黄家亮:基层社会治理转型与新型乡村共同体的构建

——我国农村社区建设的实践与反思(2003-2014)
选择字号:   本文共阅读 469 次 更新时间:2015-11-30 09:54:16

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黄家亮  

   【内容提要】 加强农村社区建设是我国基层社会治理转型的必然选择和重要内容。当前我国农村社区建设的实质是在新形势下构建新型乡村共同体。本文从实践历程、主要模式、主要经验、主要问题等方面对我国农村社区建设的实践进行了梳理和反思。分析表明,在农村社区建设过程中,各地一定要因地制宜,选择符合本地特点的模式。农村社区建设的主要任务是构建“分工合理,权责明确、多元共治”的社区治理体系、“城乡一体、统筹兼顾、功能复合”的社区服务体系和“导向明确、特色鲜明、形式多样”的社区文化体系。当前,我国农村社区建设还要在顶层设计、调整“国家—社会”关系,重建社区的公共性以及一些具体问题上有所突破。

   【关 键 词】农村社区建设/基层治理转型/新型乡村共同体

  

  

如果从国家正式提出“农村社区服务”这一课题算起的话,我国农村社区建设已经走过了10余年的历程,是时候对其进行学理和实践层面的系统总结了。本文从社会学的视角对我国农村社区建设的实践历程及其内在逻辑进行系统梳理和反思。

   一、我国农村基层治理转型与农村社区建设命题的提出

   从社会学的角度来看,社区就是成员间基于情感、传统、共同联系、亲密互动而形成的社会生活共同体,而传统村落本身就是社区的典范。因此,村庄远比城市的居民小区更接近社区的真正涵义。那么,为什么还要提出农村社区建设的命题呢?这就需要将其放在当前我国农村基层社会治理转型的背景中去理解。

   (一)传统村落共同体及其解体

   在滕尼斯那里,“社区”就是指“由自然意志占支配地位的联合体”①,是基于共同的历史、传统、信仰、风俗及信任而形成的一种亲密无间、温情脉脉、相互信任、默认一致的共同体。后来,不同学者对“社区”的内涵有不同的表述,但至少有以下三个因素被认为是社区的基本内涵:首先,“认同感”(identity),即社区成员相互之间应有基本的了解和信任,彼此把对方作为“我们中的一员”来看待;其次,“安全感”(security),社区成员能够基于守望相助而产生主观和客观上的安全观,在情感上相互慰藉,在物质上互帮互助;再次,“凝聚力”(solidarity),大家在遇到任何形式的灾难、挑战或风险时,相互之间都有照应和协作,哪怕平时互不往来或往来不多。②简单说,社区就是一个基于共同生活体验和情感认同的生活共同体,是人们社会生活的基本单元。

   从历史上看,我国的乡村共同体是比较发达的,特别是在现代性因素进入前的传统乡村,村落共同体基本能够无需国家公权力的介入而实现自治,即有学者所概括的“国权不下县”③。那么,村落共同体的这种自治资源到底来自于哪里呢?有学者分析认为主要是来源于传统的村落家族文化,村落家族的血族性、聚居性、等级性、礼俗性、农耕性、自给性等特征,使得村落家族能够形成一个比较封闭、稳定、有序、自洽的共同体。④当然,除了家族这一核心机制之外,维系传统乡村社会自治的还有与家族密切相关的自然经济、宗族力量、士绅系统、熟人社会、礼俗传统等。⑤虽然传统社会的不同历史时期,基层社会治理的具体模式不尽相同,但村落共同体这一组织形式大致是稳定的。

