吕德文:灰色治理与城市暴力再生产——鲁磨路“城管”实践的机制分析

选择字号:   本文共阅读 2146 次 更新时间:2015-07-28 23:51

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吕德文 (进入专栏)  

摘要:与西方经验不同,近十多年来中国城市暴力的兴起并不是城市共同体失败的征兆,也不是简单的暴力犯罪的法律问题,而是特殊的城市治理机制的产物。在灰色治理中,城市空间实践塑造了大量的灰色地带,半正式行政主导了一线行政,使得权力实践双方保持了微妙的平衡关系。治理者与被治理者之间虽然是一种非对称性关系,但是,权力实践是有节制的、柔性的,被治理者也有自主性空间,他们之间的跨边界关系呈现出联盟、妥协、抵制、攻击等共存的混杂状态。灰色治理过程主要包括保护性协商机制和边界改变机制,在组织调控加强、媒介动员等情况下,治理者与被治理者之间的顺从模式可能无法支持,继而相互攻击主导了跨边界关系。在这种情况下,灰色治理再生产了城市暴力。

【关键词】灰色治理 城市暴力 过程-机制分析 城管


一、城市暴力的兴起

(一)城市暴力的现状

进入21世纪以来,中国城市在社会治安、城市管理、征地拆迁等领域不断上演暴力事件,2003年震惊全国的孙志刚事件就与治安员乱抓、乱打人有关,仅在2013年,就连续发生了湖南临武城管打死人以及延安城管踩人等恶性事件。统计数据显示,从2000年到2012年,全国的社会治安形势持续恶化,全国公安机关刑事、治安案件的立案数逐渐上升,全国法院刑事案件的收案数也在稳定增长(见图1)。据较为保守的估计,全国群体性事件从1993年的1万起增加到2004年的7.4万起,年平均增长17%;参与人数由73万多人增加到376万多人,年均增长12%;其中,百人以上参与的由1400起增加到7000多起。2005年群体性事件一度下降到5.7万起,但从2006年起又上升到6万多起,到2008年达到了9万多起,而到2011年群体性事件的爆发已经比2008年又翻了一番,达到了18万多起(应星,2012)。然而,国家统计局全国群众安全感抽样调查的数据显示,群众安全感指数一直很高,并呈持续升高的趋势(见图2)。一些民间调查数据也证明了这一点,群众的社会安全感一直较为稳定①

从城市暴力的全球经验来看,中国的状况或许是独特的。从2001年到2010年,除了2005年和2006年有波动外,美国的犯罪率持续下降,其中大城市如纽约在控制犯罪率上卓有成效②。事实上,上世纪90年代以后,欧美的犯罪率都在持续降低,2005年是美国国内自1991年以来的单年最大升幅③。欧洲也呈现犯罪率下降的趋势,至少是趋于平稳,调查并未发现敏感街区犯罪率上升的情况。但公众安全感并没有上升,城市暴力也未成为过去式。

(二)理解城市暴力的两种思路

在学术界,“城市暴力”并没有统一的概念界定,其内涵随着城市暴力现象的不同表现而逐渐变化。20世纪80年代至90年代,“城市暴力”一词常见于媒体和政治言论中;90年代末期,“失序”或“城市不安全感”取而代之;后来,这两个词也被束之高阁,继之而起的是“骚乱”一词(博迪-根德罗,2010:4)。总体上看,城市暴力可看作是是一系列状况的混合体④。一方面,它反映了城市管理,尤其是社会治安管理的成败问题;另一方面,它反映了作为实体的城市本身受到威胁,人们对城市所代表的发展进步、“城市使生活更美好”等哲学内涵产生了怀疑,城市共同生活变得不可能。在这个意义上,城市暴力不仅仅意味着暴力现场主要发生的城市空间,还意味着暴力生动地体现了人们对城市所代表的现代性的复杂态度。如果说犯罪率通常被当做衡量城市管理水平的标准,那么,公众安全感往往意味着人们对城市及其管理者的态度。

比较来看,在城市生活早已成为现实的西方国家中,城市暴力主要反映的是城市共同生活的失败。这种状况或许与宏观结构有关,欧美发达国家已经完成了城市化,城市暴力反映了城市内部各阶层和群体冲突,比如城市边缘空间和边缘群体所构成的街角社会(怀特,1994)的治理问题。因此,城市政治经常体现为“城市增长机器”与“原始的城市”的冲突,城市的社会生活以一种消极、起反作用的方式出现,反对商业精英所定义的变化、增长和进步(Castells, 1983:326)。针对这种结构性矛盾,只要市政当局采取合适的反暴力行动,城市暴力就会显著减少⑤。

