高武平:欧盟公民权初探——欧盟宪法之研究

选择字号:   本文共阅读 4832 次 更新时间:2008-07-02 10:25

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高武平  

一、引言

公民权作为政治理论和法学理论中一个重要概念,同时也是许多寻求基本权利的社会运动所诉诸的基本概念,其历史和人类定居的共同体同样悠久,它规定了哪些人是或不是某一社会政治共同体的成员,以及该共同体与其成员之间的关系,并进而与民主参与的本质、公共秩序的合法性、人类社会与国家的本质等问题密不可分。 长期以来,人们总是把公民权与民族国家或者国籍联系在一起。公民权这一传统的、经典的语汇被视为是国家、民族和民族意识的专有词汇。 一方面由于公民权所涉及的是权利和义务,因此,要享有一国的公民权,必须成为该国的国民。只有具备一国的国籍才得以享有该国的公民权利和义务;另一方面,国家也被视为是公民权的保护者和最终的依托。

然而,自进入20世纪以来,国家、地区与个人之间的关系发生了深刻变化,民族国家作为公民权利分配者和保证者的核心地位日益遭到质疑,其特殊地位的某些方面为超国家机构所取代。20世纪末叶有几个著名的理论范式强调国家的自主权遭到了侵蚀,在这诸多范式中,全球化或许是最重要的。 全球化带来的跨国公司实力的高速增长,国家福利政策的退缩,信息网络技术、通讯技术的迅速扩张,货物、资本、思想和人员的跨境流动急剧增加等等,都对国家联系与归属的传统概念提出了挑战。 另一个与此相关的著名范式是人权范式。如果说全球化范式倾向于强调跨国的剥削和控制体制——它们破坏了民族国家的潜在的保护功能。那么,人权范式就特别突出了非国家行为主体在国际领域中的授权能力。多项国际公约把普遍的人权规范和最低的人权标准奉为神圣,提供种种机制以限制国家权力,超越国籍和地点等特殊性而实施具有国际约束力的人权,从而冲击了传统的国家主权。对国家效忠、忠诚、归属和由国家授予权利这样的纽带,在我们这个时代已不复是单向的和没有争议的。

欧盟的建立和《欧盟宪法条约(草案)》的出台,给我们带来了一个全新的概念——欧盟公民权。欧盟的性质不同于一般的国际组织,却又不是一个国家,然而,欧盟却建立了自己的一整套新的政治、经济和法律秩序,影响着欧盟成员国与公民个人之间的关系;新的法律秩序不仅仅是国家间合作的一种机制,而且它为公民个人创造了直接有效的权利,他们无需任何超国家机构的干预就可以从自己所在的成员国获得这些权利:共同体构成国际法中一种新的法律秩序,为此各成员国已将它们各自的主权加以限制,虽然只是在有限的领域。 欧盟公民权的出现向世人表明了这样的一种意图:要建立一个基于人权和公民义务的欧洲认同,同时也表明了公民权与民族、国籍的分离(虽然这种意图还远未实现)。对欧盟公民权进行研究将对传统理论有所突破和创新,同时也将为全球化下的公民权利的保护提供更多具有实证意义的前瞻性启示。

二、欧盟公民权的内容

作为一项重要的制度创新,欧盟公民权并不是一蹴而就的,而是经历了一个曲折的建构过程。从上个世纪70年代欧共体议程和欧洲认同建构的语境中萌发了欧盟公民权的观念,到1984年枫丹白露峰会,欧盟公民权的建构被纳入共同市场建设的框架之中,及到了90年代初,在马斯特里赫特会议上,欧盟公民权才被作为一项制度创新写入《马斯特里赫特条约》(或称《欧洲联盟条约》),并最终被引入《欧盟宪法条约(草案)》之中。

