田国强 陈旭东:中国如何跨越“中等收入陷阱”

——基于制度转型和国家治理的视角
选择字号:   本文共阅读 880 次 更新时间:2015-11-27 16:46:56

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田国强 (进入专栏)   陈旭东  

   一、引言

   2007年,中国经济总量从全球第六位跃居第四位,人均GDP也达到世界银行所定义的中等收入国家平均水平。恰此当口,由美国“次贷”危机触发的新一轮世界经济金融危机迅速蔓延开来并逐步影响到中国,中国经济增长出现较大幅度下滑,政府的宏观经济政策也经历了一次大调整①,使得经济“体质”受到一定程度的损害。伴随着近些年来世界经济特别是发达国家经济的持续震荡调整,全球贸易保护主义方兴未艾,国际间贸易竞争、货币竞争性贬值等也愈加激烈,中国长期受益其中的全球化红利受到极大压制。当然,更加严峻的还是中国自身社会经济发展所面临的一些深层次挑战,包括增长动力衰减、经济结构扭曲、公共服务缺位、收入差距拉大、社会流动弱化、环境污染严重、资源约束趋紧等一系列亟待解决的问题和矛盾。这些因素都使得“中等收入陷阱”风险在中国凸显。

   “中等收入陷阱”作为一种概念和现象,是由世界银行的专家学者因德米特•吉尔和霍米•卡拉斯(Indermit Gill and Homi Kharas)基于一个长的历史视角从众多国家的经济社会转型实际中整理概括出来的,最主要是指进入中等收入阶段的经济体其进一步的经济增长被原有增长机制锁定,经济增长回落或停滞,人均国民收入难以突破中等收入水平线上限②,并伴随着一些其他特征,如民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。最典型的例子是以阿根廷、智利、墨西哥等为代表的拉美国家。当然,世界银行也并未否认跨越“陷阱”的可能性,在同一份报告内并列举了韩国等以高新技术产品见长的也就是创新驱动的东亚国家成功跨越中等收入阶段,进入高收入阶段的例子。国内外学术界从不同的视角对“中等收入陷阱”问题进行了探讨,达成了一些共识,但同时也有许多分歧③。有人认为“中等收入陷阱”是经济增长的问题,也有人认为是经济发展的问题。当然,还有学者认为社会经济发展有自身的规律,不存在所谓的“中等收入陷阱”,它仅是人们对“现代化陷阱”的一种错觉④。

   虽然“中等收入陷阱”不一定成其为一种经济规律,但是只要这种现象普遍到在统计上具有一定的显著性,我们就不能忽视它。如果轻易地否认这种在统计上具有显著意义的现象,弄得不好,可能会给一个面临转型发展的国家带来重大的失误。首先,要明确“中等收入陷阱”定义中的词义及其内涵。所谓“陷阱”,其词义并不表示是陷阱就是绝路,一定或永远走不出。既然是陷入陷阱,有可能走得出,也有可能走不出。如果走得出,时间也可能会很长,也可能较短。所有这些,关键是看是否能找到走出陷阱的方式。其次,是陷阱,就有可能较快地跨越或避免,也有可能没能跨越,其关键看处理陷阱的方式是否有效和得当。根据这两点,“中等收入陷阱”不是一个确定性事件,不能说成是一定不存在或存在,从而能否跨越“中等收入陷阱”都是正概率事件。

   对中国而言,陷入“中等收入陷阱”既非必然如此,也非绝无可能。特别是近年来随着中国经济增长持续减速、社会矛盾激化频发、人口红利不断削弱、制度转型滞后等都使得中国落入“中等收入陷阱”的可能性大为增加,需要引起充分的警惕。即使部分拉美国家近年来的经济发展和收入提升也是其制度变革和政策调整的结果,不能因为前些年的经济好转就忽视其经济长期停滞这一事实,就否认其历史上曾长期陷于中等收入阶段。“中等收入陷阱”,无论从理论依据、经验根据、统计证据等方面看都是存在的,在中国面临转型驱动的关键时刻,特别具有现实针对性,不能轻易就否定掉。为了避免陷入并跨越“中等收入陷阱”,我们首先必须认清“中等收入陷阱”的本质是什么?如果仔细考察那些曾经和依然陷入“中等收入陷阱”的国家,可以发现“中等收入陷阱”往往是由多方面因素共同造成的,而不是某个单方面的原因,很多学者分别从社会建设滞后、经济转型失败、社会流动性不足、发展模式缺陷、过多社会福利、消费不足等角度进行了论证,但对“中等收入陷阱”本质的探讨似乎很少。到底什么是造成“中等收入陷阱”最主要、最根本的因素?如何总体把握?各种影响因素之间关系的内在逻辑关系是什么?只有追溯到问题的根源所在,才能避免并给出有效的治理和跨越之道。

