孟涛:党内法规是一种独特的中国法

选择字号:   本文共阅读 1126 次 更新时间:2022-11-20 01:02

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孟涛  

摘要:法的认识论主要来自法律实证主义、非法律实证主义和法律多元主义。这些论述各有其合理性和局限性。法是社会实践的产物,没有先天的、一成不变的本质和功能。如果某一群体把某类制度性事实命名为“法”,那么这类社会事实将作为法而存在,其地位和功能都来自该群体的集体意向性赋予。当代中国的“法”,应根据中国共产党的法认识论加以判断。这一认识论以马列主义法学思想为指导,结合中国国情而形成,在法的本质、渊源、存在形态、地位、功能、名称和表达上都有其特定性。如今,在中国共产党塑造的治理体系当中,每一种法的调整事项和范围都是有限的;法在其调整领域内具有权威地位,发挥规范、引导和保障功能,具有特定的名称形式;法源于实践,其权威地位来自党和人民的认可与遵从。中国共产党的事务需要规范性调整,党内法规是党务领域最权威的规范形式,其作为法的地位得到了中国共产党的明确肯定,因而是一种独特的中国法。


关键词:法认识论;中国共产党;党内法规;中国法


党内法规的性质或属性,是党内法规的根本问题,也是最早受到关注、争议最大的基础理论问题。早在20世纪80年代,党内法规的性质问题就引起了学界的关注和讨论,有的学者将党内法规视为“法”,有的学者则不认同。党的十八大以来,随着党内法规制度建设迅速发展,党内法规性质问题再度引发学界争论,形成多种理论主张。有的学者基于我国公法学界流行的“软法”理论,主张党内法规是类似于社会法和国际法的“软法”,但又具有“特殊法律性质”,兼具软法属性、社会法属性和公法属性。有的学者基于法律多元主义,主张把党内法规纳入法的范畴。有的学者认为党内法规是“高级法”,党内法规与国家法律的关系类似于“礼与法的关系”。有的学者根据马克思主义政治理论,认为党内法规的性质是政党规范。目前最流行的观点是多重属性论,认为党内法规既具有法律的性质,也具有其他性质。例如,在二重属性论中,有的学者认为党内法规具有法律与政策二重属性,还有的学者则认为党内法规兼具党性与法律性双重属性;在三重属性论中,有的学者认为党内法规具有法律属性、政治属性和制度属性,还有的学者则认为党内法规具有意识形态属性、法治体系属性和制度规范属性。


上述几种理论主张,可商榷之处颇多。“软法”理论本身是一种有争议的理论,需要回答什么是“法”这一根本问题,然后才能区分“软法”和“硬法”。并且,“软法”理论主要用于国际法领域,能否直接用于分析党内法规,这本身还需要论证。对于法律多元主义理论,什么是法律多元主义?为什么要基于法律多元主义视角阐明党内法规的性质?相关研究多未涉及这些基础理论问题。关于党内法规是“高级法”的观点,从中可以推导出:如果党内法规与国家法律发生冲突,国家法律应该遵循党内法规这一“高级法”。但是,这不符合中国共产党秉持的“党必须在宪法和法律范围内活动”和“宪法法律至上”的主张,所以该观点不成立。关于党内法规是政党规范的观点,其判断是正确的,但是所谓的“政党规范”又是什么?是法律还是社会规范?迄今相关论述仍不够深入。关于党内法规多重属性的观点,目前占据主流地位,但是有些性质或属性的含义还需要辨明,什么是“政治属性”、什么是“制度属性”、什么是“意识形态属性”、不同属性之间是什么关系等问题,都需要进一步论证、澄清。


这些争议表明,迄今关于党内法规性质的研究还有很大的探讨空间。其中,最大、最核心的争议,当属党内法规是否具有法性质以及具有多少程度的法性质。论证党内法规是一种法,既具有重要理论意义,又有着重大实践意义。这一论证的理论意义在于:我们可以进一步反思“党内法规”和“法”的根本性质,打破各种束缚我们的固定思维和“前见”,了解既有理论的局限性,对党内法规明确定性。这一论证的实践意义在于:“法”在当前中国的语境下是具有权威性和强制力的,遵循特定的理念和制度。将党内法规纳入法的范畴,可以增强党内法规的权威性,消除一些党员干部轻视党内法规的现象,使党内法规体系根据中国的法的理念和制度走向完善。为此,本文将首先探讨“法是什么”这一最根本的法学经典问题,论述迄今关于法的各种认识论;再研究中国共产党的法认识论;最后根据中国共产党的法认识论来分析党内法规是否具有法的性质。


一、法的认识论


在法律思想史上,对于“法律”这一现象的认识,主要有自然法和法律实证主义两大流派。自然法思想源远流长,始于古希腊时期,在古罗马时期、中世纪和启蒙运动时期持续发展,19世纪以来由于受到实证主义的兴起等因素的影响而走向衰落,二战之后又开始复苏,形成了现代的自然法学。法律实证主义的起源相对较晚,通常追溯到边沁和奥斯汀开创的分析法学派,目前分为包容性实证主义和排他性实证主义。两大法学流派之外,还有一些既不属于自然法学派,又不属于实证主义学派的法哲学理论,例如二战以后的拉德布鲁赫、阿列克西等人的理论。这些法学思想都涉及“法律是什么”之争,根据立场可以将其归为法律实证主义与非法律实证主义两类。在法学思想之外,其他社会科学也对法律现象开展了诸多研究,形成了关于法的认识的不少独具一格的思想观念,影响较大、不容忽视,本文将一并予以论述。