(一)欧盟公民权的内容

《欧盟宪法条约(草案)》中有关公民权的内容规定可分为三部分。第一部分是宪法第一编第二章第I-8条中对欧盟公民权的概括规定。第I-8条第一款明确规定:成员国的所有国民均得为欧盟公民。欧盟公民权应作为各国的公民权的补充,而不能取代后者。该条的第二款则规定:欧盟公民可享有本宪法所规定的权利和义务。他们可享有:(1)在各成员国境内自由迁徙和定居的权利;(2)在欧洲议会选举中投票和充当候选人的权利,在其所居住的成员国的地方选举中,享有与该国公民相同的待遇;(3)在其所在之成员国之国民无人代表的第三国,享有任何一个成员国的外交与领事机构之保护的权利,且应与该国国民待遇相同;(4)以任何一种宪法性语言向欧洲议会请愿、向欧洲按察使(European Ombudsman,笔者窃以为译为欧洲监察专员较妥当,在后文中将采用“欧洲监察专员”的译法)举报、向联盟各机构和咨询性实体上书并得到同种语言之答复的权利。第二部分是宪法中的第二编《联盟的基本权利宪章》的第五章“公民的诸权利”,该章的第II-39条至第II-46条对第I-8条第二款的规定做了尽可能详细的说明与细化安排,使其更加明确易懂。在详细规定欧盟公民权利的同时,宪法也很重视权利的落实与保障。因此,第三部分就是宪法中的第三编《联盟的政策与职能》的第二章《不受歧视与公民权》。该章的第Ⅲ-7至第Ⅲ-13条规定了欧盟部长理事会、欧洲议会及成员国在保障公民权落实方面所应尽的义务和采取的积极措施。如宪法第Ⅲ-13条规定了定期报告制度:委员会应每三年就第I-8条和本条规定的实施情况向欧洲议会、理事会及经济和社会委员会提交报告等。

下面本文将重点对欧盟宪法中第I-8条第二款中的列举的四项重要的公民权进行剖析阐述。

1、自由迁徙和定居权

《欧盟宪法条约》第I-8条(1)规定欧盟公民有在各成员国境内自由迁徙和定居的权利。第Ⅱ-45条重申了第I-8条(1)的权利,同时对该项权利进行了必要的扩展。在第Ⅱ-45条(2)中规定:迁徙与定居的自由可以遵照本宪法授予在任何一个成员国境内合法居住的第三国国民。欧盟委员会长期以来积极致力扩大这种自由迁徙权。早在1990年,欧盟委员会就通过的三个指令 ,分别授予学生、已停止工作的雇员和自主雇员,以及根据欧盟法律不享有居住权的人,在成员国的居住权。近年来,委员会又促成废除对所有人跨越成员国边境的控制。 欧盟委员会在促成欧洲统一的演变中,一直是一个超国家权力的鼓动者。委员会早在其有关欧盟公民的第一份报告中就指出,在罗马条约诞生时,就已强调禁止国籍歧视,形成欧盟的概念,并在成员国公民和欧盟之间建立直接政治联系,当时从欧洲经济共同体改名为欧盟就是一个佐证。因此,可以说,欧盟公民的概念,实际上在促成内部市场的四大自由前就已萌发。委员会在其关于欧盟公民权的第二个报告中,将自由迁徙权定义为每个欧盟公民应享有的基本的人身权利。此种权利的实施不应受经济活动的限制。也就是说,自由迁徙的目的,并非必须与就业等经济活动有关。 报告着重指出在某些领域,自由迁徙权尚未真正实现。例如在其他成员国的居住权,受各国对不同类型公民不同规定的限制,使欧盟的有关法律没有有效实施。而欧盟的法律又不能取代各成员国的法律,因此,委员会建议对欧盟条约第9条(1)进行修改。将欧盟的有关规定从补充性的法律升级为特别法律规定,以便达到修改、统一复杂的第二层立法,进而增加欧盟法律的透明度,简化实施措施,增强公民对特别权利的理解。

欧盟长期致力于这种自由迁徙、定居权的保护并且已经在欧洲范围内取得了非常大的进展。但我们也看到,当有关公民权的发展比较集中在与社会福利、就业有关的流动时,这种自由迁徙的权利往往被忽视。例如,欧盟法院在Snares一案中的判决, 就使人们意识到欧洲统一公民权的发展仍存在一定的障碍。在该案中,一名英国工人因工伤行动不便,在英国期间一直得到残疾人救济金。后来,他决定移居西班牙的Tenerife,与母亲同住,以便照应。英国政府有关当局,便以不再居住英国为由,停止发放救济金。法院判决认为,英国政府当局的决定没有违背欧盟的法律,因为1408/71条例规定有些社会福利是不能出口的。欧盟法院在分析欧盟法律创立的自由迁徙权的宪法性质时,将第8条中规定的自由迁徙权解释为能够产生效应的条款,而不是该权利的基础或出发点。

2、在欧洲议会和成员国地方的选举权与被选举权

《欧盟宪法条约》第I-8条(2)规定欧盟公民享有在欧洲议会选举中投票和充当候选人的权利,在其所居住的成员国的地方选举中,享有与该国公民相同的待遇。该条款的规定涉及了两项权利,其一:欧洲议会议员的选举权和被选举权;其二,在所居住的成员国(非其本籍国)的地方选举权与被选举权。宪法的第二编第五章的第Ⅱ-39条和第Ⅱ-40条又对第I-8条(2)规定做了进一步的细化,第Ⅱ-39条规定:每位联盟公民都拥有在欧洲议会大选中,在他或她所居住的成员国中,以与该国国民同样的条件,投票及充当候选人的权利。欧洲议会议员应在自由、秘密的投票中通过直接的选举产生。第Ⅱ-40条规定:每位联盟公民都拥有在他或她所居住的成员国、以与该国国民同样的条件,在地方选举中,投票及充当候选人的权利。

