1994年介绍的美国“法律指标理论”,(25)也成为一些法治评估的理论基石。(26)

中国最流行的社会指标理论是客观指标/主观指标类型理论。客观指标是对某一客观事实的反映,例如诉讼数量、犯罪率、每万人所拥有的法官数量;最早出现的“法律指标”,例如1968年美国学者伊万(W.M.Evan)设计的7个法律指标,(27)全部是清一色的客观指标。主观指标则是在欧美国家民意研究的基础上发展起来的,(28)反映人们对客观社会现象的感受,也称为感觉指标,例如幸福感、安全感、满意度。国内最早出现的北京城市法治环境评价指标研究,就采取了这种分类。2006年,第一个提出“法治政府指标”设想的袁曙宏教授,也主张由客观指标和主观指标综合组成法治政府的指标体系。(29)当前中国特别青睐客观指标,绝大多数法治环境指标几乎全部由客观指标组成,很多综合指标体系也是以客观指标为主、主观指标为辅。这种做法与国际法治评估的指标类型恰恰相反:世界银行全球治理指标(Worldwide Governance Indicators)和世界正义工程(the World Justice Project,WJP)法治因子体系绝大多数是主观指标。(30)之所以如此,一方面是由于客观指标更“客观”、更经得起质疑,主观指标则更易引发争议;另一方面的原因可能在于,在中国这样一个转型国家,社会“戾气”、“怨气”较重,人们的主观评价往往偏低,最终结果可能会“不好看”。

除此之外,中国学者还提出了其他指标性质的类型学划分。运用较多的一种是肯定性指标/否定性指标/中性指标或正向指标/逆向指标/适度指标:(31)肯定性/正向指标是说明法律正常、合理运行的指标,否定性/逆向指标是说明法律运行恶化或妨碍法治的指标,与上述二者没有直接关联的则属于中性/适度指标。其他类型的指标划分,还有本体性指标/运行性指标、观察性指标/计划性指标、描述性指标/评价性指标(32)以及制度性指标/行为性指标/系统性指标/效果性指标。(33)这些类型的指标划分颇有创新色彩,但是不符合统计学上的科学分类。在统计学理论中,除了客观/主观指标的类型理论以外,还有其他三种重要分类:(34)(1)定性/定量指标。前者以文字、符号或数字表示,不能进行数学计算,例如性别、质量等级;后者以数值表示,可以进行数学运算。(2)投入/过程/产出/效果指标。它们分别反映社会系统运行的不同阶段。(3)聚合指标/非聚合指标。前者是众多指标的最终合成产物,例如法治就是典型的聚合指标而抢劫罪的数量就是非聚合指标。后文还会探讨中国法治指标的未来发展建议。

3.绩效评估理论

绩效评估是全世界范围内应用最广的评估方法之一,它最初出现于企业管理领域,20世纪60年代以后开始应用于公共部门;到了20世纪70年代末期以后,在英国撒切尔政府和美国里根政府发动的政府改革浪潮中,绩效评估得到了大规模的适用,成为席卷西方的“新公共管理运动”的主要内容之一。(35)20世纪80年代中期以来,中国政府在“目标责任制”之下开始采纳绩效管理,(36)逐渐形成了中国特色的绩效管理方式;绩效评估越来越成为中国政府的一项管理“法宝”。如上所述,中国的法治评估是由政府和学术界发动的。对于政府而言,法治建设是其承担的目标任务之一,而且是党中央、国务院自上而下推动的;通过绩效评估的方式推行法治建设,是政府法治评估的不二选择。对于法学界而言,法律评估是一项全新的课题,没有现成可用的法学方法;在这种背景下,绩效评估就被一些法学界的研究所采用,例如北京市法治建设状况综合评价指标体系课题组借鉴了中国人事科学研究院的政府绩效评估方法、(37)中国政法大学开展的“中国法治政府评估项目”研究在很大程度上是立足于此前“政府绩效评估指标体系”的研究基础。(38)