因此,西方学界普遍将城市暴力当做是城市共同体失败的象征,内含对现代性尤其是现代城市治理背后国家权力的批判。一些暴力事件如“公民不服从”运动,很难用法律来定义,而恰恰是法律权威严重缺失的征兆(阿伦特,2012a)。骚乱则反应了城市居民的未来不确定感、身份焦虑等“道德恐惧”和不安全感。在这个层面上,城市暴力反映了城市共同体的解体,以及城市共同生活的失败。因此,对城市中结构性矛盾的“以暴制暴”治理,并不意味着城市共同体的重构,反而有可能是城市精英在“城市增长机器”理念下对“街角社会”的排斥。

罗洛·梅(Rollo May)直截了当地把暴力称作是一种无能为力(impotence)的疾病症状,表现为无能、无意义、不公正等等,强调“法律与秩序”可能会毁掉个人的自尊与自重,本身会助长暴力⑥(梅,2013:42,220)。现代西方城市治理具有“无人统治”(ruled by nobody)的基本特征,通过法律、行政等复杂的官僚系统统治,没有人可以被认为是负责任的(阿伦特,2012b),它是一种纯粹“客观的”、系统的、匿名的暴力。既然城市治理,如“零容忍”、社区警务等反暴力行动本身是匿名的,那么,它所激起的民众的反应也是没有目标的,仅仅是恐惧的自然流露而已,典型地表现为骚乱。

但对于全面城市化刚起步的中国⑦,城市暴力的底色仍然是城市治理问题。既有研究表明,中国城市暴力主体是新生代民工,其暴力活动动机是融入城市⑧,中国城市暴力是边缘人群融入城市的强烈意愿与城乡二元结构之间的剧烈冲突的表现。具体而言,“中国式的城乡二元结构”通过避免形成城市内的二元结构来保证城市化的质量(贺雪峰,2013),但这客观上限制了人们在城市自由生活、工作及参与城市发展的“城市权利”(陈忠,2014),由此产生了农民工城市融入困难的状况。

不过,这一底色并不能忽视“城市共同体失败”意涵的融入,这给合理解释中国的城市暴力现象造成了挑战。近十年来,众多的城市暴力事件与“新民权运动”相伴随,由于媒体和一些公共知识分子的深度介入,发生在一线执法人员与民众之间的暴力事件,往往被赋予社会抗争的内涵(孙玮,2008;吕德文,2012)。这些暴力事件即便一开始只是普通的治安或刑事案件,也很容易被纳入“新民权运动”范围内,成为“公民不服从”的象征⑨,从而赋予城市暴力活动反抗城市共同体生活的政治色彩。

(三)如何认识中国的城市暴力现象?

无视中国与西方的城市暴力在性质上的根本差异,从城市共同生活失败的角度来解释中国城市暴力的兴起是不符合现实的。城市暴力迅猛增加与群众安全感指数高的悖论现象,恰恰说明城市充满希望。另外,与西方社会反抗城市共同体生活方式的抽象暴力活动目标不同,绝大多数中国城市暴力具有明确的目标指向,绝大多数一线执法人员与民众的冲突都属于利益相关者的利益表达范畴。在中国城市一线治理场域中,暴力实施者面对的不是“无人统治”的官僚系统,这些暴力事件可以轻易锁定特定的地方政府和官员,官僚体制内部也可以迅速做出反应,中国的城市暴力在某种意义上是对权力的肯定,而非批判。这种状况倒是印证了阿伦特(2012b)的一句名言:“权力的每一次减弱都是对暴力的公开邀请”。反过来说,要对暴力进行有效控制,就应该增强或规制权力。

尽管与西方语境中“城市共同生活如何可能”的哲学问题不同,中国城市暴力更具有城市治理的现实色彩。但是,“社会问题”研究路径表明,中国的城市暴力又不仅仅是城市管理的行政问题,因此它不可能只是暴力犯罪范畴内的法律问题。对于中国城市暴力这样一种独特的混合状态,应该寻找一个中间路径来解释。

中国城市暴力的混合状况,很大程度上是由混杂的权力认知导致的。绝大多数暴力事件是社会治安问题,但只要涉及到“官民”冲突,就容易将之转化为“政治暴力”事件。尤为吊诡的是,一些控制暴力的权力实践本身也在再生产暴力,这更容易导致对权力的批判。这就产生了一个矛盾,人们既希望通过强化权力来加强城市管理,又希望规制甚至取消权力来避免伤害民众权益。这种复杂性和分裂性迫使国家与社会关系的调节,国家不能简单地视作是相互竞争的社会诉求的仲裁人,它本身也卷入到现代城市系统中。城市治理意味着,城市政治的核心不再是“谁统治”的问题,而是城市系统中的各个社会力量(尤其是边缘群体)如何协作达成共同目标的问题。城市治理为认识当前中国城市管理中国家与社会关系的调节及变化当中的权力实践开辟了一个全新视角,也为机制分析的路径提供了可能。