   归根到底,“中等收入陷阱”是由两方面因素造成的:一是既有经济发展方式遇到瓶颈⑤,不足以支撑经济实现从早先的要素驱动向效率驱动乃至创新驱动的新跨越,而经济发展方式转变的核心又被归结到经济结构的转型升级问题上来⑥;二是从汲取性制度(extractive institutions)向包容性制度(inclusive institutions)的深层次制度转型遇到障碍⑦,尤其是政府与市场、政府与社会的边界界定不合理、不清晰,难以有效推动经济发展方式的转变和经济结构的转型⑧。两者中前者是直接导因,后者则是更为根本的,会涉及政治经济社会方方面面的改革,这比简单地通过要素驱动的经济自由化改革可能要更为艰难。这也是世界银行所强调的,跨越这个阶段“所必需的那些政策和制度变化在技术、政治和社会方面更复杂、更加具有挑战性”。⑨中国过去一个时期和当前所面临的关键问题也正在于此,从而加大了中国陷入“中等收入陷阱”的可能。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对于正确处理政府与市场的关系有了一定的论述,但是对于政府与社会的关系还缺乏系统思考和战略判断,没有上升到应有的高度。其实,要真正实现国家治理体系和治理能力的现代化,合理界定政府与社会的治理边界,也是一个不可或缺的理论和实践环节。

   与传统研究不同的是,本文并没有将大量的篇幅放在经济增长与发展层面,而是更多地从制度转型、国家治理的视角来研究“中等收入陷阱”问题。过去三十多年来正是由于主要只注重经济发展的逻辑,而在很大程度上忽视了国家治理的逻辑,使得中国在取得巨大成就的同时,也面临着许多严重的问题和危机。同时,与传统的研究大多仅仅关注政府与市场的关系不同,本文将政府、市场与社会放入一个互联、互动的统一框架中来考虑,以获得对于“中等收入陷阱”本质的更全面、更深刻的认识,继而基于此给出中国通过合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界,构建以法治为枢纽的政府法规治理、市场激励疏导与社会规范自治三位一体的国家公共治理模式,从而跨越“中等收入陷阱”的改革方向。

   二、“中等收入陷阱”的本质与国家公共治理的逻辑

   一国的经济发展从低收入阶段⑩到中等收入阶段所遇到的挑战,与从中等收入阶段到高收入阶段所遇到的挑战是有所不同的。许多在早先阶段能够有效应对和解决发展挑战的制度安排往往只是过渡性制度安排,不一定持续有效,也就至多是短期、局部的次优,而不是长期、全局的最优。衡量一个政策的有效性或制度安排优劣有两个最基本的判断标准,分别是信息有效性和激励相容性,即个体信息是否容易对称使之实现某个社会目标的运行成本不大,具有可操作性,以及个体理性与集体理性是否相兼容,使之产生内在动力的激励约束机制让其政策或制度安排落地,从而具有可执行性(11)。随着内外部经济环境和现实条件的变化,一些曾经发挥重要作用的制度安排的效率可能会出现衰减,信息低效、无效及激励不相容的现象频现,从而退化为无效制度安排乃至负效制度安排。这样,如果不能适时适度地进行制度转型,反而将一些临时性、过渡性的制度安排定型化和终极化,就会使得有效制度供求重新处于一个非均衡状态,无法应对和解决社会经济转型发展过程中出现的新挑战、新问题、新矛盾,进一步的经济增长和经济发展从而会受到严重制约。这也是近年来关于“中国模式”的争论中所聚焦的一个问题。