中国法治评估对于绩效评估的借鉴,主要有五个方面。第一是继承了绩效评估的“内向性”:评估主要是政府内部的行为、社会参与较少;评估结果也为政府“内部消费”,绝大多数不对外公开。(39)第二是秉持了绩效评估的“单向性”:法治评估是一种上级对下级的评估;虽然法治评估都是由各地政府和学者所发起的,但是评估的目的却是响应中央或上级政府的任务要求。第三是遵循了绩效评估的“控制取向”:法治评估着眼于推动目标措施的执行、监督控制下级政府或机构。第四是沿袭了中国绩效评估特有的“目标管理”做法:法治评估首先确立几条原则性的大目标,然后将其一一分解为各个具体的目标,对最终分解出的各个具体目标实施情况进行监测和考核,在此基础上予以评估打分,最后汇成一个总的得分。第五是模仿了绩效评估中的“满意度调查”:所谓“满意度”是社会公众的满意度,它是政府主观绩效的唯一表现,因为政府管理的最终目标就是让公民满意;这种做法也被多数中国法治评估所采纳,形成了全世界独一无二的“法治满意度调查”——在迄今出现的国际法治评估中没有一项评估包括“满意度”评估。

(二)评估指标

法治指标是最受中国政府和学者重视的评估内容,如何设计出一个充分合理的指标体系是令众多评估者绞尽脑汁、百思不得其解的难题。如今我国已经出现了很多评估指标体系,每一个评估事例都有自己独特的体系。下面将基于法治环境评估与法治建设评估两大类型,论述迄今公之于众的、有着较大影响或重要学术价值的指标体系。

1.法治环境评估指标

目前我国已公布的这类指标体系共有4个。第一个指标体系是2002年的北京市城市法治环境评价体系;研究人员依照科学性原则、典型性原则、可操作性原则、可比性原则、指标属性明确原则,(40)最后筛选出了15个客观指标,其内容和结构如下:(41)

第二个指标体系是2005年以来学者设计的浙江湖州法治环境指标体系,由立法、执法、司法三个“法治基本要素”以及法治意识和监督机制两个要素共同组成;共有5个一级指标,全部是主观指标,其内容如下:(42)

第三个指标体系是2010年云南昆明市法治昆明建设领导小组办公室组织专家设计的《法治昆明综合评价指标体系》,本质上也是一个法治环境指标体系,由客观指标和主观指标共同组成,其内容如下

第四个指标体系是2013年贵州省社科院学者提出的指标体系,其设计既借鉴了国内外既有的评估指标又立足于《贵州省2012年度依法行政考核指标体系》、法院案件质量评估指标体系和贵州省法治化建设的实际情况,由客观指标和主观指标共同组成,其结构如下:(43)

除了上述指标以外,2005年广东商学院师生曾受委托进行了“广东省法治环境调查”,调查内容涉及公民法律素质、依法治国(省)信心度、人大制度建设、法治政府建设、司法环境、基层政权建设6个方面;(44)没有确定具体的评估指标,因此属于一种不依赖指标的调查评估。最近还有学者提出了“法治国情指数”,它由法治指标与背景指标(社会经济指标)两大类组成。法治指标包括法治职能指标、法治状况指标与法治满意度指标3项二级指标;背景指标包括人均GDP水平、城市化水平、基尼系数、城镇失业率、社会外来人口比例5项具体指标。(45)

以上各种法治环境指标存在一个共性:都包括立法、执法、司法等法律制度的基本成分。有些评估指标在这些法律制度的基础上添加了“投入”、“监督机制”、“社会环境”、“人文环境”、“法治效果”、“法律资源”等其他内容。对于这些指标之间的关系,有的研究给出了解释,例如北京法治环境评价指标体系认为:立法是法治的前提、执法是法治的体现、司法是法治的保障、监督是法治的“试金石”、公民法治意识是法治的基础。不过,从总体上看,不同种类的指标之间并不处于同一个层面上。例如,“立法”指标与“投入”指标的属性会发生重叠,“公民权利保障”可以是“执法与司法”的结果,法治的“制度环境”、“人文环境”与“社会环境”之间的相关性也很成问题。“法治环境”是一个事物,反映这个事物的各个指标之间应该具有相关性,不然所反映的就是多个事物了;各个指标之间也应该具有互斥性。不能相互重叠或有因果顺序。总之,上述各种法治环境评估指标体系还有着较大的改进空间。

2.法治建设评估指标

这类指标为数众多,不少指标至今尚未公开,仅仅用于考核政府内部的建设工作。基于客观指标/主观指标的类型来看,可以把这类指标分为两个类型:北京、上海、湖南等地学者设计的指标体系属于客观指标,余杭、无锡、成都等地出台的指标体系则属于主观指标。此外,法治政府评估指标构成了该类指标内部的一个自成系统的类别,一般由主观指标和客观指标共同组成,需要专门论述。下面是这类指标的大致情况。