(一)法学思想中的法认识论


法学思想中的法认识论,主要围绕“法律是什么”,即法律的概念展开,这也是法理学研究的首要主题。“法律是什么”的问题意识源于本质主义(essentialism)的认识论立场,力求探究法律的本质构成或终极根源。本质主义的认识论源于古希腊哲学,基于本体论的世界观立场,认为万事万物都有一个固定的本质,例如德谟克利特的“原子”、柏拉图的“理念”、亚里士多德的“存在”等。法律作为一种社会事物,也应该有其本质,法哲学的任务就是要揭示法的本质。本质主义的认知范式,在众多法律实证主义者和非法律实证主义者的著述中广泛出现。


作为当代影响最大的法学思想,法律实证主义对法的认识建立在三个基础性命题之上:社会命题(又称社会事实命题或社会渊源命题)、惯习命题和分离命题。社会命题主张法律本质上是一种社会创制或人工制品,法律的存在来源于某种社会事实;惯习命题主张法律的确认来自某种有效性标准,这种标准由于某种习惯而具有权威性;分离命题主张法律与道德是分离的,从最一般层面上否认法律与道德之间具有必然的重合,认为存在完全不依赖于道德的法律。包容性实证主义与排他性实证主义之间的区别在于对待分离命题的态度。包容性实证主义又称为柔性实证主义或安置主义,主张存在有效性的可能的道德标准;排他性实证主义则认为不存在有效性的道德标准,法律的有效性求助于惯习性确定的法律渊源即可。从这些命题的阐述中,我们可以得出法律实证主义对“法律是什么”的基本看法。


非法律实证主义流派众多、内部分歧较大,不过对法律概念的认识却有一个共同点:主张联结命题,反对分离命题。联结命题认为,法律的概念要以包含道德要素的方式来定义,法律必然要主张内容的正确性。非法律实证主义的代表学者阿列克西从正确性论证、原则论证与不正义论证三个方面来证成联结命题。正确性论证区分了“观察者观点”和“参与者观点”,根据英国日常语言学派代表奥斯汀著名的“以言行事”理论,认为法律实践的参与者必然会主张其制定的法律或作出的判决是“正确的”,否则将陷入“以言行事的矛盾”。原则论证区分了“规则”与“原则”,认为每个最低限度发展的法律体系必然包含原则,这种原则必然具有某种道德关联性,可以透过实证法或衡量而转化为法律规则。不正义论证来自著名的拉德布鲁赫公式,认为如果法律极端不正义,将会丧失其作为法律的性质和效力。这些论证明确表达了法律的“道德性”。


法律实证主义与非法律实证主义对法的认识虽然存在各种歧异,但也有不少共同之处。对法律实证主义主张的社会命题和惯习命题,当代的非法律实证主义没有明确反对。阿列克西认为,法的概念包括三个要素:权威的制定性、社会的实效性和内容的正确性。前两个要素都与社会命题和惯习命题的主张相一致。由此可见,社会命题和惯习命题可以作为关于法的认识论的基本共识。此外,法律实证主义与非法律实证主义还有一个比较隐蔽的共同之处:两者大都致力于追究法律的本质是什么,遵循本质主义的认识论立场。


(二)社会科学中的法认识论


法律在人类社会中有着重要的影响,是各类学科共同的研究对象,关于法的认识没有完全被法学思想垄断,其他学科对于法也有着不同的认识。上文提到的法学思想,深受哲学的支配和影响。近代社会科学的兴起,在传统的法学思想之外催生了法律社会学、法律人类学、法律经济学等交叉学科,即所谓的法律与社会科学理论。它基于社会学、人类学、经济学等社会科学理论,提出了对“法律”的不同认识,对法律的本质产生了不少新的看法,有的看法甚至极具颠覆性。例如,波斯纳反对法律的本质主义认识论,他提出,“法律没有本质(nature),没有精髓(essence)”。总体来看,法律与社会科学理论对法的认识论的最大影响,是提出了“法律多元主义”的认识论立场。


法律多元主义致力于破除现代法学界主流的国家法中心主义思想,质疑国家法是否如同现代法学界所说的那样重要,并提供了社会、经济、文化等立场视角,论证国家法仅仅是诸多法律的一种,把法律与社会规范、习俗、道德、宗教教规等相提并论,强调其他规范的重要性。著名社会学家布莱克把法律视为政府的社会控制,或者说它是国家和公民规范性的生活,如立法、诉讼和审判,主张法律仅是社会控制的一种。经济学更为关注社会规范,认为社会规范对法律有着深刻的影响,既可以构成法律规则运行的背景环境,也可以阻止法律体系追求的一些动机。人类学对法的认知也不断远离西方法理学奠定的法律观,转向法律背后更大的社会文化背景,更多地关注秩序和争议。