   1949年后,我国农村村落共同体经历了从乡村生活共同体向乡村经济、生产与政治共同体的重大转型。基于传统亲缘、地缘关系建立起来的家族、宗族、士绅等民间自治系统迅速解体,代之以生产队、合作社、人民公社等农村基层党政组织。对于“生产队”以及更大范围的“大队”、甚至“公社”,农民还是具有一定的认同感、归属感的。但是,无论是“公社”、“大队”,还是“生产队”,与传统的村落共同体相比,都已经发生了深刻的变化。其中,最显著的变化就是“从主要是家族血缘或地缘认同为基础的社会生活共同体转变为以集体产权或经济为基础的生产和经济共同体,从一种自然或自发形成的社区共同体转变为由国家权力深度干预和控制而形成的政治共同体”,“社队不过是一种集经济、生产和政治于一体的农村基层共同体”。⑥

   上世纪70年代末以来,伴随着农村人民公社制度的终结,建立在集体经济和政治控制基础上融经济、生产与政治功能于一体的基层共同体也逐渐瓦解。人民公社体制解体后,农村逐渐建立起了村民自治制度。然而,由于集体资源的严重匮乏、人口的大量流动,以及人们思想观念的日益多元化等种种原因,使得村委会等组织的控制力、影响力受到限制,不少村庄陷入一盘散沙的状态,只剩下社区的空壳,而很难再说是“共同体”了。市场化改革一方面带来了整个社会活力的大大增加和农民生活水平的大幅度提升,但另一方面也使得农村的基层共同体趋于瓦解。中国的许多乡村正面临着“共同体解体”带来的种种困境,如:乡村公共产品的供给严重不足;乡村关系危机四伏,乡民的集体认同感和互助合作的基础减弱了,人与人之间的信任感、人情味也大大减少了;农民陷入“原子化”状态,乡村灰恶势力乘虚而入,农村的治理危机已经到了非常严重的地步。⑦

   (二)新型基层共同体重构与农村社区建设的时代使命

   无论是传统的“村落家族共同体”,还是新中国成立后集体化时期的具有强烈政治色彩的“行政共同体”,尽管有诸多不足,但至少还能使村民从中体验和感受到“共同体”所带来的安全保障和亲密情感。⑧共同体的解体使人们生活的不确定性和危机感大大增加了,但必须正视的一个现实是无论是“村落家族共同体”还是“行政共同体”,在我国绝大多数农民的生活中都一去不复返了。我们今天提倡的农村社区建设一方面是“共同体的重建”,但另一方面又不是对过去共同体的简单恢复(事实上也无法恢复),而是要构建一种适应时代需要的新型乡村基层共同体。换言之,我国农村社区建设有着独特的时代使命。

   首先,重建农村基层治理体系。改革开放以来,特别是近年来,我国农村社会结构已经发生了前所未有的深刻变化,这主要表现为:第一,随着农民的大量流动,村庄出现了两种截然不同的人口特征,在大量内地乡村,大批青壮年农民进城务工,甚至举家搬迁,农村常住人口大大减少,“空心村”现象普遍出现;而在发达地区或城郊区,大量人口流入,常常出现外来人口多于本地户籍人口的“人口倒挂”⑨现象。第二,随着农村利益主体的多元化、价值观念的多元化,各种利益矛盾空前尖锐,需要一个高效的基层治理体系,然而,农村出现了一定程度的“权威真空”。新中国成立后的国家政权建设摧毁了传统的家族、宗族、长老等原生性权威,税费改革后乡镇等基层国家政权的“悬浮化”⑩状态使得外生性权威对农村的控制力大大减弱,资源的匮乏、村干部的自利化等因素使得村民自治组织等次生性权威的作用非常有限。(11)“权威真空”造成的直接后果就是乡村的基本秩序得不到维系,乡村的公平正义得不到保障,甚至出现“村将不村”(12)、乡村秩序的“豪强化”(13)等危险局面。当前,我国农村社区建设的首要任务,就是要创新农村治理主体,形成高效运行的社区多元治理体系。

