孟涛:中国大陆法治评估运动的回顾、述评与前瞻

选择字号:   本文共阅读 581 次 更新时间:2016-04-20 09:49:07

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孟涛  

   【摘要】中国大陆法治评估运动由普法运动、法治理论研究、境外法治评估实践和法治政府建设共同推动产生,有法治环境评估与法治建设评估两大类型,基于法制和法治理论、社会指标理论和绩效评估方法。法治环境评估侧重于法律制度背景和政治经济社会背景,以客观指标为主,特别注重层次分析法和统计调查法。法治建设评估侧重于法制建设工作,学术界和政府设计的指标分别以客观指标和主观指标为主体,主要采取德尔菲法、统计调查法、绩效评估法和线性计算法。中国未来的法治评估需要直接评估“法治”,充分发挥主观指标的功能;政府法治评估应由更具权威的机构进行或将法治评估纳入政绩考核或目标责任考核;公众评估的领域和比重也应该扩大和提升。

   【关键词】法治评估  法治环境  法治建设  法治政府

  

  

2002年前后,一批来自法学界、管理学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了“城市法治环境评价”、“上海法治建设指标体系”、“世界城市的法治指标”等研究课题,①开启了中国法治评估运动的先声。经过十多年的发展,法治评估运动在中国渐渐蓬勃兴起,对于法治建设的推进、法治观念的传播和法治理论的改造产生了不可估量的影响。如今,在全面推进法治中国建设的大背景下,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的任务,各个地方都在积极筹划或实施各种评估活动,学术界对于法治评估的关注研究热度也越来越高;受到空前重视的法治评估,在中国将有更为广阔、更为深远的发展空间!在这一承前启后的时刻,总结前一阶段中国法治评估的经验与不足、提炼法治评估的基本原理与方法、探讨未来的法治评估发展方向和突破难题,是当前中国法治建设面临的必要任务。本文将首先回顾中国法治评估的发展历程并研究其背景渊源、源流脉络与评估类型,其次论述评估实践背后的理论基础、评估指标与评估方法,最后基于评估的现状和问题提出未来的发展建议。

  

一、中国法治评估的发展源流与类型

   法治评估是法治建设发展到一定阶段的必然产物。中国自1978年党的十一届三中全会以来开展了建立健全“社会主义法制”的伟大任务;从此以后,法律在国家治理体系中的地位不断跃升,最终在1997年成为基本治国方略并在之后不断地得到强调和重视。在这样一种“从法制到法治”的发展历程中,有四股动力导致了中国大陆法治评估运动的诞生与发展。它们分别是:

   第一,普法运动。社会主义法制建设首先需要立法,而新法若要得到充分遵行需要各个守法主体对于它们的知晓。所以,20世纪80年代,轰轰烈烈的法制宣传教育——普法运动,在中国兴起了。1985年11月,中共中央、国务院批转了《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,全国人大常委会表决通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》,波澜壮阔的普法运动从此在神州大地拉开帷幕且至今兴盛不衰。普法运动对于中国法治评估影响最为深远,其贡献表现在三个方面:首先,1986年以来“依法治理”观念的传播和实践的开展为依法治国方略的提出和实施进行了有益的尝试;②其次,1994年以来一系列中央政治局法制讲座的举行,特别是1996年依法治国讲座的举行,对于依法治国基本方略的最终出台发挥了直接的影响作用:最后,2008年以来全国普及法律常识办公室开展的“全国法治县(市、区)”创建活动及其考核工作,直接激励了无锡法治评估、昆明法治指数、成都法治评估等著名事例的诞生,掀起了全国范围内的法治评估工作。

   第二,“法治”理论的研究与倡导。法治是最受中国法学界关注的主题之一,其发展经历了“正名法治”、“定义法治”和“量化法治”三个阶段。③“正名法治”是指改革以来直至1997年的这一时期,学术研究的主要旨趣在于确立法治的价值正当性,其标志性事件是1979~1982年期间中国法学界围绕着“法治与人治”问题而展开的广泛争鸣,最终以“要法治、不要人治”的观念胜出;在这一阶段,法律的本质、法治与法制的区别也得到了深入研究。④第二个阶段的研究出现于1997年法治成为治国方略之后,关于法治的各种界定大量涌现,进而形成了“普世主义法治观”和“国情主义法治观”两类形态。⑤2002年前后,在政府的委托或支持下,北京和上海等地的一些学者开始了“量化法治”的研究工作以具体推动法治建设实践,法治评估正是借助理论研究的推动和支持而诞生。需要注意的是,投身于法治评估研究的学者不限于法学界,还包括管理学界和社会学界。⑥

   第三,国际法治评估和香港法治指数。国际法治评估最早出现于20世纪90年代,当时美国国际开发署曾经对柬埔寨的法治状况进行过评估,世界银行也于1996年推出了国际上第一个法治指数;但是,国际法治评估运动并没有立即对中国产生影响。2004年,香港一个非政府组织在借鉴国际评估经验的基础上,推出了香港法治指数。⑦2006年,中国内地推出了第一个法治指数——余杭法治指数⑧,其借鉴了香港法治指数并在中国大陆产生了强烈的反响。2008年,美国律师协会(ABA)发起的世界正义工程(the World Justice Project,WJP)推出了第一个专门测量法治的国际指数;此后WJP又开展了持续性的法治测量工作,迄今已经发布了六份法治指数报告,其国际影响力不断增强。2013年,联合国发布的法治评估倡议报告专门推荐了该指数。⑨WJP法治指数也受到中国法学界的广泛关注,其指标体系、测量方法等正在为各种法治指数所参照借鉴。⑩