为了强调社会规范等其他规范的重要性,法律多元主义从功能出发,首先分析国家法的各种功能,例如社会控制、组织协调、纠纷解决等,论证法律以外的其他规范也能发挥类似于法律的功能,或者比法律的功能更重要。这就提供了一种功能主义的认识论立场。功能主义的认识论可以弥补本质主义认识论的局限性。本质主义力求“透过现象看本质”,考察事物的内在层面。然而,有些事物的内在层面极其复杂模糊、难以认知。功能主义注重考察事物的外在层面,通过观察事物的某些作用或某些功能来予以界定认识,为认识法提供了一个更为便利的认识论路径。但是,功能主义与本质主义有交叉之处,如果从功能的角度来定义法律的本质,两者恰好重合。本质主义具有的问题,功能主义也同样会有。此外,法律多元主义过于强调法律与社会规范的类似性,模糊了法律与社会规范之间的区别,使得法律难以被识别。这是法律多元主义最大的问题。


(三)法认识论的基础理论


本质主义和功能主义是当今两大主要的法认识论立场,既有合理性,也有局限性。这两种认识论首先都选择某些被视为是“法律”的社会现象,然后以其为参照,分析出这类“法律”的本质或功能,提炼出一套法律理论。本质主义选择的对象在历史上曾经有罗马法、普通法、教会法等,由此得出了“法律是公正而善良的艺术”“法的本质是理性”“法是上帝意志的体现”等观念。现代以来,国家法成为本质主义的认识标本,由此出现了“法是主权者的命令”“法是次级规则与初级规则的结合”“法是统治阶级的意志体现”等结论。功能主义虽然把研究目光投向习俗、社会规范、道德等法律以外的规范,但是潜意识里仍然以国家法为参照对象。这两种认识论的共同特点是:一开始就预设法具有某种本质或功能,自始就具有封闭性,立足于特定时期、特定地域的某一法律,其结论难以适用于所有法律现象。例如,国际法作为历史悠久、现实存在的一类法律,总是容易被误解为不是“法”。这种封闭性出现的根源,在于本质主义和功能主义的认识论立场属于一阶观察,观察立场是既予的、确定的,至于这一观察立场本身是否成立,例如被观察对象是否存在“本质”或“功能”,则不予追问。


认识法律的第一步,首先应该打破各种想当然的预设,例如法律等同于国家法、法律具有规范性、法律具有本质或功能,秉持一种最大程度的开放性立场,考察人类社会中出现的各种法律现象。综观古今中外的各种法律,首先应该承认:法律是人类创造的产物,来源于人类社会。虽然有些法学家声称法律是理性的体现、正义的化身,具有先验性,但这种论断因无法提供可靠论据而难以证立。所有法律都来源于社会,是人类创造的产物,所谓“万古不变”的自然法也是在特定社会实践中产生的。法律实证主义的社会命题能够经受各种检验,成为最大程度的共识,这一点我们应该承认。社会是不断变化的,不同历史背景下的社会都有差异,作为一种社会产物的法律也没有绝对固定的本质。法律现象是一种社会事实,著名分析哲学家约翰·R.塞尔进一步指出,法律是一种制度性事实,制度性事实是社会事实的特殊亚层次,其存在需要人类的制度。所谓制度性事实,是一种由人们的一致同意所创造的社会事实,人们通过集体意向性赋予某些存在物功能,使该存在物具有一种新的地位,相关功能的实现只能由集体的同意和接受来保证。这一创造过程的形式可以显示为公式:X在C中算作Y。


既然法律是社会创造的产物,那么我们可以通过这种创造实践,来识别法律及其内容。创造实践可以是立法实践,但不拘泥于立法,习惯法的形成也是一种创造实践。社会事实、制度性事实的创造具有任意性,没有绝对性,并不会必然朝着某一方向创建,例如某个社会并不必然会创造出法律,现代国家也不一定都必然创造出宪法这一“根本法”。即使是创造出来的法律,经历一段时间后也可能会改变,至于变成什么则没有定论。在创造法律的过程中,参与者可能并没有意识到这是一种“X在C中算作Y”的过程。只要参与者们继续承认X具有Y的地位性功能,那么这种制度性事实就被创造了出来。制度性事实形成之后,其持续存在的关键在于,直接涉及的个人和相关共同体足够多的成员必须继续承认或接受这些事实的存在。持续存在的制度性事实具有一定的稳定性,因为它是集体意向性的产物,个体很难随意改变。如果公式“X在C中算作Y”促成了某一制度性事实的形成,那么该公式对于该制度性事实而言就成了一种构成性规则,具有了规范的地位。


总之,法律作为一种制度性事实,是社会实践的产物。某种制度性事实是不是法律,取决于相关人类共同体对于该事实的认识意向。一旦某一共同体把某类制度性事实命名为“法律”,那么这类事实就将作为法律而存在,其地位和功能都来自该共同体的集体意向性赋予。在此意义上,塔玛纳哈指出,所谓法律,就是特定人群通过他们的社会实践辨别出来并且当做“法律”的社会现象。所以,法律必然是多元的,在此意义上法律多元主义是成立的。我们若想理清哪些规范属于法律,必须结合存在于特定时期和地域的某个共同体,找出深藏的构成性规则“X在C中算作Y”,理清该共同体对于法的认识意向,据此来作出分析判断。党内法规是不是法的问题,也应该根据这一思路进行探讨。