(1)欧洲议会议员的选举权和被选举权

早在欧共体成立之初,欧洲议会便是共同体机关之一。然而其议员的产生,却是由各成员国派遣国会议员组成的。这样的安排,使得欧洲议会代表缺乏合法的民意基础,欧洲议会也就成了最不受重视的共同体机构。因此,将任命制改为直接选举制的呼声也就一直不断。欧洲议会议员直接选举肇始于1976年的“欧洲议会议员直接选举法”。 该法于1978年7月1日生效。各成员国从1979年开始以直选的方式产生欧洲议会的议员。不过,由于条约中所规定的统一选举程序仍未完成立法,各国仍然依照自己的国内法选举欧洲议员。直到1993年,欧盟执委会在与理事会的一番协商之后,产生了欧盟93/109指令,对公民在其他成员国竞选欧洲议员的程序才有了详细规定。 虽然统一的选举程序依然因为太过复杂而无法实施,不过该法的最大意义在于:非本国籍的欧盟成员国公民得以实现参与其他成员国所举办的欧洲议会选举。虽然在1994年的欧洲议会选举,仅有一名欧盟公民,在其他成员国竞选欧洲议员成功,离人们的期待尚远。尽管从理论上讲,此种被选举权不应产生任何障碍,但事实上,各成员国仍存在宪法上和政治上的困难。欧盟93/109指令仅仅是创设了一种新的选举权,而不是取代现存的选举权,而且要求尽量不干预各成员国的选举法。

(2)在所居住的成员国(非本籍国)地方的选举权与被选举权

相对于欧洲议会议员选举而言,参与居住地地方的选举无疑具有更重要的历史意义,也是对传统公民权的重大突破,但这一措施的实现存在着很大的困难。

其一,虽然人类的法治文明已发展到了相当高的程度,各国业已相互承认并保障对方公民的基本人权。但在涉及政治权利方面,各国宪法仍对此加以种种限制。公民与外国人的区别,就在于他们对于政治参与的程度的不同,这是广为人们所接受的想法。同时,国际人权法律以及各国国内法,也都允许国家限制选举及被选举权,将选举权与被选举权视为本国公民所独享的特权。如葡萄牙宪法第15条就排除了外国人任何形式的政治参与。 德国的外国人法则规定,所有外国人的政治活动,都应受到限制或禁止,以免危害公共安全、公共秩序或是造成政治形态的损害。 法国在传统上便有将政治活动的参与限制于本国国民专属的范畴。

其二,不同的国家,有不同的政治与法律传统。同样是所谓的地方选举,在不同的国家,便有不同的意义。尤其是欧盟的各成员国之间的地方区划、政治传统差别很大,很难对“地方”作出准确的界定。以德国为例,德国所谓的“地方”可以是区(Gemeiden)、自治市(Kreisfreiestadte)和郡(Kreise);在比利时,则不存在所谓的地方性选举 ;在英国则有教区(parishes)、行政区(districts)和自治市(boroughs)。因此,很难有一个全欧盟统一的“地方”标准。

其三,由于某些成员国的外来人口太多,如果是推动地方选举,就有造成喧宾夺主之虞。因为如果当选的其他成员国公民较多的话,本国人将处于弱势地位,就有可能享受不到应有的权益,因此各国政府和公民对此所持的态度多有保留。

早在1988年,欧共体执委会就对该问题做出了一项指令,不过,在后来并未成为可以适用的法令。1994年12月,欧盟委员会在经过与欧洲议会、经济社会委员会及区域委员会的协商后,通过了第94/80号指令。该指令在1996年又被修改为第96/30号指令。第96/30号指令对欧盟公民在居住地地方选举权利及相关实施事宜作了比较明确的规定,同时出于消除居住地成员国的顾虑,也自行作了一定的限制。但该指令仍不失具有非常重要的意义,虽然这项指令在落实中可能会面临种种障碍和困难。