(1)法治建设评估的客观指标体系

这类指标目前出现了3例,均由学者所设计。第一例出现于2003年,由上海大学社会学系仇立平教授设计,其内容是:(46)

第二例是2005年北京市依法治市领导小组办公室特别委托中国政法大学法学院设计的“北京市法治建设状况综合评价指标体系”,包括一级指标3个、二级指标16个、三级指标90个,其一级和二级指标内容如下:(47)

第三类指标是湖南大学两位统计学者设计的“法治社会建设评价指标体系”,公布于2011年,由两级指标组成,其内容是(见下表):(48)

在上述三类指标中,第三类指标进行了评估实践,计算出了中国2007年、2008年和2009年的综合分值分别为94.67、94.25和96.42分,这是迄今为止唯一一例全国性的法治评估;但是评估结果过高,超出人们的意料之外:余杭法治指数、昆明法治指数的得分都在七十多分;因此上述第三类指标的选取是存在很大商榷余地的。

(2)法治建设评估的主观指标体系

客观指标体系往往出现在中国法治评估运动的初期,主要由社会学、统计学等领域的学者所设计;主观指标体系公开现身于2008年以后,主要为法律学者和政府机构所设计。这类评估的著名事例有3个,分别是余杭法治指数、成都法治评估和无锡法治评估。这类评估指标的总体数量惊人,可以不断地分解为一级指标、二级指标、三级指标乃至四级指标;有的法治指标还一层层地分解到乡镇、街道、村镇、社区,除了综合评估以外还包括各个部门机关的评估,例如余杭法治指标体系由总指标、区级机关指标、乡镇街道评估指标和村社区评估指标组成且总量高达几千条。(49)下表反映了余杭、成都和无锡法治评估指标体系中一级指标的内容:

仅仅从上述指标的内容表述来看,法治“建设”的气息就极为浓重,“推进”、“提高”、“提升”、“加强”、“加快”、“促进”、“深化”、“完善”、“健全”、“保障”、“拓展”等动词即已表明这一特征。这三类评估指标虽然各有特征,但是共性更多:都致力于推动强化各个法律领域的建设工作,都涉及党委、政府、司法、社会、市场、治安、法制宣传教育7个方面。另外,作为省会城市和“较大的市”,成都和无锡都拥有地方立法权,因此增设了“加强地方立法”这一指标。此外,“法制宣传教育、市民法律素养”在这些指标体系中与党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义等指标相提并论,其重要性似乎被过度拔高;在当今中国,由于党委在法治建设中的决定性作用,党委依法执政与法律服务指标、法制宣传教育指标的重要性显然高低有别;并且,中国的其他重要政治制度,例如人民代表大会、政治协商制度,没有在这些法治指标体系中得以反映。总之,从上述三种最典型、影响最大的法治指标体系来看,目前我国的法治建设指标还存在诸多缺陷,需要进一步弥补。

(3)法治政府评估指标体系

迄今为止,全国公开出现的此类评估指标体系一共有20个:在中央层面上,有2009年国务院法制办组织起草的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》;在地方层面上,湖北、四川、辽宁、广东、江苏、浙江、吉林7个省政府,广东深圳、安徽马鞍山、河北永年、浙江温州、陕西渭南、山东青岛市南区、重庆万州区、江苏苏州、广东惠州、贵州黔西南州10个市、州、县出台了评估指标体系,宁夏回族自治区发布了征求意见稿;在社会领域,2013年中国政法大学法治政府研究院也开发出了一套全国法治政府评估指标体系。除了国务院办公厅的那份讨论稿和中国政法大学的指标体系适用于全国以外,其他指标的适用领域都限于某个地方。下表分别列举了国办讨论稿、各个层级政府最早出现的指标体系和中国政法大学指标体系中的一级指标内容:

上述指标体系最大的特点就是重合之处较多,都涉及政府职能、行政决策、行政执法、社会矛盾、行政监督、行政能力建设或组织领导6大项内容。导致这一现象的原因在于,几乎所有的法治政府评估指标体系的拟定都依据同样的文件:2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》。2010年,国务院又出台了《关于加强法治政府建设的意见》,也很快成为制定新的法治政府评估指标体系的参照依据。这些文件提出了建设法治政府的总体要求,为法治政府指标体系搭建了基础框架性依据。此外,中国政法大学法治政府研究院设计的指标体系有着较大的理论价值:该体系不仅增添了其他政府指标体系都没有的“公众满意度调查”,而且致力于依据有限政府、透明政府、责任政府、效能政府、服务型政府等法治政府的主要原则进行设计,从而摆脱了“法制政府”的旧有模式。(50)