二、中国共产党的法认识论


新中国由中国共产党领导全国各族人民建立,中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,始终代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益。因此,中国共产党所持的法认识论是当下中国主导的法认识论,对于中国的法律实践有决定性影响。考察中国的法,必然要研究中国共产党的法认识论。中国共产党的法认识论以马克思列宁主义法学思想为指导,结合中国的具体国情而形成,出于适应时代的需求而不断调整,在不同时期有着不同的表现。


(一)新民主主义革命时期的法认识论


在新民主主义革命时期,中国共产党的法认识论处于萌芽和探索阶段。马克思列宁主义虽然有不少关于法律的观点,但是缺乏系统性的法理论,当时法科出身的党员领导干部也是凤毛麟角。国内最早以马克思主义立场分析法律思想的系统著作,直到1948年才正式完成。对于这一时期中国共产党的法律思想,中国共产党的创始人之一、政法工作的早期主要领导人董必武指出:


“革命在全国范围内胜利以前,我们党在领导法律思想工作方面的工作是较薄弱的一环。事实上,那时候我们要注意到这一方面也是不可能的。过去在国民党统治区,举起马列主义的旗帜来搞政治经济学、搞史学、搞哲学和搞文学的人都占领了一定的阵地,比如在大学讲堂上、在刊物上、在文坛和戏坛上,是有些阵地的。但是,根据马列主义来研究法律的人几乎没有占住落脚点。在解放区法律工作方面的成就也不显著。”


中国共产党在新民主主义革命时期的法认识论,在理论上主要表现为根据马列主义的国家观和法律观,批判当时处于统治地位的国民政府的法律。当时,国民党《六法全书》在边区和解放区有着较大的影响,部分党员干部对于《六法全书》颇为肯定,有的甚至把它奉为圭臬。解放战争后期,中国共产党逐渐明确了马列主义的法认识论,这一认识集中体现于1949年2月22日《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》之中。该指示旗帜鲜明地表达了中国共产党对法律的基本认识立场:“法律是统治阶级以武装强制执行的所谓国家意识形态,法律和国家一样,只是保护一定统治阶级利益的工具。”“《六法全书》和一般资产阶级法律—样,以所谓人人在法律方面一律平等的面貌出现,但实际上在统治阶级与被统治阶级之间,剥削阶级与被剥削阶级之间,有产者与无产者之间,债权人与债务人之间,没有真正共同的利害,因而也不能有真正平等的法权。因此,国民党全部法律只能是保护地主与买办官僚资产阶级反动统治的工具,是镇压与束缚广大人民群众的武器。” 不仅应蔑视和批判国民党的法律法令,还应“蔑视和批判欧美日本资本主义国家的一切反人民法律法令”。通过这种革命批判的方式,中国共产党的法认识论逐渐形成。


中国共产党在新民主主义革命时期的法认识论,在实践上则主要表现为在苏区、边区和解放区局部执政时创建新的政权和法制。从实践看,革命法制具有两大特点。一是“法”的命名对象比较宽泛,分布于政策主张、党内法规、团体规范和政权的相关文件当中。1922年8月,中国共产党领导工人运动的机构——中国劳动组合书记部,根据党的二大的政策主张,拟定了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》。这是党的历史上最早命名为“法”的文件,属于中国共产党提出的政策主张。1923年6月,党的三大制定了《中国共产党中央执行委员会组织法》,同年10月中共中央颁布了《教育宣传委员会组织法》,这两部名之为“法”的文件都属于党内法规。1925年6—10月,中国共产党在香港和广州两地领导开展了省港大罢工,制定了《省港罢工工人代表大会组织法》《省港罢工委员会组织法》《纠察队委员会组织法》《纠察队军法处组织法》《会审处组织法》等文件。这些冠名为“法”的文件属于社会团体规范。1927年之后,中国共产党建立了一系列革命根据地,创建了相关的苏维埃政权,制定了《土地法》《中华苏维埃共和国宪法大纲》《苏维埃暂行选举法》等,“法”的名称这时才成为政权机关意志的表达形式之一。


二是法律文件与其他政策文件混为一体,法律渊源形式多样。新民主主义革命时期,尚未取得全国政权的中国共产党主要运用各种政策文件来开展工作。这些文件名称较多,包括纲领、决议案、报告、通告、章程、宣言、计划、指示、纪要、意见、法、批示、声明、决定、规定、方针、建议、批复等。名称为“法”的文件,与纲领、章程、决议、决定、指示等文件的表达形式、体例格式、内容、文风差别不大甚至没有区别。这也从一个侧面反映出中国共产党在新民主主义革命时期把法律视为政策文件。在这一时期,法律的渊源也很多,不仅仅限于命名为“法”的文件,一些纲领、条例、训令、决议、指示、章程、细则、办法等也被视为法的渊源。中国共产党也公开认可法律渊源的多样性,1949年3月31日中国共产党领导的华北人民政府发布训令指出:“人民的法律已有了解放区人民相当长期的统治经验,有的已经研究好,写在人民政府、人民解放军发布的各种纲领、法律、条例、命令、决议等规定里;有的正在拟造。”由此可见,在新民主主义革命时期,法律文件属于政策文件的一种。


