曾莉:在德国为什么不看电视也要交费?——漫谈德国双元广播电视体制

选择字号:   本文共阅读 2822 次 更新时间:2015-11-18 18:12

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曾莉  



【按】2013年德国宣布取消原有收费模式,一律按户每月收取统一的广播电视视听费。一时间,这种在德国强制收取的费用再次成为全民关注的焦点。令广大“留德华”尤为不解的是:在德国为什么即便从来不看电视,不听广播,一个月也得缴纳17.50欧的不菲费用?这一费用源自何处,又去到了哪里?2015年10月29日,应柏林华人人文与社会研究会的邀请,柏林洪堡大学媒体学专业的曾莉博士以“在德国为什么不看电视也要交费”这一问题为引子,深度解读德国的广播电视体制。研究会理事、学术委员,柏林自由大学博士候选人吴璟薇主持讲座。


“媒体是人的延伸”。媒体对现代人有多重要?用德国当代社会学大师卢曼的话来说:“我们所知道的一切,都是通过媒体知道的”。然而,生活在媒体中的现代人对媒体运作的机理却所知甚少,套用中国古人的一句话,可谓“百姓日用而不知”。


德国所采取的双元广播电视体制(简称“双元制”)是在当今世界获得广泛运用的一种广电制度。在双元制下,一国的广电体系是由“公共/公法”广播电视和“私营/商业”广播电视并行构成,其中尤其具有借鉴意义的是“公共/公法”广播电视。大名鼎鼎的英国BBC就是公共广播电视的始祖和代表。世界上几乎所有公共广电都以BBC为蓝本。德国公法广电的同样源自BBC。这决定了要理解现代公共广电制度,我们就必须首先回顾BBC的历史。


一、作为世界公共广电制度开拓者的BBC


在BBC所诞生的20世纪20年代初,由于广播技术还处于初期,广播频率属于稀缺资源。英国又独居海外孤岛,相对而言人口稠密,更使得广播频率的分配捉襟见肘。早期有相当多的广播频率被私人占用,又引发了同样对广播频率有巨大需求的军方的不满和抗议,这一切促使英国政府将广播频率定义为“公共财产”,进行国家调控,成立一个统一的全国性广播电台。所以广播在英国广电发展初期以垄断的形式运营,在一定程度上是由现实的技术背景决定的。但正是这颇具历史偶然性的契机,为BBC这家卓越媒体的诞生以及日后公共广电制度在全世界的蓬勃发展奠定了基础。

1922年,英国广播公司(British Broadcasting Company Ltd.,BBC)成立,33岁的苏格兰工程师约翰·雷斯(John Reith)成为英国广播公司的首任总裁。他把在维多利亚时期知识分子中具有极大影响力的公共服务情怀注入了BBC的基因,将BBC的任务确定为“智识启蒙”,为民众提供超越凡俗的精神生活养料。因此BBC在成立之初,在节目中占据突出分量的是高雅音乐和学术讲座。

BBC之父:约翰·雷斯(图片来源:网络)


同时,广播作为公共服务机构的理念也获得了英国决策者的支持。为了借鉴他国的广电体制,英国政府曾派团到美国专程考察,却被美国过度商业化的媒体格局所震惊。当时在美国由于缺乏有效监管,一个广播波段甚至能同时被三、四个电台所占用。最终英国决策者否定了美国“纯粹商业广播制度”(purely commercial broadcasting)。

雷斯领导下的BBC逐渐形成了被后人称为“雷斯主义”(Reithianism)的理念和体制。“雷斯主义”的核心是“独立性”和“非商业性”。“独立性”指的是从节目内容到人事安排上的高度自主,“非商业性”指的是既不播出商业广告也不接受商业资助,完全以观众缴纳执照费(License fee)为收入来源,从收入来源上隔断了行政力量和商业等各种利益团体的干预渠道。直到今天英国的每个家庭和企业,除法律规定的免除情形外,都必须逐年交费购买电视执照,作为BBC的资金来源。