(三)评估方法

1.法治环境评估方法

此类评估一共应用了5种方法:层次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)、统计调查法、量化值加权函数法、德尔菲法(Delphi method)、绩效评估法。北京市城市法治环境评价体系运用了统计调查法、量化指加权函数法、层次分析法和德尔菲法;浙江湖州法治环境评估运用了层次分析法和统计调查法;昆明法治评估运用了绩效评估法和统计调查法:贵州法治环境评估也提出运用层次分析法和社会调查法;广东省法治环境评估完全依赖于社会调查的方法。由此可见,层次分析法和统计调查法是应用最广泛的评估方法。下面依次阐述其内容:

(1)层次分析法。该法诞生于20世纪70年代,由美国运筹学家T.L.Saaty提出,可以用于对多个指标进行一种层次化、结构化的分析。从而确定各个指标的权重。(51)它的适用步骤是:分析各个指标之间的关系,对各个指标的重要性进行两两比较,构造判断矩阵;由判断矩阵计算被比较指标对于上一层次指标的相对权重,并进行判断矩阵的一致性检验和随机性检验;再计算各层次对于指标系统的总排序权重并进行排序,最后得到总排序。(52)

(2)统计调查法。该法是社会科学领域最基本的方法,也是法治评估最不可或缺的基础方法,用以收集各种能够反映法治现象的事实材料和数据。统计调查的方法有很多,包括访问法、观察法、报告法、问卷法等。根据调查主体的不同,可以分为官方调查统计与民间调查统计。在我国目前的法治环境评估中,广东省法治环境评估的数据完全由学术机构调查收集;昆明“法治的人文环境指标”也另行委托独立调查机构实施社会民意调查;其他评估数据几乎完全依赖官方统计局提供的调查统计数据——这种做法可以充分利用现有的数据、节省评估成本。但是官方统计局所调查的统计事项并不是刻意为法治评估而设的,很多法治现象并不在官方统计局的调查范围之内,例如权利保障的效果。总之,法治评估还需要进行专门的统计调查。

(3)量化值加权函数法。该方法用于各个数据的计算,可分为两种类型:一种是线性加权函数,另一种是几何加权函数。在指标聚合的理论中,线性计算法适用于存在互补关系的指标:几何计算法适用于相互之间不可补偿、彼此独立的指标。(53)北京市城市法治环境评价运用了线性加权函数。在法治评估中,线性计算法运用得最为广泛,因为法治的各个指标之间往往具有互补性。

(4)德尔菲法。该方法又被称为参与式方法(participatory methods)、专家意见法、专家直观综合法,是目前国内法治评估运用最广的方法之一,被用于确定各个指标的权重。该方法是O.赫尔姆和N.达尔克于20世纪40年代首创,经过T.J.戈登和兰德公司进一步发展而成的。该方法依据系统的程序,采用匿名发表意见的方式,分别向各个专家征询意见:专家之间不互相讨论、不发生横向联系,只能与调查人员进行沟通:通过反复征询、归纳、修改,最后汇总成专家基本一致的看法。在后面论述的法治建设评估方法中,该方法也得到了普遍应用。

(5)绩效评估法。该方法也是法治建设评估的基本方法,包括很多种诸如平衡计分卡、标杆管理法、目标管理法、关键绩效指标法、关键事件法、排序法、行为观察评价法、行为锚定评价法、360度绩效评估法等。(54)2011年,昆明法治评估启动之后,指标体系中的“法治的社会环境指标”和“法治的制度环境指标”就是由内部评估组、社会评估组以及专家评估组分别独立进行打分评估。

2.法治建设评估方法

在此类评估中,德尔菲法、统计调查法、绩效评估法、线性计算法是四种最常用的方法;其中,德尔菲法用于确立各个指标的权重,统计调查法用于收集各种事实材料和问卷数据,绩效评估法由专门的评估人员依据相关标准或指标进行打分,线性计算法用以聚合各个指标的得分。余杭法治指数就是这四种方法的综合产物。无锡市法治城市创建评估和中国政法大学法治政府研究院除了没采用德尔菲法以外,其他三种方法都充分利用了。至于法治环境评估中应用较多的层次分析法,则由于技术难度较大,在这类评估中尚未见到被采用的情形。