(二)社会主义革命和建设时期的法认识论


从新中国成立到1954年一届全国人大一次会议召开,中国共产党对法的认识在延续解放战争后期正式形成的法观念的同时,还吸收借鉴了苏联的法律理论。苏联法律理论的影响主要在于,其国家法思维推动中国共产党的法观念从新民主主义革命时期的“法律多元主义”转向“国家法中心主义”。在人民代表大会制度建立以前,中国共产党继续把法律视为政策文件之一。1950年6月16日,中共中央发布《中共中央关于各级负责干部必须认真阅读中央文件、文告的指示》,列举了《中国人民政治协商会议共同纲领》和《土地改革法》两个文件作为例子。这两个文件一个是当时的根本大法,另一个是基本法律。法律的实施也沿袭了文件实施的模式。1950年5月1日《婚姻法》公布,当天中共中央发布《中共中央关于执行中华人民共和国婚姻法的通知》,要求各级党委和全体党员把保证《婚姻法》正确执行的宣传工作和组织工作,当做目前的和经常的重要工作任务之一。这一时期的法律渊源形式依然众多,除法以外,还包括共同纲领、纲要、组织通则、决议、决定、命令、条例等。


1954年9月,一届全国人大一次会议召开,通过了《中华人民共和国宪法》,即1954年宪法,中国共产党对法的认识进入了新的阶段。1954年宪法第22条规定,“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”,确立了中央高度集权的立法体制,反映了一种比较彻底的国家法中心主义。这一立法体制确立之后,随即引发了三个问题。一是既然只有全国人大才能制定“法”,那么全国人大常委会制定的法令和决议、国务院制定的决议和命令等处于什么地位?二是全国人大每年仅召开一次会议,会期也很短,无法满足繁重的立法需求。三是全国人大制定的“法”,是否只能使用“法”的名称?面对这些实际问题,中国共产党对法的认识又进行了调整。1955年7月,一届全国人大二次会议授权全国人大常委会“适时地制定部分性质的法律,即单行法规”。1957年3月董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话指出:“在近代国家里,只有国家立法机关有权制定法律,其他机关只可以发布决议、命令。从广义来说,法令、命令、决议也是法律一类的东西。另外,我们通常说依据党和国家的政策办事,这里所指的政策也起着法律的作用。”这表明中国共产党又恢复了“法律多元主义”的认识。在法律渊源上,全国人大制定的法律基本以“法”命名,例如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《兵役法》等,但也有例外,1960年全国人大制定的法律名称是《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》,由此,“纲要”也成了法的名称。


(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期的法认识论


中国共产党在改革开放和社会主义现代化建设新时期,对法的认识越来越全面、越来越深入。1978年12月13日,邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了影响深远的题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,指出:


“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变……应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等,经过一定的民主程序讨论通过,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决……国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”


这段讲话是中国共产党在改革开放时期法认识论的经典表达,有些内容直接出现在党的十一届三中全会的决议中。这段讲话反映了中国共产党在改革开放初期对于法的基本认识。一是法的功能,认为法与民主政治紧密相联,是保障民主的必要方式。邓小平之后多次提出“要加强民主就要加强法制”的观点。这种认识一直不变,“社会主义民主是社会主义法制的本质,社会主义法制是社会主义民主的保障,二者是统一而不可分割的”。二是法的存在形态,认为法作为一种制度而存在,而不是仅仅停留于规范层面,法律制度由立法、守法、执法、司法等环节组成。1956年党的八大把法制建设概括为“有法可依、有法必依”,邓小平将其发展为“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,由此形成了一个完整的法律运行闭环,并成为改革开放时期法制建设的基本方针。


在这一时期,中国共产党对于法的认识论还体现在另外两个方面。一是法的实质渊源,认为法是社会实践的产物,反映了统治阶级的意志。这一认识根源于马克思主义关于法律的经典观点。马克思在《资本论》中指出:“法的关系,是一种反映着经济关系的意志关系。”1981年,彭真曾指出:“社会实践是检验真理的唯一标准,从实际出发,实事求是,就是唯物论……法律定了是要执行的,只能把成熟了的写进去,不成熟的暂不定成法。轻率地定成法,制定了又行不通,就不好了。不要求全,法总是不能一下搞完善的,能写多少写多少,以后成熟了,再补充。”这一法的来源论,对我国的立法工作产生了几乎是决定性的影响。


二是法的形式渊源。1982年宪法对1954年宪法确立的立法体制进行了全面改革,除民族自治地方可以制定自治条例和单行条例之外,还赋予全国人大以外的其他国家机关制定法律、行政法规、行政规章、地方性法规的权力。这一变化源于中国共产党对法的实质渊源和国情的认识。彭真指出:“我们这样一个大国,各地政治、经济、文化发展很不平衡。因此,法律只能解决最基本的问题,不能规定太细,太细了就难以适用全国。为了因地制宜地解决问题,一个法律制定出来以后,一般还需要制定实施细则,作出具体规定。”正是在这种认识论的指导下,改革开放以来我国采取统一分层次的立法体制,赋予其他中央国家机关和地方国家机关一定的立法权力,并且根据形势需要不断地放权,内地经济特区法规、监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规等新的法律形式才有了形成空间。