3、外交及领事保护权

《欧盟宪法条约》第I-8条(3)规定欧盟公民在其所在之成员国之国民无人代表的第三国,享有任何一个成员国的外交与领事机构之保护的权利,且应与该国国民待遇相同。宪法的第二编第五章的第Ⅱ-46条进一步阐述为:联盟的每一公民,在他或她所从属的成员国未设立代表机构的第三国境内,拥有享受其他成员国的外交与领事当局所提供的与该成员国的国民同等的保护的权利。欧盟委员会早在1992年《马斯特里赫特条约》中就写入了该项权利,并且要求在1993年12月31日前,成员国之间应该据此制定规则,开始国际谈判,以确保这种权利的实施。欧盟委员会在其报告中指出,考虑到目前世界上仅有5个国家(俄罗斯、日本、美国、中国和瑞典)是欧盟所有成员国都设有外交使领馆,而另有17个国家,仅有两个欧盟成员国在那里没有外交使领机构的实际情况,此种外交保护权的实际意义不可忽视。但欧盟条约的规定并没有建立任何可实施的保护措施,同时,各成员国对该项权利性质的理解也不尽相同。有些成员国,将其作为一种宪法上的义务;另一些成员国,则将其视为成员国的自由裁量权。因此,此种外交保护明显带有从属的性质。 而《欧盟宪法条约(草案)》将此写入宪法之中,无疑将具有非常重要的意义,基于宪法最高效力的原则,各成员国必须将其作为一项宪法上的义务,加以贯彻执行。笔者认为尽管这种外交保护权仍有待于在外交实践中进一步加以完善,但其重大意义不容忽视。它突破了传统的公法中外交保护专属的限制,不仅为欧盟的公民提供了双重的保护机制,而且也为国际人权保障提供了新的范式。

4、向欧洲议会和欧洲监察专员的请愿、投诉权

在承认欧盟公民权的同时,以非诉讼机制保护公民权利的必要性也得到进一步的重视。《欧盟宪法条约》第I-8条(4)规定欧盟公民可以任何一种宪法性语言向欧洲议会请愿、向欧洲监察专员举报、向联盟各机构和咨询性实体上书并得到同种语言之答复的权利。宪法的第二编第五章的第Ⅱ-43条和第Ⅱ-44条又对上述两种权利做了分别的规定。第Ⅱ-43条规定:欧盟公民和在任一成员国居住或拥有经过注册的办公室的自然人或法人都拥有向欧洲监察专员举报联盟的各机构、实体或独立机构管理不善的案件的权利,唯在履行其司法职能时的欧盟法院除外。第Ⅱ-44条规定:欧盟公民和在任一成员国居住或拥有经过注册的办公室的自然人或法人都拥有向欧洲请愿的权利。

据统计,从1993/94规则颁布至1996/1997年度的上半年,欧洲议会共收到4131件投诉,其中2239件被受理。 这些投诉的内容主要涉及公民在社会福利(包括健康保险,退休金),自由迁徙(定居许可),纳税义务,对学历的相互承认等方面的权利。此外,还包括消费者权利和环境保护方面的投诉。应该说这种请愿、投诉权在欧盟公民权利的保护方面以及促进建立一个更加开放、自由的欧洲起到了相当大的推动作用。

1994年3月欧洲议会颁布了有关监察专员责任的具体规定,前芬兰籍议员Jacon•Soderman,于1995年7月12日被正式任命为欧洲监察专员。监察专员的第一个年度报告显示,新成立的办公室接到了大量的投诉,但有近80%的投诉被宣布为不符投诉条件。 1996年监察专员本人曾就投诉发起了3次调查,但终因其办公室缺乏独立实施能力,除了将调查内容公布于世外,结论全凭其对投诉方和有关行政部门行为的判断和信任程度而作出。因此,欧洲监察专员的作用还是象征性的,其本身缺乏独立实施能力以及基本上无力说服执法部门采取行动,成为主要局限,限制了欧盟公民向其投诉的实际价值。欧盟委员会在其关于欧盟公民权的第二份报告中也指出,欧洲监察专员的作用是促进欧盟各机构更开放、更民主地履行职责,并敦促有关机构对其不当行为提供补偿。但从大量投诉被驳回这一事实来看,欧盟公民在这方面的权利仍有待于进一步加强。

三、欧盟公民权的特点

由上述对欧盟公民权的分析,我们可以看到欧盟公民权具有如下几个鲜明的特点:

第一,欧盟公民权是以成员国国籍的存在为前提的。即凡具有欧盟成员国国籍的个人均当然享有欧盟公民权。这种欧盟公民权的取得无需申请加入或采取其他类似措施与程序。当然,不具有欧盟成员国国籍的个人是不能享有或取得欧盟公民权的,因为欧盟公民权以具有欧盟成员国国籍为前提,并且也不存在任何另外可以获取欧盟公民权的渠道。因此,目前的欧盟公民权仍不具备独立性。脱离了成员国的国籍,欧盟公民这一概念就成了空中楼阁。