与法治环境评估领域相比,法治建设评估领域对统计调查法和绩效评估法这两种方法的运用更为充分。首先,就统计调查法而言,法治环境评估的大多数统计调查“被动地”依赖于政府提供的统计数据,而法治建设评估的统计调查则极为主动:(1)在无锡法治评估中,国家统计局无锡调查队针对指标体系中的12项群众满意率指标,按照一定比例选取了不同区域、不同性别、不同年龄、不同学历、不同职业背景的调查对象进行抽样调查。(2)在中国政法大学法治政府研究院进行的法治政府评估中,该院师生通过政府网站、网络数据库、媒体公开报道等搜集了大量的材料,对于部分资料通过申请信息公开等形式加以补充、印证;此外还“专门组织研究生到53个城市开展实地调研,通过在当地政务中心进行公众满意度调查、对举报投诉处理情况进行体验式观察等方式了解当地居民对政府依法行政状况的评价”。(55)总之,这一类型的统计调查往往下了更大的力气和成本。

其次,各种绩效评估方法,不论是传统的调研考评法和述职打分法还是更为精细的目标管理法,均得到了大量运用。调研考评和述职打分都是中国最传统的绩效评估做法:一般是由各种考察组或检查组前往被评估地,采取“听、看、查、谈、评”等方式,一次性地给出评估成绩。这种做法的优点在于效率高、耗时少,但是引发的弊端和批评更多,例如可以通过临时性的弄虚作假来“瞒天过海”、考核观察容易流于走马观花以至于严重依赖各种表象和汇报总结、“做得好不如说得好”、不注重平时工作绩效等。目标管理评估法的做法是规定一个个较为明确的业绩目标,例如居(村)委会选举直选选民参选率达80%以上,无贿选、暴力干涉事件发生,法规规章定期清理及时率达100%、达标率100%,行政执法人员上岗持证率达100%等;然后赋予这些目标一定分数,根据实际情况采取倒扣制或累加制。这种方法是一种结果导向的方法,在法治评估中运用得极为普遍。

法治环境评估全部是政府之外的机构或个人所进行的评估,都属于外部评估,评估结果都对社会公开。法治建设评估的情形相对复杂很多,例如余杭法治指数与法治环境评估一样,由钱弘道教授主持的课题组负责,是当前所有评估中透明度最高的一种评估,而更多的法治建设评估则属于内部评估,主要是上级考评下级,以驱使或鞭策其工作部门和下级机构履行相关职能、完成预定目标,(56)其评估过程和结果也不对社会公开。作为一种政府内部管理的方法,内部评估有其存在的必要,但是缺陷也不少。从当前实践来看,第一个缺陷就是导致“自摆乌龙”或“自卖自夸”。虽然说上级机构与下级机构相对独立,但两者仍是一个高度一致的共同体,最终评估结果往往很高。例如2009年度深圳市参与法治政府建设的各单位自评成绩都在90分以上,年度考评结果均达到优秀。(57)这使得评估的诊断和激励意义几近丧失,公信力也受到强烈的质疑。一些评估为了摆脱“内部评估”引进了社会评议,例如最近的浙江省法治政府评估,但是社会评议的分值比重太低:社会满意度测评的权重仅占总分的15%。内部评估的第二个缺陷是评估结果大都束之高阁、不了了之,这极大地削弱了评估的应有价值。


三、中国法治评估运动的未来展望

以上研究勾勒了迄今为止中国大陆法治评估的基本情况。总体而言,中国法治评估一开始就分化为法治环境评估与法治建设评估两大类型:前者侧重于法治的客观环境,最后又具体表现为各种法律制度背景和政治经济社会背景,评估指标也以客观指标为主,评估方法借助难度更高的层次分析法和统计调查法;后者侧重于法治的建设工作,最终又主要体现为各种机构的职能工作考核,学术界设计的指标以客观指标为主体、政府设计的指标以主观指标为主,评估方法广泛采取德尔菲法、统计调查法、绩效评估法、线性计算法,其中尤以绩效评估法最为重要。经过十多年的发展,在政府、法学界、管理学界和社会学界的共同努力之下,中国大陆法治评估的基本轮廓已经成型;其中关于评估方法的应用最为成熟,并不逊色于国际法治评估的实践。但是,不能就此认为中国大陆法治评估没有改进和发展的余地了;事实上,从当前评估所面临的问题和缺陷来看,中国政府和学界至少可以在如下三个方面改善、发展法治评估:

第一,在评估目标方面,除了“法治环境”和“法治建设”以外,中国大陆法治评估需要直面“法治”。法治与法治环境、法治建设是不同的事物。一些研究者曾专门区分了这三者,认为法治是一个价值性很强的概念,具有主观性和随意性;为了对其进行测量,需要引用“法治环境”这一具有实证内涵的概念,使其可以验证;而“法治环境”的塑造和建设,实际上也是法治建设的主要内容和核心所在。(58)但是,上述研究表明,“法治环境”和“法治建设”在很大程度上都成了“法律制度”;而“法制”与“法治”是迥然有别的,后者有着明确的价值理念要求,例如公平正义、保障人权等。仅仅评估“法治环境”和“法治建设”,并不能完全覆盖法治评估的整体领域。至于“法治是什么”,却是一个世界级难题:虽然法治思想早在公元前4世纪左右的古希腊时期就开始萌芽,但是至今仍未达成一个全球共识的界定。(59)目前国际上已经形成了两大类法治理论:一是形式法治理论,不关注法律本身的规定内容是否符合公平正义等价值理念,只关注法律规则是否符合形式上的要求、法律是否被充分遵行;二是实质法治理论,要求法律规范必须遵从一定的价值理念,例如权利保障等。(60)中国的社会主义法治理论也属于实质法治理论。目前,中国的法治评估方案极少提及或详细阐述自己的理论依据,这在一定程度上也是中国法治理论发展不足的缘故。未来,中国政府和学界还需要继续研究“什么是法治”,特别是“什么是社会主义法治”,以开展“法治评估”而非“法制评估”。

第二,在评估指标方面,认真对待、充分发挥“主观指标”的功能,不必过度强调客观指标。客观指标确实具有“客观实在”、更经得起质疑等等优点,但是缺点也不少。首先,中国法治评估所选取的客观指标,绝大多数是在统计机构所设定的各项统计指标之中选取的;而官方统计机构的统计事项并没有“法治”这一项,那些现行指标并不是与法治直接相关的指标;所以相关研究者不得不采取层次分析法等较高难度的方法克服这些障碍。并且,各个国家、各个地方的统计口径经常不一致,现有统计指标之间不一定具有可比性。其次,客观指标远远不能衡量法治的各个领域,北京市城市法治环境评价体系指标结构图所存在的巨大空白就鲜明地反映了这一点。有些法治指标几乎没有对应的客观指标,例如审判独立的程度、言论自由的程度等。对于这种无可避免的结构性缺陷,只能通过主观指标来弥补。再次,客观指标本身并不绝对的“客观”,因为该类指标的选取完全是主观判断的结果;每一个客观指标都隐含着主观意图,本质上都是主观指标。最后,有些客观指标同样可以通过伪造、篡改等方法来获得,这在我国是个突出问题;民谚“村骗乡、乡骗县、县骗国务院”并非空穴来风,其“客观准确性”也需要打上折扣。相比之下,主观指标则可以充分弥补客观指标的缺陷、全面测量法治的各个领域、更易进行横向比较,这也是为什么国际法治评估普遍采用主观指标的道理所在。总之,主观指标是不可或缺的,可以、也应该发挥更大的作用。

第三,在评估主体方面,政府评估应由更具权威的机构进行或纳入政绩考核、目标责任考核,公众也应该广泛参与评估。在法治建设评估方面,很多地方由议事协调机构——比如无锡依法治市领导小组、法治昆明建设领导小组——组织评估工作,具体的办事机构则设在司法行政机构;在法治政府评估方面,一般是由政府法制机构承担各种具体事务工作。(61)与我国党政体制内专门承担干部管理考核工作的党委组织部和政府人事行政机构相比,上述两类机构的评估权威相对不足、评估效果相对影响不大,很多考评结果被束之高阁就是一个明显的后果;而法治政府评估更是简化为“法制机构考法制机构”。针对这种现象,有必要成立更具权威的评估机构。例如四川省和湖北省成立由省长担任组长的考评领导小组进行法治政府评估,或者将法治评估纳入政绩考核或目标责任考核体系,例如四川省将法治政府指标体系纳入政绩考核、浙江温州将其纳入目标责任考核。(62)此外,公众评估的范围和比重都应该扩大。目前公众参与法治评估的事项仅仅限于各种“满意度”。对于法治评估而言,公众“满意度”仅仅反映了公众的某种主观情绪,测不出具体的现实问题;弱化了评估所具有的诊断效果,没有多大意义。作为政府绩效的最终感受者,公众完全有资格对政府的各项外部管理行动进行评估,例如政府办事的效率、政务公开的程度、法律执行的效果等。公众评估的分值比重也不能过低,不能像现在这样低于20%——这样做是没有充分理由的,至少应当与专业人士保持同样的比重。如果要大幅限制公众评估的比重,必须要给出一个经得住推敲的合理说明。