1927年,经由皇家特许状(Royal Charter)的授权,BBC由邮政部门主管的私法公司(company) 转为公共服务机构(public service corporation),脱离了议会和行政系统的直接掌控,它的日常运营由专门设立的理事会负责。由此BBC的公共服务理念和独立运作机制在皇家特许状的基础上,实现了常态化和制度化。BBC将自身的使命概括为“信息、教育、娱乐”(“to inform, educate, and entertain”)。

随后,BBC在二战时期同纳粹的宣传战中大放异彩。于欧非各地同盟军鏖战厮杀的纳粹,在战场下,以大众媒体为第二战场,发动宣传攻势,利用欺骗造谣抹黑各种手段打击反法西斯同盟力量。这时BBC挺身而出,坚持客观公正的立场,在全球用45种不同语言进行报道,帮助各国反战人民了解战争的真实情况,给他们送去勇气和希望。在艰苦卓绝的战争岁月中,BBC的声音响彻全球,成为反法西斯阵营了解前线信息的重要来源和激扬各国人民必胜信念的战鼓,也为自己赢得了广泛的信赖和尊敬。

二战后,伴随着BBC国际声誉的如日中天,它所奉行的公共广电体制也在全世界传播开来。几乎所有的西欧国家在战后都将其广电制度改组成为公共广电(除卢森堡、安道尔和列支敦士登),众多英联邦国家如加拿大、澳大利亚也因与英国的历史渊源而采行公共广电体制,战前成立的日本放送协会(简称NHK)也在二战结束后改为公共体制。1989年东欧剧变后又引发了第二次全球公共广电浪潮,绝大部分东欧国家与亚洲的韩国也改组成立了公共广电制度。


二、战后德国双元广电体制的建立和发展


二战结束后,德国进入长达四十年的分裂期,东西德走上了不同的重建之路。西德领土由美英法三国分区占领。英法在BBC的影响下,率先在所占领区推动建立公法广电体制(?ffentlich-rechtlicher Rundfunk);而美国虽然自身系采用以商业/私营为主的广电体制,但是当时饱受战争摧残的德国元气未复,不具备相应的工商业基础,于是美国也不得不在其所占区引入公法广电体制。由此,公法广电首先在西德地区全面扎根。两德统一后,又按照西德模式对原东德广电进行了改造。

随着三国所占区在1949年合并成立德意志联邦共和国,联邦政府深刻反省纳粹时期集权政府滥用媒体的教训,决定回归威玛时期的德国广电传统,将广电机构的建立和管理权还给各州,实行广电的“去中央化”和“联邦州化”。随之各州都建立或合办了地方性广播电台。尔后各州也逐渐意识到在广电领域增强合作与协调的必要性,于是“德国公法广播联盟”(Arbeitsgemeinschaft der ?ffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ARD”)在1950年成立,简称ARD,作为一个共同的工作平台,联合制作与播出全国性的新闻和其他广电节目。需注意的是,ARD仅仅是一个合作议事机构,并没有凌驾于其成员之上的权力,各成员与德广联之间以及相互之间依然保持独立地位。德国有16个联邦州,大小不一,按照“大洲自办,小州合办”的实践做法(比如我们所在的柏林即是同勃兰登堡州合办柏林-勃兰登堡广播电视台RBB),目前德国共有9个州立公法广电机构,他们也构成了ARD的主体。

ARD各州成员图示(图片来源:网络)


50年代末期,德国开始筹划建立第二个全国性的电视台。由于德广联对政府批评一贯较多,阿登纳政府否决建立第二个公法电视台的申请,希望能够建立由联邦政府管理的电视频道。这无疑直接威胁着德国媒体自由和媒体远离政府的原则。阿登纳政府后来又提出新方案,希望联合各联邦州出资,成立信托形式的“德国电视股份有限公司 (DFG)”。联邦州拒绝参与将此提议上诉至联邦宪法法院。最终,联邦宪法法院于1961年2月28日作出第一次广电判决,判决DFG违宪,并强调宪法保障广电自由,广播电视需要和政府保持距离,广电属于各州事务而非联邦事务等原则。在这一德国广电史上里程碑式的首次联邦宪法法院判决之后,各种政治力量尤其是联邦政府在很长一段时间都不再染指广电政策。 直到70年代中后期,因卫星电视和有线电视等新媒体的兴起,德国经济界呼吁打破公法广电垄断、发展私营广播电视的声音越来越大,当年阿登纳所在的基督教民主同盟(CDU)转而大力支持商业广播电视的发展。德国私营广电业者甚至通过控股德国境外的RTL(卢森堡广播电视)公司,以曲线进攻的方式在德国境内播出商业节目。