第二,欧盟公民权效力和内涵具有很强的可拓展性。这种可拓展性表现在两个方面:其一,欧盟公民权的空间效力方面。欧盟各成员国通过宪法的形式缔造了欧盟公民权,各成员国一旦依各自的宪法程序批准了《欧盟宪法条约》,就必须承担相应的宪法义务。如尊重并承认欧盟公民权,保证欧盟公民权利得到保障等。而随着欧盟“东扩”的进程,其成员国范围不断扩大,欧盟公民权的空间效力也将因此得到扩张;其二,欧盟公民权权利内涵方面。由前所述,我们可以看到欧盟宪法中所规定的欧盟公民所享有的权利还仅限于单个成员国无法协调处理的具有跨地域性质的权利,如自由迁徙权、选举与被选举权、外交保护权;或者是救济性的权利,如向欧洲议会请愿权、投诉权等等。较之于各成员国的公民权利而言,明显没有后者来得广泛和丰富。因此,随着欧盟一体化进程的加深,欧盟公民的权利内涵必将得到进一步的扩展。欧盟的制宪者们显然已经看到了这种趋势,并且在《欧盟宪法条约》中打下了伏笔,宪法的第三编第二章第Ⅲ-13条规定:“……可在第I-8条规定的权利之外另行增加权利……”。

第三,欧盟公民权的法律地位具有特殊性。在欧盟的法律框架体系内,欧盟公民权与一体化的经济空间、共同外交与安全政策一起被视为是欧盟的三个主要支柱,这三部分构成了欧盟成立的基础和运作的主要目标。此外,在欧盟法中,有一项不成文的规矩。一个法律条文地位的高低往往体现于其在条约或法律中所处的位置。欧盟公民权条款在《欧盟宪法条约(草案)》中的地位可谓十分重要与特殊,它处于宪法条约的第一部分,仅列于序言和第一章联盟的定义和目标之后,而位于第二编《联盟的基本权利宪章》和第三编《联盟的政策和职能》之前,足见缔约者对它的重视。

四、结语

欧盟公民权的产生,不论在欧洲一体化进程中,还是人类社会发展史上均具有十分重要的意义。欧盟公民权的建立是史无前例的创举,它的出现表达了创造一种“欧洲认同”意识的愿望,这种认同意识超出、超越了与欧盟发展有关的功利考虑,表达了一种对新的民主和权利自觉意识的政治的“归属”感。它的出现为欧盟奠定了一个重要的制度框架。这一制度旨在通过加强公民的参与,增强公民权利的保护和建立欧洲认同而使欧洲一体化的进程更加贴近于欧洲公民的意志和愿望。欧盟对这项新的政治和法律制度寄予了厚望。在最新的公民权报告中,欧委会认为:“通过增强公民的参与,欧盟公民权是欧洲一体化进程合法性的源泉,同时也是在公民之中建立欧洲联盟的归属感和真正的欧洲认同的基本要素。” 从而实现欧洲合众国的理想。同时,它也对法学理论的诸多领域产生了一些微妙而深刻的影响。首先,是对传统的公民与民族国家之间的关系的更新。长期以来,人们总是把公民权与民族国家或者国籍联系在一起。然而,欧盟公民权的出现打破了人们这种传统的看法。事实上,公民权并非一开始就跟国家联系在一起。公民权与民族国家的结合是在近代国家产生之后的事。确切地讲,公民权是与政治共同体联系在一起的,因为不管是古希腊的城邦还是今日的民族国家、地方自治团体乃至欧盟都只是政治共同体的一种表现形式。 其次,对国际公法的突破和创新。根据现代国际公法理论,外交保护是国家的主权行为,是国家属人优越权的具体表现。而欧盟公民权下的外交及领事保护权,却突破了这样一种限制。这一创设将对全球人权的保护与发展产生不可估量的深远影响。再者,对传统的国家主权理论的侵蚀。根据欧盟宪法有关欧盟公民权的规定,欧盟公民将可在其居住地所在国(非本籍国)国内参加选举。不论是地方选举还是欧洲议会议员选举,都具有选举权与被选举权,而且与该国国民享受同等待遇。而根据通行的国际实践,一国国民在其他国家政治选举中是没有选举权与被选举权的。这无疑对传统主权观念提出了尖锐的挑战。

来源:天益网络首发(http://www.tecn.cn)。因版式限制,略去了原文注释部分。

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