注释:

①相关研究成果,参见城市法治环境评价体系与方法研究课题组:《构建城市法治环境评价指标体系的设想》,载《中国人民公安大学学报》2002年第5期;仇立平:《上海法治建设指标体系的理论和构想》,载《社会》2003年第8期;张志铭等:《世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系》,上海人民出版社2005年版。

②1986年,辽宁省本溪市率先提出“依法治市”,此后一大批城市先后响应,中央军委和一些企业也提出“依法治军”、“依法治厂”、“依法治企”等要求。参见王称心主编:《依法治理评价理论与实践研究》,中国法制出版社2006年版,第102~103页。

③参见张志铭、于浩:《共和国法治认识的逻辑展开》,载《法学研究》2013年第3期。

④同上注。

⑤详细论述,同上注。

⑥“城市法治环境评价体系与方法研究”课题组成员绝大多数来自于管理学界和实务界,课题组负责人是时任中国人民公安大学警察管理系主任的王光教授。最早开始研究法治建设指标的仇立平教授,则来自上海大学社会学系。

⑦参见戴耀廷:《香港的法治指数》,载《环球法律评论》2007年第6期。

⑧钱弘道等:《法治评估的实验——余杭案例》,法律出版社2013年版,第71页。

⑨See Report of the Secretary-General:Measuring the effectiveness of the support provided by the United Nations system for the promotion of the rule of law in conflict and post-conflict situations,S/2013/341.

⑩参见张保生、郑飞:《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》,载《法制与社会发展》2013年第6期。

(11)参见袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。

(12)国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。

(13)参见邓世豹主编:《中国法治进程调查报告2005——广东省法治环境调查为例》,法律出版社2006年版。

(14)殷国伟、穆方平:《论“法治浙江”的法治环境评价体系——以湖州市法治环境评价为个案》,载《湖州师范学院学报》2006年第6期。

(15)参见张帆、吴大华:《论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计——以贵州省为例》,载《法制与社会发展》2013年第3期。

(16)蒋立山:《中国法治指数的理论设计问题》,载《法学家》2014年第1期。

(17)仇立平:《上海法治建设指标体系的理论和构想》,载《社会》2003年第8期。

(18)参见王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》,知识产权出版社2008年版。

(19)许涤龙、欧阳胜银:《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》,载杜钢建主编:《法治湖南与区域治理研究》(第3卷),世界图书出版公司2011年版,第64~77页。

(20)城市法治环境评价体系与方法研究课题组:《试论法治及法治环境的内涵》,载《中国人民公安大学学报》2002年第2期。

(21)也有的研究从“形式法治”和“实体法治”的角度来界定法治,但是最终界定出的“法治环境”又落入广义上的社会主义法治理论范畴。参见城市法治环境评价体系与方法研究课题组:《试论法治及法治环境的内涵》,载《中国人民公安大学学报》2002年第2期。

(22)参见王光主编:《城市法治环境评价体系与方法研究》,中国人民公安大学出版社2004年版,第17~20页。

(23)参见秦麟征:《关于美国的社会指标运动》,载《国外社会科学》1983年第2期。

(24)朱庆芳、吴寒光:《社会指标体系》,中国社会科学出版社2001年版。

(25)参见朱景文:《现代西方法社会学》,法律出版社1994年版,第43~45页。

(26)例如王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》,知识产权出版社2008年版,第18~19页;戢浩飞:《法治政府指标评估体系研究》,载《行政法学研究》2012年第1期。

(27)参见朱景文:《现代西方法社会学》,法律出版社1994年版,第43~45页。

(28)李莹:《国内主观社会指标研究概述》,载《前沿》2009年第6期。

(29)参见袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。

(30)See Daniel Kaufmann,AartKraay,Massimo Mastruzzi:The Worldwide Governance Indicators:Methodology and Analytical Issues,in Hague Journal on the Rule of Law,Vol 3 Issue 2,2011,pp.224-225.Juan C.Botero and Alejandro Ponce,Measuring the Rule of Law,in The World Justice Project-Working Papers Series No.001.2011,pp.39~54.

