强世功:党章与宪法:多元一体法治共和国的建构

——修远基金会研究报告
选择字号:   本文共阅读 1903 次 更新时间:2015-08-01 22:50:28

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强世功 (进入专栏)  

   中国特色社会主义法治的建立,要求我们不仅从中国几十年革命建设改革的实践出发构建符合中国实际的法治道路,而且也要求我们从现代法治理论的高度说清楚中国特色社会主义法治道路的根本来源,从而不仅在实践中,而且在法理学上奠定中国特色社会主义法治的基础。

   2014年下半年,修远基金会邀请北京大学法学院教授强世功共同展开课题研究,试图从现代法理学、中国特色党国宪政体制、党章与宪法的辩证关系等三个方面,从理论上回答上述重大问题。本研究的目标,是从理论上为中国特色的社会主义法治道路提供新的思路。

  

一、问题的提出

   十八大以来,习近平总书记明确提出“依宪治国”的主张。十八届三中全会提出推动国家治理体系和治理能力现代化,将“法治中国”纳入到国家治理现代化的总体战略目标之中。在此基础上,作为三中全会的“姊妹篇”,四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)对法治建设进行了全面部署。

   《决定》的核心议题是理顺“党的领导”与“依法治国”的关系。《决定》虽然以过去三十多年法治建设经验为基础,试图克服法治实践中的基本困难,但是《决定》在理论上依旧没有彻底解决“党大还是法大”这一中国法治的基本难题,对于中国特色社会主义法治也缺乏充分、完整、系统的理论表述。因此,要真正落实《决定》内容,实现建设社会主义法治国家的战略目标,就需要澄清思想上的模糊认识,驱散话语迷雾,构建符合中国实际、解决中国问题的法治理论。

   本文以《决定》的内容为出发点,在法律多元主义理论基础上,提出了多元主义法治观,并以此来建构“多元一体的法治共和国”,即建构符合中国实际的“政党法治国”,区别于西方大陆法传统中的“立法法治国”、普通法传统中的“司法法治国”或当代法治发展出现的“行政法治国”等不同法治模式。而在“政党法治国”的建构中,核心在于处理好党章和宪法、党规和国法、政策与法律的关系,并在党国宪政体制的制度框架中对这一“党法关系”问题加以回答。

  

二、多元一体的法治共和国

   (一)“国家法中心主义”对中国法治实践的影响

   晚清以来,中国法治进程一直受到西方法治模式的极大影响。更宽泛地说,世界各国的法律现代化进程几乎无一不以西方法治模式作为最权威的参照系。该模式以形式法治为特征,以“国家法中心主义”为基本立场,将法限定为国家法,强调国家专门立法机关制定法律,并有专业化的司法机构实施法律,法律具有至高无上的权威性,法律的治理渗透到社会生活的方方面面。

   古典时代的文明社会并不以国家法为唯一权威性规范。比如,古罗马帝国即使在对罗马法进行了法典化编纂之后,依然保持着皇帝敕令、元老院法律、裁判官法以及习惯法的法律多元主义传统;基督教兴起之后,永恒法、自然法、制定法和神法共同协调着世俗法律秩序与宗教法律秩序之间的关系。然而,随着地理大发现带来的贸易繁荣,资本主义的主权国家开始在欧洲兴起,世俗国家的力量不断壮大,教会和封建势力的权威逐步瓦解,在法律领域直接反映为多元主义法律规范向单一国家法规范收缩。再加上理性主义通过启蒙运动取得了意识形态的胜利,由此导致科学观念的盛行,而在多元主义法律领域中唯有国家法才可以根据科学理念进行立法活动。最终,国家法逐渐将宗教、道德、政治等多元主义法律规范排除在外,从而保持程序上的人人平等,并用法律来约束政府权力。因此,程序正义、权利保护、权力制衡、有限政府等观念都成为现代西方法治观的核心内容,“国家法中心主义”也成为其基本立场。