   第四,法治政府建设的目标。2004年,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。为了推动该目标的实现,2006年,时任国家行政学院副院长袁曙宏教授提出了“构建法治政府指标体系的设想”。(11)此后,深圳市政府法制办、市法制研究所经过近两年的研究后拟出了《深圳市法治政府建设考评指标体系》,并于2008年推出。该指标体系是全国第一个法治政府量化评估体系,一经公布即引起巨大反响。2009年4月,湖北省政府与国务院法制办签署了《关于共同推进湖北省法治政府建设和武汉城市圈“两型社会”建设的合作协议》,商定“共同研究制定湖北省建设法治政府的指标体系”;同年11月湖北省政府推出了全国第一个省级法治政府指标体系。此外,2009年国务院法制办组织起草了《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见(讨论稿)》,不过该讨论稿原则性较强且略显空洞,没有被各地广泛接纳。(12)迄今为止,全国至少有17个省级、市级和县级政府出台了法治政府评估指标体系,中国政法大学法治政府研究院也开展了独立的法治政府评估。

   在上述四种动力的推动下,中国大陆法治评估呈现出百花齐放、多姿多彩的燎原之势。政府与学界或独立或联合地推出了众多评估方案,数量之多令人目不暇接。不过,我国大多数法治评估有着高度的相似性,特别是法治建设评估和法治政府评估,它们大都由中央机构(全国普法办和国务院法制办)统一部署,各地之间也相互学习、借鉴。余下的法治评估大都属于法治环境的评估,既评估法律制度环境也评估法律之外的背景条件,例如政治环境、经济环境、社会环境、文化环境。因此,我们可以把中国法治评估归纳为两大类型:法治环境评估、法治建设评估(包括法治政府评估)。

   法治环境评估由学术界实施。最早出现的是2002年北京市学者从事的“城市法治环境评价”。2005年,广东省依法治省工作领导小组办公室委托广东商学院法学专业的师生进行了“广东省法治环境调查”:(13)浙江省湖州师范学院法商学院的学者对湖州的法治环境进行了评估。(14)2010年,云南昆明市政府发布的《法治昆明综合评价指标体系》,本质上也属于这类评估——该体系由“法治的社会环境指标”、“法治的制度环境指标”和“法治的人文环境指标”三个一级指标系统组成。上述的这些法治环境事例都给出了最终评估结果。此外,最近学者们又提出了一些法治环境评估设想,例如贵州省社科院学者提出的贵州法治环境评估、(15)中国政法大学学者提出的“法治国情指数”。(16)

   法治建设评估是中国法治评估的主流类型,除了著名的法治政府评估以外,还涉及立法、司法、社会等各个领域。法治建设评估最早由学术界响应政府的委托而提出,例如上海的“法治建设指标体系理论构想”、(17)北京的“法治建设状况综合评价指标体系研究”。(18)鼎鼎有名的“余杭法治指数”也属于这一类:其指标体系选自《中共杭州市余杭区委关于建设法治余杭的意见》,本身就服务于“建设法治余杭”的目标。2008年之后,一些地方政府大力推行这类评估,例如四川成都的法治城市创建测评工作、江苏无锡的法治城市创建评估活动。此外,湖南大学学者所从事的“法治社会建设评价”,也属于这一类型。(19)至于法治政府评估,则属于行政领域的法治建设评估,是法治建设评估内部的一个较为独立的门类。

  

二、中国法治评估述评:原理、指标与方法

   法治评估是法治理论的一场革命,它一改法治理论抽象玄虚的传统形态,使其与客观现实结合起来,变得可以测量或感知。法治评估是跨学科的产物:国际法治评估是法治理论与社会科学的指数方法或评估方法的结合产物,中国的法治评估同样也是法治理论与指标理论、绩效评估方法等共同作用的结果。由于理论方法的不同,国际评估多以“法治指数”的形态出现,而中国法治评估特别强调指标体系的构造设计。下面将具体研究中国法治评估的基本原理、指标体系和评估方法。

   (一)基本原理

   从理论渊源来看,为中国法治评估奠定基础的理论主要有三种:法制和法治理论、社会指标理论、绩效评估方法。这三类理论分别来自法学界、社会学界和管理学界,都颇有中国特色。此外,有的学者还采用了生态学的理论和方法研究“法治环境”;(20)但是这种研究路径并没有被后来的法治环境研究者所遵循。因此,以下将论述三种主要基础理论的内容。

   1.法制和法治理论

   中国的法治评估由学术界和政府机构分别设计。尽管政府会邀请学者参与或征询学者的建议,但是两方设计出来的评估方案还是有着较大的差异。导致这一差异的基础,就在于对于“法治”的不同认知。中国的法治建设可以追溯到1978年以来的社会主义法制建设,后者的建设要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。为具体落实法制建设,我国各类国家机构开展了“形成中国特色社会主义法律体系”、“依法行政”、健全司法制度和司法行政工作、普及法律常识运动等持续性的系列工程;各级政府则是法制建设的主力军。当法治国家建设的新方略出台之后,一些政府仍然沿袭着法制建设的原有路径开展“法治建设”,也就是继续从立法、执法、司法、普法等不同的法制领域和法律工作着手推动,这一现象从政府制定的指标体系中就能看出来。总之,很多政府的“法治观”依然停留为传统的“法制观”。

法学界的“法治观”相对超前,而且不拘泥于西方法治理论的条条框框、有着独特鲜明的中国色彩。中国法学界的法治理论虽然借鉴了西方的法治理论,但是有着不同的问题意识和理想追求,同时还受到中国古代先秦法家的思想、社会主义理论、市场经济观念、和谐社会与科学发展观等新思潮的影响。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:人大法律评论

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