(31)参见王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》,知识产权出版社2008年版,第177~211页;许涤龙、欧阳胜银:《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》,载杜钢建主编:《法治湖南与区域治理研究》(第3卷),世界图书出版公司2011年版,第73~74页。

(32)参见王称心主编:《依法治理评价理论与实践研究》,中国法制出版社2006年版,第167~168页。

(33)杨小军、宋心然、范晓东:《法治政府指标体系建设的理论思考》,载《国家行政学院学报》2014年第1期。

(34)伍业锋:《统计指标的概念、角色及其抽象》,载《暨南学报》(哲学社会科学版)2011年第5期。

(35)朱广忠:《西方国家政府绩效评估:特征、缺陷及启示》,载《中国行政管理》2013年第12期。

(36)周志忍:《政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景》,载《中国行政管理》2008年第1期。

(37)参见王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》,知识产权出版社2008年版,第78~79页。

(38)参见马怀德主编:《政府绩效评估指标体系研究报告》,中国政法大学出版社2010年版。

(39)周志忍:《公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思》,载《兰州大学学报》(社会科学版)2007年第1期。

(40)参见王光主编:《城市法治环境评价体系与方法研究》,中国人民公安大学出版社2004年版,第65~70页。

(41)同上注,第74页。

(42)参见殷国伟、穆方平:《论“法治浙江”的法治环境评价体系——以湖州市法治环境评价为个案》,载《湖州师范学院学报》2006年第6期。

(43)参见张帆、吴大华:《论我国地方法治环境生成评估指标体系的设计——以贵州省为例》,载《法制与社会发展》2013年第3期。

(44)邓世豹主编:《中国法治进程调查报告2005——以广东省法治环境调查为例》,法律出版社2006年版,第3~7页。

(45)参见蒋立山:《中国法治指数的理论设计问题》,载《法学家》2014年第1期。

(46)参见仇立平:《上海法治建设指标体系的理论和构想》,载《社会》2003年第8期。

(47)参见王称心、蒋立山主编:《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》,知识产权出版社2008年版,第116~118页。

(48)参见许涤龙、欧阳胜银:《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》,载杜钢建主编:《法治湖南与区域治理研究》(第3卷),世界图书出版公司2011年版,第73~74页。

(49)具体内容参见钱弘道等:《法治评估的实验——余杭案例》,法律出版社2013年版,第98~240页。

(50)“中国法治政府评估”课题组:《中国法治政府评估报告(2013)》,载《行政法学研究》2014年第1期。

(51)参见王光主编:《城市法治环境评价体系与方法研究》,中国人民公安大学出版社2004年版,第132页。

(52)详细应用过程,参见王光主编:《城市法治环境评价体系与方法研究》,中国人民公安大学出版社2004年版,第132~137页。

(53)See Michaela Saisana and Andrea Saltelli,Rankings and Ratings:Instructions for Use,in Hague Journal on the Rule of Law,volume 3,issue 02,Sep.2011,pp.255-256.

(54)参见范柏乃:《政府绩效评估与管理》,复旦大学出版社2007年版,第128-161页;田辉:《绩效评估方法的适用研究》,载《北京市计划劳动管理干部学院学报》2005年第2期;吴波:《目标管理在绩效管理中的运用》,载《合作经济与科技》2009年第10期。

(55)首份法治GDP评估报告出炉——《中国法治政府评估报告(2013)》课题负责人马怀德答记者问,载http://law.china.cn/features/2014-01/01/content_6582498.htm,2014年9月30日访问。

(56)例如,在各地法治政府指标体系考评运行过程中,考评对象普遍被限制为各层级政府及各部门的法制机构。参见国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。

(57)深圳市人民政府法制办公室:《关于2009年度法治政府建设考评工作的报告》,载http://fzj.sz.gov.cn:8080/cms/templates/fzb/fzbDetails.action?siteName=fzb&pageId=2965,2014年9月1O日访问。

(58)参见城市法治环境评价体系与方法研究课题组:《构建城市法治环境评价指标体系的设想》,载《中国人民公安大学学报》2002年第5期。

(59)Juan C.Botero and Alejandro Ponce,Measuring the Rule of Law,in The World Justice Project-Working Papers Series No.001.p.2.

(60)关于形式法治与实质法治的具体阐述,参见[美]布雷恩•Z.塔玛纳哈:《论法治——历史、政治和理论》,李桂林译,武汉大学出版社2010年版,第117~146页。

(61)国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。

(62)国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。



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