   清末开始的大规模法律移植,彻底摧毁了中国“礼法合一”的法律多元主义传统。然而,现代法治的引入非但没有在中国真正建立起法律的权威和稳定的社会秩序,反而使中国陷入了极其严重的动荡局面。随着十一届三中全会重新开启学习、借鉴和移植现代西方形式法治,“国家法中心主义”再度抬头。

   “国家法中心主义”的形式法治观对中国法治建设主要造成了两方面的消极影响。第一,在规范层次上,片面强调国家立法的权威地位,忽略党规党法、道德和社会习惯等其他规范,导致法治发展与社会失范并行的悖谬现象;第二,在规范实施层面上,片面强调以法院为纠纷解决的中心,导致各种社会纠纷涌入法院,法院不堪负重,涉诉信访不断攀升,损害了法院的权威形象。更为严重的是,这两种片面倾向使得法治建设从解决社会纠纷的治理问题转化为政治体制问题。总而言之,法治发展与国家宪政体制之间、依法治国与党的领导之间出现了前所未有的紧张关系。

   (二)“法律多元主义”对“国家法中心主义”的批判

   如上所述,党法关系之所以成为一个难解的问题,根本在于我们未能在理论和实践上排除“国家法中心主义”的消极影响,依然以西方国家法中心主义的形式法治观作为我们进行法治建设的蓝本。《决定》提出:“建设中国特色社会主义法制体系,建设社会主义法治国家。”如果说“中国特色”明确了我们的法治秩序必须有别于西方法治模式,那么就需要首先在理论上明确“法治”所说的“法”究竟是什么。

   法的概念有广义、狭义之分。“国家法中心主义”所谓的“法”仅仅是狭义上的法,即国家法。国家法只是“法”的类型之一。事实上,所有指导人类共同生活、为人的行为提供遵从的依据、从而提供稳定行为预期的形形色色的规则,都可以称之为法。在西方历史上,有自然法、宗教法、成文法、普通法、判例法、衡平法和习惯法等;在中国历史上,有宗族法、律法、礼法、祖宗之法和习惯法等。因此,广义的法指的就是具有规范性的规则,并且将“法治”界定为“规则之治”,从而容纳和解释不同人类社会中的秩序建构和良好治理。

   由此,人类历史上的法治观其实也可以相应地划分为两种:其一就是对法作狭义理解的“国家法中心主义”的法治观。其二就是对法作广义理解的“法律多元主义”的法治观,包括古典的法治观和后现代的法治观。富勒认为“法治就是使人们服从于规则治理的事业”,他用广义的规则概念取代了狭义的法律概念,实际上确立了多元主义法治观的定义。这种法治观从法的广义概念出发,不仅强调国家法的重要性,也强调其他机构制定的规范以及社会道德习惯的重要性,认为不同层次上的法律,正是针对不同的问题,从不同的角度来共同推进良好的社会治理。

   历史地看,“国家法中心主义”的法治观只是欧洲资本主义发展的特定产物。马克思主义对之进行了最为彻底的批判,一方面揭示出资本主义法权以表面上的形式平等掩盖了法律背后阶级利益的实质不平等;另一方面,通过革命法制实践对西方法治模式构成了根本挑战。

   正是由于社会主义在理论和实践上的双重批判,加之社会生活的复杂化,特别是风险社会的来临,迫使西方资本主义国家开始关注社会公共福利,承担公共治理的职能。行政权力急剧膨胀,行政机构通过大量的行政法规、公共政策来规范社会生活,从而使西方法治从片面依赖国家立法,转向了更多依赖政府的公共政策,从而使得当代世界普遍趋向于“法律多元主义的实质法治”。由此,西方大陆法传统中的“立法法治国”模式和普通法传统中的“司法法治国”开始日益趋向“行政法治国”。其核心内涵在于:第一,社会秩序的建构所依赖的规范不仅是国家立法机构创设的法律,而且包括形形色色的行政规章、决定命令、公共政策、司法判例、社会习俗和社会合作组织的自我立法等规范。第二,多元化法律秩序不再固守以自然权利为基础的法律概念,而是指向特定的社会目标,依据社会治理目标进行公共利益的政策衡量。特别是法院秉持的不再是传统的法律教义学或法律形式主义,而是日益变成了“公共政策的法院”,甚至是“政治的法院”。