   其次,重建农村公共服务体系。社区的基本功能就是满足社区成员的公共服务需求,也只有居民的公共服务需求在社区内能够得到满足,社区才有可能具有吸引力、凝聚力。在我国传统乡村社区中,农民的公共服务基本是由家族、宗族等民间系统来提供;而在新中国成立后的集体化时期,农民的公共服务基本是社队等农村集体经济组织来提供。而在新的历史时期,以上几类组织提供公共产品的能力都大大下降,而农民对公共服务的需求内容更加广泛、标准也更高。而且,在城乡结合部以及较发达地区,农村公共服务提供的对象,不仅包括户籍村民,还包括流动人口。因此,当前农村社区建设的一个中心任务就是要充分调动政府、集体经济组织、民间组织等多元主体的积极性,共同参与、通力合作,为社区居民提供高水平的公共产品。

   再次,重建我国农村的公共价值体系。社区是一个具有共同价值观和共同精神追求的精神共同体和文化共同体。当前,制约我国农村社区共同体形成的一个重要因素就是公共价值的弱化甚至缺失,以及村庄在精神维度上的普遍萎缩。这主要表现为:第一,随着现代性因素的进入,农村社会中每一个个体的独立性日益增加、个体价值越来越得到提升,但社区的公共意识却在降低,“人心散了”,人们逐渐失去了对公共事务的兴趣,也失去了在村庄公共领域中寻求价值认同的动力,普遍出现了只强调自己的权利而无视对公众或他人的义务与责任的“无公德的个人”现象。(14)第二,由于村庄舆论效力的降低,一些基本的行为准则受到挑战,“社会风气坏了”,各种社会伦理问题逐步浮出水面,中国农村出现了伦理性危机,这种伦理性危机表现为村庄日常生活中的伦理标准的缺失,很多事情开始说不清楚,并且不同人群对生活的体验和看法出现了明显的分歧甚至是断裂。(15)第三,各种形式的西方宗教在中国农村迅速传播,甚至一些邪教也乘虚而入。(16)因此,当前,我国农村社区建设的一个重要使命就是要通过社区文化建设,重建农村公共价值体系,培育农民的共同体意识。

   (三)我国农村社区建设的历程

   在政府层面,我国农村社区建设提出的时间比城市社区建设要稍晚一些。从某种意义上看,农村社区建设是在农村社会“移植和嵌入”城市社区化的管理和服务模式。(17)因此,农村社区建设的推进和城市社区建设一样,是从开展社区服务开始,并且从试点逐渐铺开的。目前,我国农村社区建设总体上还处于试验阶段,大致可以分为以下三个阶段:

   第一,农村社区建设思路初步形成及初步试点阶段。2003年10月,中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,明确提出了加强“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”等方面的要求。2006年7月,民政部党组在全国民政工作年中情况分析会上,第一次向民政系统提出了“开展农村社区建设试点”的要求。此后不久,民政部下发了《关于做好农村社区建设试点工作推进社会主义新农村建设的通知》(民函[2006]288号),对试点工作进行了部署。山东、江苏、浙江、天津、广东、福建、安徽、湖北、青海、上海等省(自治区、直辖市)结合各自的特色,因地制宜,开展了试点工作。

   第二,农村社区建设战略部署正式提出及试点扩大阶段。2006年10月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》首次完整地提出了“农村社区建设”这一命题,并明确将城乡社区建设作为构建社会主义和谐社会的一个重大战略部署,提出要“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。在同年11月召开的第十二次全国民政会议上,国务院又对如何实施农村社区建设提出了明确的要求,即在农村社区建设过程中“整合社区资源,推进农村志愿服务活动,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村基层管理体制、运行机制和服务体系,全面提升农村社区功能,努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。”2007年3月,民政部在山东省青岛市召开了专门的全国农村社区建设工作座谈会。随后,民政部印发《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实施方案》(民函[2007]79号),并先后批复了304个“全国农村社区建设实验县(市、区)”。

第三,农村社区建设试验走向深入阶段。2009年3月10日,民政部印发了《关于开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》(民发[2009]27号),要求巩固农村社区建设实验工作的阶段性成果,推动各个层面确定的农村社区建设实验单位尽快实现实验工作全覆盖。同年7月29日,民政部印发《关于命名首批“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”的决定》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会建设》(京)2014年1期

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