1996年2月8日,江泽民在中共中央举办的法制讲座上的总结讲话中指出,“市场经营活动的运行、市场秩序的维系、国家对经济活动的宏观调控和管理,以及生产、交换、分配、消费等各个环节,都需要法律的引导和规范;在国际经济交往中,也需要按照国际惯例和国与国之间约定的规则办事。这些都是市场经济的内在要求”,从而把法的保障范围从民主政治延伸到市场经济。1997年党的十五大报告提出:“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。”这一论断,使法的地位从党的具体化政策上升到基本方略的高度。在中国特色社会主义理论体系中,方略的地位高于政策,由此法的权威性进一步得到提升。法的保障范围从民主政治领域延伸到市场经济,之后又扩展到党的执政等领域,依法治国、依法执政、依法行政共同成为中国共产党的法治理论的必要内容。


在这一时期,中国共产党对法的另一个重大认识就是将法视为一个体系。中国共产党对法体系的认识最初源于立法实践。1986年彭真指出:“我们制定法律,不能跟宪法相矛盾,也不能跟已有的法律相矛盾。法律反映社会政治经济生活,它自成体系,前后左右都不能矛盾。”党的十五大提出了形成中国特色社会主义法律体系的目标。第九届全国人大常委会委员长李鹏指出,中国特色社会主义法律体系有三个基本标志:一是涵盖各个方面的法律部门(或法律门类)应当齐全;二是各个法律部门中基本的、主要的法律应当制定出来;三是以法律为主干,相应的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当制定出来与之配套。这些论述为中国特色社会主义法律体系的发展奠定了主基调。经过党和国家的多年努力,2011年,“以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面已实现有法可依”。


(四)中国特色社会主义新时代的法认识论


党的十八大以来,中国共产党对法的认识更加成熟,形成了习近平法治思想这一最新理论成果。全面依法治国作为中国共产党在新时代的“四个全面”战略布局之一,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的必要组成内容。从依法治国到全面依法治国,法认识论是一个逐级递进的关系,中国共产党对法的地位、功能、渊源、形式等内容的认识不断拓展深化。在中国特色社会主义理论体系中,法治从“方略”上升为“思想”,地位得到了进一步跃升。一是法的权威性得到了反复强调,宪法尤其受到重视。习近平总书记指出:“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。”第十二届全国人大常委会委员长张德江指出,“宪法在国家制度体系中具有统领性和最高法源性”。二是法的功能得到了全面拓展,法的调整范围涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域,国家各项事业和各项工作都被纳入了法制轨道。在立法、执法、司法、守法等法的运行环节分别注入了明确的价值导向,即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,法的科学性、严肃性、公正性、普遍性得到充分彰显。三是法与道德的关系得到进一步界定,中国共产党一贯坚持法律与道德相分离,强调“法是他律,德是自律”,但同时也认为两者密不可分。习近平总书记明确指出:“一方面,道德是法律的基础,只有那些合乎道德、具有深厚道德基础的法律才能为更多人所自觉遵行。另一方面,法律是道德的保障,可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。”这一阐述反映了中国共产党人对法的认识持一种包容性实证主义的立场。


与此同时,法的体系思维在新时代全面形成。中国特色社会主义法律体系是一个国家法体系,是基于立法环节提出来的。新时代以来,中国共产党的法体系思维正式延伸到党内法规和法治领域。在党内法规领域,2006年1月胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上指出,要“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”,提出了“党内法规制度体系”这一概念,但是没有对其予以定义。2014年,党的十八届四中全会指出,要“形成完善的党内法规体系”,提出了“党内法规体系”概念,但也没有定义何为“党内法规体系”。2016年12月,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》把“党内法规制度体系”界定为“以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。该意见比较详细地规定了党内法规制度体系建设的目标和方案,极大地推动了建党百年之际“比较完善的党内法规体系”的形成。在法治领域,中国共产党创造性地提出了“中国特色社会主义法治体系”理论,明确要求“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,全面深化法治领域改革,统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设”。这些阐述把法治作为一个完整的系统工程对待,使法治不再停留于抽象理念层面,极大扩展了法治的内涵和具体细节,为法治从理论转化为实践提供了明确指引。


三、党内法规是中国的一种法


(一)中国共产党法认识论的主要论点


综上所述,我们可以把中国共产党的法认识论归纳为四个主要论点。


第一,不同领域有不同的调整规范,每一种法的调整事项和调整范围都是有限的。在我国,党、政、军、群各有各的调整规范。中国共产党有党内法规,国家政权机关有国家法律,群团组织有团体章程。这种认识一直存在,例如,早在1979年,时任最高人民法院院长江华就指出:


“我们国家要加强社会主义法制,正在抓紧立法工作,各种法律会逐步完备起来。但是,遇事只靠法律、只靠人民法院通过审判活动解决,行不行?不行……依靠法律处理的问题,要有个范围,有点限制,不能什么事动不动都弄到人民法院来……党有党纪、团有团纪、军有军纪,职工有劳动纪律,国家机关还有行政法规,等等,应当充分发挥纪律的教育作用。党员、团员违反纪律的,应由党纪、团纪处分;军人违反军纪的,应由军纪处分;干部、工人违反纪律的,应由行政处分。只有触犯刑律构成犯罪的,才由人民法院绳之以法。”


2014年,习近平总书记在党的十八届四中全会上指出:


“要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系,完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系,为全面推进依法治国提供基本遵循……要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系,提高党内法规执行力。”