   (三)政党领导的多元一体法治国

   四中全会《决定》从实际出发,尊重并总结中国法治建设的历史经验。而这个最大的“实际”就是中国法治建设中存在着移植而来的国家法律体系、本土传统习惯法和党的路线、方针和政策及党内法规等等法律多元主义的规范性要素,进而已经形成了党领导国家的宪政体制,形成了政策与法律互动的法律多元主义格局。《决定》提出了“中国特色社会主义法治体系”这个概念,具体包括:“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,完善的党内法规体系。”但是,如果我们着眼于《决定》全文,这个多元主义的法律规范体系会更为复杂,其中不仅包括最高人民法院和最高人民检察院的司法解释及指导性案例,而且包括“市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、礼序家规之类的社会性规范”,不仅包括各种“社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德”等道德规范构成的“非正式法”,而且包括路线、方针和政策。总之,《决定》至少明确提供了四种法律规范体系:规范整个国家发展方向和目标的路线、方针和政策;规范国家机构、社会组织和公民行为的国家法体系(包括司法解释和指导性案例);规范执政党和党员的党内法体系;规范各种社会组织和个人行为的社会习惯法。

   这就意味着《决定》试图坚持法律多元主义法治观,在法律规范体系、法律实施主体、法律实施环节和法律文化传统等方面,建构多元主义的法治格局。但是,中国的法律多元主义绝不是异质杂陈的法律丛林,多元是一体当中的多元,一体是多元之上的一体,多元凝为一体,一体统率多元,从而建构一个“多元一体的法治共和国”。

   所谓“一体”,具体而言,是指在多元法治实施主体当中必须坚持以党的领导为体。《决定》中强调人民和执政党在法治实施中的主体地位,将“坚持中国共产党的领导”和“坚持人民主体地位”列为建设法治的两个基本原则。在多元法治实施主体中,党始终处于组织和领导地位。为此,《决定》不仅强调人大、政府、法院的党组就相关重大问题向中央汇报,强调政法委对政法的领导必须长期坚持,而且在法治监督体系和法治保障体系中,始终贯穿党的领导。总之,如果从捍卫法律权威的法律实施主体的角度看,中国的法治模式既不是议会主导的“立法法治国”,也不是法院主导的“司法法治国”,更不是政府主导的“行政法治国”,而应当看作是执政党主导的“政党法治国”。

   按照“国家法中心主义”的法治观,国家立法之外再无法律,“政策”就不具有法律的性质。由于受这种西方法律思维的影响,《决定》并没有独立地将“政策”纳入到法治多元体系中。但是,如果“政策”不能纳入“法”的范畴中,四中全会《决定》作为党的政策怎么能够对整个国家产生普遍的效力和约束力呢?然而实践早已证明,无论是党的政策,还是国家政策,都是中国共产党治理国家、规范政治和社会生活,推动经济社会发展的重要规范性力量,甚至是宪法修改和国家立法活动的规范性依据。改革开放以来,党的“一号文件”对于国家经济社会生活发挥的规范性作用远远超过了宪法发挥的作用。这都是有目共睹的事实。事实上,如果不囿于法理上的具体概念内涵,而是基于《决定》的整体文本,就会看到《决定》事实上充分肯定了“路线”、“方针”和“政策”作为一种特殊法律规范在法治体系中的核心地位。

首先,《决定》肯定了“重大政策”具有比法律更高的权威。《决定》明确提出“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改”。这就意味着立法或修法不得与现行的“重大政策”相冲突。如果法律修改或者立法触及到了“重大政策”,且有可能与现行的“重大政策”发生冲突,那么必须要将相关问题提交“重大政策”的制定者党中央批准。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《文化纵横》2015年8月号

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