1981年6月16日,联邦宪法法院做出第三次广电判决。判决认为,私营广电只要是服务于意见自由就应当允许其存在,广播电视应该促进“内部多元化”(公法广电提供多种节目)和“外部多元化”(不同电视台有各自重点播出的节目类型)。至此,随着私营广播电视的合法性得到承认,德国公法广电和私营广电并存的双元体制也最终形成。1984年,私营的卫星电视一台(Sat.1)和RTL Plus电视台也相继成立。


三、对德国公法广电制度的进一步分析


德国公法广电制度的经济基础,就是承袭英国BBC模式下的执照费,向公众收取的“广播电视视听费”(Rundfunkbeitrag)。此前主要是使用广播电视或者电脑的居民主动登记缴纳费用,自2013年起,每户必须按月缴纳广播电视试听费,收费对象还包括可以上互联网的电脑和智能手机用户,以保障公法广电在网络时代全面提供广电服务。2015年3月之前的标准为17.98欧/每月,由于近年来经济危机和就业压力,社会上要求降低收费标准的呼声很大,所以广播电视费微降至17.50欧元/每月。缴费的主体不仅仅是个人,还包括企业和公共利益机构。

公众每月所缴纳的广播电视视听费按照不同配额分给各个机构,几乎每一分钱都有明确的去向。在全世界范围内,德国的广播电视视听费不算最高,属于中上之列,低于瑞士以及挪威、瑞典等几个北欧国家。

界分不同广电制度的一个核心标准就是经费来源。如果经费主要来自国家或者政府拨款,则属于政府/国有广电体制;如果主要来自公众所缴纳的视听费,则属于公共广电体制;如果是依靠商业广告,则属于商业/私营体制。目前单一广电体制仅在很少国家存在,在大多数国家都使用混合体制,在实践中往往又会呈现复杂的运作形态。比如中国采取政府/国有广电体制,广播电视台为国有,在设立和管理层面由国家垄断,民间不允许经营任何广播电视,只能在节目制作层面参与。但另一方面,中国广播电视的商业化程度却很高,绝大多数收入都来自商业广告。

三种基本广电制度的区别(制表:曾莉)

广电制度全球分布图(制图:曾莉)

在德国的双元制中,公法广电和私营广电之间也并非分量等同的平衡状态,重心其实落在前者。

首先,从职能定位上而言,在大众媒体中负责“基本供应”(Grundversorgung)的是公法广电,它不仅需要进行信息传播和公众教育,还负有开发试验最新广电技术和为整个媒体界培养后备人才的任务。而私营广电则没有这方面的职责,它们主要以收视率为运作导向。

其次,在德国电视市场份额(收视率)方面,公法广电也占据主要地位。以2009年为例,公共广电中的ARD/ZDF电视台占40%,商业广播电视占30%,其它占10%。

再次,从收入情况上来说,如前面已经讲过的,坐拥全国民众缴纳的广电视听费,德国公法广电财力之雄厚,远超以电视广告收入为主要来源的私营广电。2014年,德国广电视听费收入为83.24亿欧元(约600亿人民币), 同年德国电视广告收入为42,9亿欧元(约300亿人民币),比较可知,私营广电的年收入几乎只有公法广电的一半。

另一方面,也正是由于有广电视听费作为稳定经费来源,德国公共广电在播出商业广告方面受到极为严格的限制。德国法律规定,公共广电只能在周一至周六20点前播放广告,每天总时长不得超过20分钟,周日与节假日则完全不允许播放广告。所以在德国公共电视台欣赏节目,不会有看至精彩处突然被一堆广告轰炸的败兴之事。