这一讲话列举了国家法律体系、社会规范体系和党内法规制度体系三类规范体系,可见中国共产党所持的“法律多元主义”在全面依法治国时代仍然存在。事实上,中国存在着调整不同事项的规范形式,例如国家法律调整国家和社会事务,党内法规规范党的领导和党的建设活动,等等。只有这样一种“法律多元主义”,才能解释当前中国各类法律并存的现象。中国共产党的“法律多元主义”不同于西方的法律多元主义,后者存在法与社会规范混淆不清的问题,而中国共产党对法有着明确的、独特的定位。


第二,法不同于其他调整规范,在其调整领域具有权威性地位,具有强制力,以实现法的规范、引导和保障功能。我国的国家和社会事务、党的事务等领域都有着众多的调整规范,包括法律、道德、政策文件、社会规范和不成文惯例等。法与其他调整规范的区别在于其权威性。中国共产党之所以赋予法权威地位,目的在于发挥法的稳定性价值,建立和巩固具有根本性、全局性和长远性的制度,保障党的长期执政、国家的长治久安和社会的有序发展。在我国,最有可能影响法之权威地位的,是党的政策。改革开放以前,政策取代法律的现象时有发生。改革开放之后,中国共产党下决心树立法的权威地位,将党的政策尽可能地转化为法律。习近平总书记指出:“要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的政策成为国家法律后,实施法律就是贯彻党的意志,依法办事就是执行党的政策。”


第三,法既应具有特定的名称和存在形态,以便区别于其他调整规范,也可以适当扩大范畴,一些特殊文件也可以具有法律效力。在我国,法的种类绝不限于《刑法》《民法典》等带有“法”之名称的法律。行政法规、部门规章、地方性法规、地方性规章、自治条例和单行条例等也属于国家法律体系的范畴。随着改革开放不断深化,未来还会出现其他新的法律形式。法的存在形态不能仅仅停留于规范层面,制度和体系才是法的完整形态。制度和体系既包括各种各样的法,也包括法从产生到实施的各个环节。因为,法只有作为一个制度和体系,独立存在才有可能。法的规范内容难免有疏漏,为了保障制度和体系的充分运行,一些法律以外的文件和惯例也会成为制度和体系的内容组成。在我国,立法机关出台的其他一些文件也被视为法。例如,全国人大常委会法工委立法规划室编写的《中华人民共和国立法统计》,把立法机关出台的“决议”“决定”“办法”等文件也作为“法”予以统计。此外,司法解释作为法律的必要补充,也具有法律效力。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第5条规定:“最高人民法院发布的司法解释,具有法律效力。”《最高人民检察院司法解释工作规定》第5条也规定:“最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。”


第四,法来源于社会实践,其权威地位有赖于党和人民的认可与遵从。第十届全国人大常委会委员长吴邦国曾指出:“立法要从我国的国情出发,从实际出发,不能从愿望和想当然出发,不能从本本和概念出发。法律只能是实践经验的总结。”在我国,法的权威地位有赖于作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党和中国人民的认可与遵从,党的领导与人民当家作主、依法治国是有机统一的。在中国特色社会主义理论体系中,法的地位步步前移,从一种政策的具体化形式,上升到基本方略,再进一步跃升为法治思想。这反映了中国共产党对法的高度重视。在实践中,中国共产党也不断调整管党治党和治国理政方式,从依靠政策转为依据法律,确立了以宪法为统帅的法的权威地位,法的制定和实施都是在党的领导下开展的。所以,判断某一类社会现象是否为中国的法,关键在于中国共产党和中国人民的认识。


(二)中国共产党的法认识论与党内法规的中国法属性


我们将根据上述中国共产党的法认识论,来分析党内法规是不是中国的一种法。


首先,党的事务需要规范性调整,这个领域主要由党内法规、党的规范性文件和党的传统惯例来调整。党务主要由党的建设事务和党的领导事务组成。如今党的建设事务贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争之中。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。在中国共产党对国家和社会实施全面领导的情况下,党的领导事务更多更复杂。中国共产党作为一个拥有9600多万党员的世界第一大党和中国的执政党,党务事项繁多而重要,治党的难度不亚于治国,传统的会议、文件、指示批示等调整方式捉襟见肘,党内带有根本性、全局性、稳定性和长期性的制度,只能依赖规范性的调整方式。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出:“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。”这个“法度”,主要指党内法规制度。所谓党内法规制度,由党内法规、党的规范性文件和党的传统惯例组成。这三者共同调整党务事项,前两者是成文规范,传统惯例是不成文规范。


其次,党内法规是党务领域最权威的调整规范,具有特定的名称、形式和保留事项。《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款规定:“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第2条第2款规定,规范性文件是“指党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。而党的传统惯例目前尚没有权威的定义,它只是一种不成文的规范。党内法规最初也属于党的文件,为了突出强调某些文件的权威性,党的领导人创造了“党规党法”的称谓,使其与其他文件相区别,这一区分始于1938年。党的六届六中全会讨论审议了《中共扩大的六届六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六届六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》三个文件。在会议期间,毛泽东、刘少奇、张闻天等党的领导人使用了“党规党法”的名称来指称这些文件,以显示其特殊性和权威性。在此之后,党内法规从党的文件中经历了三次分离,最终于2012年随着《党政机关公文处理工作条例》《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》的发布,党的文件分化为党内法规、规范性文件和非规范性文件三个类别。