   雅诺什•科尔奈认为,人类社会有若干规制经济行为的基本协调机制,其中最基本的三种分别是作为强制性官僚协调机制的政府,作为自利性交易关系总和的市场,以及自愿互惠的联合性协调机制或公民社会(12)。国家公共治理效果的好坏,系于政府与市场、社会的关系处理如何,而政府、市场和社会这三者正好对应的是一个经济体中的治理(Governance)、激励(Incentive)和社会规范(Social Norms)等三大基本要素。只有三者联动和互补,方能真正推动国家治理体系和治理能力的现代化。

   法规治理是强制性的,是最基本的制度安排和管理规则。是否制定这样的法则和规制,其基本标准就看是否容易界定或判断清楚(信息透明和对称与否),了解信息及监督和执法成本是否太大。如果一个法规的监督成本太大,这样的法规就不具有可行性。产权的保护、合同的实施、适当的监管都需要制定规则,从而需要一个监督执行规则的第三者。这个第三者便是政府。为了维持市场秩序,引入政府是必然的。由于政府同时也是经济人,既当裁判员又当运动员,具有巨大的外部性,这就要求对政府的行为应有明确的程序和规则,并且这些程序和规则的制定应该是宜细不宜粗,越明确越好。然而,对经济人和市场的规制则相反,这主要是由于常态情况下的个体自利性而经济信息又极度分散、不容易对称,所以采用分散决策的市场机制是必然的,它是适用范围最大的一种制度安排,政府规制宜粗不宜细,尽量少干预、不干预,给人们更多的经济上的选择自由和政策空间,让市场在资源配置中发挥基础性和决定性作用。此两种正式制度安排相互交叠、长期积淀,会对规范性的非正式制度安排形成一种导向和形塑,增强社会经济活动的可预见性和确定性,大大节约交易成本。

   不过,三者中法规治理还是最根本的,它奠定了最基本的制度环境,决定了政府定位是否适度,从而决定了激励机制和社会规范形成的好坏。好的法规治理更容易导致好的激励机制的产生和好的社会规范的形成,反之亦反之。因此,在政府、市场和社会这样一个三维框架中,政府作为一种制度安排,是一个可设计和控制的变量,有着极强的正负外部性,起着非常关键的作用,它既可以让市场有效,成为促进经济发展的动力,避免“中等收入陷阱”,让社会和谐,实现科学、可持续的发展;也可以让市场无效,陷入“中等收入陷阱”,导致社会矛盾重重。从这个意义上看,“中等收入陷阱”所表现出来的诸多负面特征只是一种表象或结果,其内在本质和根由是陷入了制度转型困境,没有处理好政府与市场、政府与社会的关系,从而没有处理好发展与治理的内在逻辑关系(13),政府的角色、职能和治理边界发生过位、缺位或错位,难以从汲取性制度转型为包容性制度。许多中等收入国家曾经面临以及当前中国所潜在面临的就是这样一种制度转型困境,一旦陷入这一桎梏的束缚而无法挣脱,会导致政府—市场—社会这样一个国家公共治理的三维结构难以得到有效耦合和整合,从而会形成以下一些具有普遍性的负面表现:

1.政府失效。主要是政府对于经济社会转型缺乏必要的驾驭能力和充分的治理能力,自身角色定位不合理,使之非但不能提供本来应该承担的适应经济社会发展进入新阶段后所必要的充足的公共产品和服务以弥补市场失灵,造成角色缺位,而且另一方面,由于政府在经济活动中的越位,过度地参与或干预经济活动,导致了部门或私人利益压倒公共利益,而政府作为维护者的角色错位又引致了大量的设租、寻租和腐败现象。尤其值得警惕的是所谓“政府俘获”(State Capture)现象,它是指经济主体通过向政府官员进行非法和不透明的私人利益输送来影响法律、规则、政令和规制等的形成,使得该主体可以不经由市场环境下的自由竞争就将自身的相关偏好转化成整个经济博弈规则的基础,从而形成大量的能够为特定个体产生高度垄断利益的政策安排(14)。这就失去了法规治理应有的中立性和公正性,而其背后则是以巨大的社会成本和政府公信力的下降以及经济活动中的巨大激励扭曲作为代价的,使得与政府相捆缚的利益集团的力量越来越大,公共选择中的局部有效率而整体无效率的均衡得以长期延续,社会的公平正义和福利也由此受到极大的缺损。根据2013年全球清廉指数对全球175个国家的清廉指数的排名可以看出,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术月刊》(沪)2015年5期

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