聂辉华:穹顶之下的政企合谋

选择字号:   本文共阅读 405 次 更新时间:2015-08-24 10:33:09

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聂辉华 (进入专栏)  

  

   2015年3月,电视主持人柴静发布纪录片《穹顶之下》,引发了中国公众对环保问题的高度关注。在这部环保纪录片里,尽管柴静团队和环保部在唐山发现了钢铁企业排放大量煤炭污染的证据,但这个企业却没有受到任何惩罚。因为一旦关闭了这家钢铁企业,就会导致大量失业,也会导致银行贷款无法收回,进一步会导致当地GDP增长目标无法实现,导致地方官员乌纱帽难保。

   唐山与河北的钢铁产量在全世界数一数二,它们代表了中国GDP的高速增长;同时,唐山与河北的空气污染程度在全世界同样排名前列。GDP和污染是一个硬币的两个面,它们是“中国模式”的缩影。

   过去30多年,中国经济出现了奇迹般的高速增长。根据世界银行2014年的数据,1980年到2008年,中国的GDP平均增长率超过10%,人均GDP从193美元增加到3414美元(按当前美元计算)。但另一面,根据BBC的统计,全世界80%的矿难发生在中国。中国70%的河流被污染,国人面临普通性的食品安全问题,此外还有假冒伪劣、土地违法、偷税漏税、贪污腐败以及豆腐渣工程等诸多经济社会问题。当我们谈论中国模式时,显然不能只关注GDP的高速增长(收益),而忽略上述各类事故(成本)。

   那么为何在中国这样一个产权保护和缔约制度都较差的国家能够实现高速经济增长?这种高速增长的质量如何?为什么这样明显的空气污染和企业的违法违规现象会持续存在?

  

   政企合谋

  

   我和我的合作者初步构造了一个“政企合谋”的分析框架,试图剖析光明与黑暗并存的“中国模式”。以横轴为制度质量,左边是差的制度,表示较差的产权保护和缔约制度,右边是好的制度;纵轴是生产方式,下边是坏的生产方式,表示不安全、不环保、不合格或不合法的生产技术和手段,上边是好的生产方式。

   两个维度的指标构成了四个经济增长的象限。第一象限表示了一种极端情况:好的制度与好的生产方式结合,可以产生高速的经济增长,并且增长质量也是好的。第三象限则是另一个极端:差的制度质量只有与坏的生产方式结合,才能产生高速的经济增长,但是增长的质量很差。这一理论暗示:中国经济高增长的同时多事故。但这是因何造成的呢?

   为此,我们构造了一个政企合谋的分析框架。假设有三个博弈主体:中央政府、地方政府和企业。中央政府相当于委托人,它委托地方政府作为监督者,监督企业的生产活动并向其收税。在一个中国式分权体系下,中央政府、地方政府和企业三者之间缔结了一个隐性契约:中央和地方政府提供公共服务和产权保护,然后获得税收。地方政府除了获得税收,地方官员还因为GDP提高而获得政治晋升的好处,而企业负责生产并获得利润。这第一个契约就是所谓的地方政府竞争观点和政治锦标赛观点。

   然而,还存在另一个隐性契约。假设中央政府只能看到地方实现GDP的结果,而看不到企业的生产方式,并且地方政府官员由于任期有限并不对本地经济增长的长期后果负责。企业有两种生产方式:好的生产方式和坏的生产方式。在信息不对称和地方政府的短视主义这两个假设下,地方政府必然会与企业合谋,纵容或默许企业选择坏的生产方式,并且在出现事故之后庇护企业。在这个政企合谋的过程中,地方政府及其官员得到更多的税收、更高的升迁概率,而企业得到更高的利润,但选择坏的生产方式更容易导致环境污染、矿难、经济泡沫、食品安全、豆腐渣工程等事故,并且这些事故的成本最终由当地居民和中央政府来承担。

   这个政企合谋框架可以同时解释中国经济的高速增长以及频繁爆发的各类事故,并且区分了好的经济增长和坏的经济增长。在“中央政府-地方政府-企业”这个三层博弈框架下,我们可以讨论分权、地区竞争、官员晋升、腐败、政治关联、经济增长等几乎所有重要的问题。

  

   因何合谋

  

   既然地方政府和企业的合谋导致了中国的高增长和多事故,那么作为委托人的中央政府为什么会允许合谋?政企合谋如何影响了各种生产事故?政企合谋对企业行为和社会发展有什么影响?

   假设中央政府既在乎经济增长,又要承担事故的后果,那么中央政府就必须在经济增长和社会稳定之间进行权衡取舍。当经济增长带来的好处超过社会稳定的成本时,中央政府就会默认地方政府和企业之间的合谋;反之,中央政府就会采取措施防范合谋。也就是说,如果一个地方经济发展水平越低,或者合谋带来的经济利益越大,或者事故造成的后果越是不严重,又或者是居民的集体行动能力越差,中央政府(或上级政府)就越是倾向于默许地方政府和企业合谋。国内外环境的变化,会影响到经济增长的收益或者社会稳定的成本,从而导致中央政府在允许合谋和防范合谋两种政策之间摇摆,这体现为中央政府对事故企业的周期性干预。

   环境污染项目的存在就是地方政府和企业合谋的典型表现。企业通过选择有污染的技术,或者拒绝安装和使用排污设施,可以减少成本,提高利润,而地方政府通过引进污染企业获得更多财政收入和晋升机会,当地居民可能获得更多就业机会,但同时要承担健康后果。

   为什么像唐山这样的地方难以关闭和取缔有严重污染的钢铁企业?因为钢铁产业早已成为唐山的支柱产业,地方政府和钢铁企业已成为政企合谋的既得利益者。因此,只要中央政府仍然高度重视GDP,只要环境污染没有成为对地方政府“一票否决”的指标,环保部门就不可能完全整顿污染行业,中央政府也不得不默许一些污染产行业的存在。

   地方政府和煤矿企业之间的合谋也是矿难频发的主要原因。1998年,94户国有重点煤矿企业从中央政府下放到地方政府管理,这给地方政府和煤矿企业合谋创造了天然的条件。我们发现,在分权管理期间,如果主管生产安全的副省长是本地人(此时政企合谋最容易发生),相对于非本地的主管副省长,国有重点煤矿的死亡率提高了1倍。

   除了导致各类事故或问题,政企合谋还会削弱企业的创新动力,扭曲政企关系,加剧官员腐败,恶化软预算约束,阻碍舆论监督,固化收入分配格局,压抑社会组织发育,最终阻碍各项改革进程。是以,要推进下一步改革,就需要打破这种政企合谋的格局。

  

   作者为中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、经济学院教授

  

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本文责编:黎振宇
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