在调整党务的三类规范中,唯有党内法规拥有特定的名称和形式,即党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则,一般使用条款形式表述,根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。在调整事项上,2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》第3条第2款建立了“法规保留”制度,规定“党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标”等六类事项应当由中央党内法规规定。2019年该条例被修订,“法规保留”制度进一步强化,党内法规制定调整为“适合由”和“只能由”两类特定事项,体现在第4条第2款的规定中,即“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的,只能由党内法规作出规定”。相比之下,规范性文件的名称和表述形式至今还没有得到明确规定,实践中一般采用通知、决议、决定、公报、意见、纪要等名称,其表述形式以段落为主,不能调整党内法规的“只能由”事项。党内法规只能由特定的制定主体严格根据规范的程序制定,规范性文件则是任何党组织都可以制定,程序相对没那么严格、复杂。总之,以党章为统领的党内法规,更符合法的权威性标准。


最后,党内法规完全来自中国实践,中共中央赋予党内法规作为“法”的地位。“党规党法”的概念出现之后,很长一段时间被人们等同于党的其他文件加以认知,没有特别之处。1978年12月邓小平将“国法”与“党规党法”并列表述,指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”这一讲话指出了“党规党法”的调整领域和重要地位。1979年11月,中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》。邓小平指出:“这个规定一经中央和国务院下达,就要当作法律一样,坚决执行,通也要执行,不通也要执行。”这是中央主要领导同志第一次公开表达“党规党法”作为法的地位。2014年,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出要建设中国特色社会主义法治体系,把“完善的党内法规体系”纳入“中国特色社会主义法治体系”的范畴,并且专门规定了党内法规制度建设的内容,指出“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”。中国共产党的这一重大决策,标志着党内法规正式成为中国特色社会主义法治体系的组成部分,党内法规也是中国的一种法。之后,在中共中央关于全面依法治国的重大战略决策中,例如《法治中国建设规划(2020—2025年)》等,都将党内法规与国家法律一体部署、同步推进。


党内法规作为中国的一种法,有其独特的表达形式和实施方式。一则,党内法规的表述由条款和段落组成,以条款形式为主,少数调整党的建设的党内法规采用段落的表述形式。二则,一部分党内法规并未向社会大众公开,而公开性被认为是法的基本特征之一,故一些人以此为由,对党内法规的法性质提出了质疑。但是,应该看到,国家法对全体公民具有普遍约束力,因此,国家法必须对全社会公开。党内法规则只对党员、党组织和领导干部等特定群体产生约束力,部分党内法规虽然不对社会公开,但是对其特定的约束对象都是公开的,因而不能把法的“公开”仅仅理解为“对社会公开”,应该理解为“对约束对象公开”。部分党内法规之所以不对社会公开,是因为公开可能会影响党和国家的安全,这个道理与部分军事法规不对社会公开一样。三则,党内法规的实施方式与国家法律有很多共同之处,二者区别主要体现为党内法规不存在国法意义上的司法活动。司法活动在国家法律运行中具有极为重要的意义,西方国家历史上很多法律来源于法院判决,公民之间的一些重大纠纷也通过司法解决。但党内法规的功能在于管党治党、推进党的建设和加强党的领导,而非解决纠纷,所以,党内法规的实施也并不依赖于国家法中的司法活动。总之,作为中国的一种法的党内法规,有其内在的法的机理,不能因为党内法规不符合国家法的性质而否定其法的资格。


四、结语


本文在第一部分花了大量篇幅论述法的认识论,指出法律实证主义、非法律实证主义和法律多元主义的核心观点,分析了本质主义和功能主义的认知局限,主张法律是社会实践的产物,作为一种制度性事实而存在,没有先天的、固定不变的本质和功能。这一部分看似与第二部分和第三部分的关联不够紧密,但其实不可或缺。只有通过这样一种“解构”,才能打破根深蒂固的国家法思维,避免戴着“有色眼镜”来看待党内法规。笔者认可法律实证主义和法律多元主义若干命题的合理性,在此基础上论述了如何来认识人类社会的法律现象,并且明确认同如下观点:法律是特定人群通过他们的社会实践辨别出来并且当做“法律”的社会现象。既然如此,中国的法律就是中国人民通过中国的社会实践辨别出来当做“法律”的社会现象。中华人民共和国是中国共产党领导中国各族人民建立的,中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,代表中国先进生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益。所以,中国人民对于法的认识和辨别,可以通过中国共产党的法认识论来判断。


中国共产党的法认识论以马克思列宁主义法学思想为指导,结合中国的具体国情而形成,在不同时期有着不同的发展。如今,在中国共产党塑造的治理体系当中,不同领域有着不同的调整规范,每一种法的调整事项和范围都是有限的;法在其调整领域内具有权威地位,高于其他调整规范,主要发挥规范、引导和保障功能,具有特定的名称和存在形态;法来源于社会实践,其权威地位由党代表人民赋予。党的运行和执政最初依赖政策文件,国家法律和党内法规都从政策文件中分化而出,分别调整不同的事务,各自在相关调整领域具有权威性,共同构成了中国特色社会主义法治体系,两者都是中国的法。党内法规有着不同于国家法律的内在机理,未来应该基于党内法规的丰富实践予以充分探究,提炼出一套新的法理论体系。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《党内法规研究》2022年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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