在管理模式上,德国公法广电遵循“专业人自治主义”,以“民主监督”配合“自我规约”。这一主义通过以“三驾马车”为中轴的组织架构来实现。所谓三驾马车,其一是“广电委员会”(Rundfunkrat),它的构成体现了民主理念,以求反映最广泛社会阶层的意愿和诉求,其成员包括各政治党派、专业领域及民众团体的代表,几乎就是一个缩微版的议会。它最重要的任务是确定节目的大政方针,选举台长和审核年度经费预算;其二是“行政委员会”(Verwaltungsrat),负责就人事、财务和技术问题向广电委员会提供建议,并监督台长除节目内容以外的运营及管理工作; 其三是“台长”(Intendant),负责节目内容具体设置及执行广播电视台日常管理运作,并对外代表广播电视台。在台长下设立广电领域的通常行政部门,请见下表。

德国公法广播机构设置:以中德意志广播电视台MDR为例 (来源:MDR)


四、德国联邦宪法法院的影响

在德国这样全面贯彻法治国原则的国家里,法律具有全涉性,即所有的事务在一定意义上都是法律事务。德国联邦宪法法院也深度地参与了对德国公法广电制度的塑造,两者间的联结点是德国基本法(即德国宪法)第五条第一款第二句规定的“广电自由”。


德国联邦宪法法院法官在宣判(图片来源:网络)


公法广电机构的存在本身就是广电自由的一种重要实现形式。公法广电制度一旦发生基本法层面的重大争议,往往最终需由联邦宪法法院介入,解释基本法,做出裁决。从1961年到2014年,联邦宪法法院共做出14次“广电判决”,为德国公法广电确立了一系列影响深远的基本原则,例如:

l“远离国家原则”(Staatsferne)

l“远离市场原则”(Marktferne)

l“基本供应原则”:广电领域的信息、教育、娱乐、文化公共的基本供应由公法广电承担,私营广电作为补充。

l“服务的自由原则”:广电自由是一种服务的自由,即服务于人民的意见与信息自由。

联邦宪法法院作为一个“外来人”,它的参与,为广电传媒带来了多方面的积极影响。

首先,打破了“传媒界”的小圈子。经由联邦宪法法院,先前只在传媒界内部被关注的问题得以进入全社会瞩目的公共空间,在各种各样的视角下被反复剖析检讨,有助于形成更周全完善和更具民众基础的解决方案,反过来也大大拓宽了传媒界的视域和内涵。

其次,由于是法律判决,联邦宪法法院的决定天然地注重延续性和前后一致性。所以,同定期换届洗牌且身处党派斗争漩涡的政府相比,宪法法院能更有效地为公法广电提供稳定性和中立性的国家保障。

再次,在现在这样一个价值多元,各种声音混杂,社会共识难以形成的年代,联邦宪法法院以其地位和权威性所做出的裁决,一方面基于德国社会全体成员对基本法的尊重而在社会上能形成较为广泛的共识,另一方面也能被各种机构作为行事的有效法律依据。因此在广电传媒领域,联邦宪法法院也同样起着关键性的利益调和与共识补足的作用。


五、结语:媒体客观中立的基石


德国公法广播电视体制绝非尽善尽美,它也出现了例如机构臃肿、缺乏透明度、有政治偏向、与商业电视节目同质化和强制收费等现象。但是必须看到,广电过度商业化带来的问题更加严重,如娱乐节目泛滥,文化教育学术类节目缺乏,被政治商业利益左右,削弱传媒对社会意见的整合能力等。

值得记住的是,如果我们想建成一个理想社会,那么媒体的客观中立就不可或缺。而媒体客观中立的基石,就在于公共服务的理念和使其得以实现的制度和资源支持。

回到引子中的那个问题,在德国为什么不看电视也要交费呢?相信聪明的读者诸君早已找到了自己的答案。


整理人:吴璟薇 王  琦 柏林华人人文与社会科学研究会


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