二、城市治理的机制分析

(一)国家与社会关系中的城市暴力

城市治理是在国家与社会关系中展开的,而暴力是两者关系的终极表现。在理想类型上国家是垄断暴力的唯一合法机构(韦伯,1997:730)。但是,诺斯、瓦利斯和温格斯特(2013)认为,基于这一假设的研究路径是错的,历史上大部分国家的暴力分散于社会中,没有一个社会能够以完全消灭暴力的方式来解决暴力问题,至多能对暴力加以控制和应付;社会秩序的特征与对暴力的限制和控制有密切联系,自然国家通过支配联盟来控制暴力,暴力成为主要群体间议价系统的一部分,权力开放社会是通过制度来控制暴力的。从“国家的实践”(practice of the state)的角度上说,诺斯等人的判断无疑是正确的,国家是分裂的而不是铁板一块的,国家只是其所要统治的边界内组织混合物中的一个组织,社会中的不同单元“使用微妙或并不微妙的奖惩——有时包括彻头彻尾的暴力——试图达到其目的”(米格代尔,2013:12),在争夺社会控制的过程中,一些国家并没有面临强大军队的反抗,但即便是来自那些分散的、小型社会组织的微弱抵抗,国家也并不容易战胜,因为很少看到有国家能成功建立统一有效的规则(米格代尔,2009:185)。

米格代尔和诺斯等人的观点,为城市暴力的分析提供了一个完整的思路,具体而言,它包括以下几个内容:第一,暴力是解释城市治理的核心。韦伯式假设,即在一个明晰的、广为理解的规则的约束下,政府垄断了合法使用暴力的权力,虽然不能成为分析城市治理的前提,却是城市治理分析的核心内容,因为没有一个市政当局不致力于合法地垄断暴力。但城市管理的规则本身充满争议,尤其是涉及到官民冲突时。第二、国家具有双重性,由观念和实践两个元素构成,观念上的国家意味着公共机构和人员与其它私人群体之间存在明确的社会边界,但从国家实践上看,社会、国家、社会与国家间实际的结合点、联系(engagement)和分离(disengagement)构成了支配与反支配的权力竞技场(米格代尔,2013:107),它们之间的界限往往是模糊的。在实践中,城市治理并不是单一中心的,那种国家或市民社会一体化的观点是不合时宜的,市政部门本身就是分裂的,社会也越来越具有异质性,分裂的权力实践与多样的社会在街头共同塑造了相对独立的“边界”。第三、关系机制是把握城市暴力生产的关键。人际暴力是关系的特征,而不是个人的特性;所有社会关系都涉及某些非对称性,且小规模的顺从诉求斗争一直存在;在政治危机中,暴力犯罪的上升不是因为人们相互攻击,而是因为这种危机动摇了对现存的顺从模式的支持(Gould, 2003;蒂利,2008:19)。城市暴力的兴起说到底是既有国家与社会间关系模式的改变所带来的,这既来自于权力实践的变化本身,也来自于变化中的社会秩序。理解这种关系机制,必定是过程导向的研究,其中城市的治理者与被治理者都处于一种相互转化的关系中。

(二)“城市暴力”分析的关系机制模型

机制性解释方法是一种把散乱的社会机制有机联系起来的理论(赵鼎新,2005),它力图发掘现象背后的事实,试图提炼特定时间或空间节点内具有相对归纳性的机制。蒂利提供了一个运用机制性解释方法分析的样本,这种解释方法包括以下几个要素或分析步骤:第一,要确立集体身份,而身份处在与其他人的关系之中:你-我和我们-你们。第二,身份集中在将我们与他们区分开来的边界上面。第三,在边界的一边,人们维持着(我们或他们)各自范围内的相互关系。第四,越过边界建立联系。第五,创造有关边界的集体故事。借鉴这个样本,可以建构一个关于“城市暴力”的关系机制模型(如图3)。

在这个模型中,政府(治理者)和市民(被治理者)是两个不同的集体身份,典型的政府内部关系是科层制的,而市民之间关系的理想类型是市民社会。在观念上,国家是垄断暴力的唯一合法机构,“国家实践”也以此为目标,因此,暴力是区分国家与社会的明确界限。一旦市政当局与市民建立跨边界的关系,他们各自就具有治理者与被治理者的身份。建立这种关系的机制可以是联盟、攻击、顺从、安抚等等。治理者与被治理者之间的关系构成为一个权力竞技场,小规模的抵抗一直存在,一旦顺从模式发生了改变,城市暴力兴起就成为城市治理各方共享的故事。

笼统一点说,“城市暴力”的关系机制模型是国家-社会关系分析框架的具体运用。正如赵鼎新所言,国家-社会关系是建立在机制分析方法之上的,但大部分“国家与社会”分析框架下的经验研究并未揭示特定的社会机制,更不用说将散乱的社会机制联系起来。其中的一个原因是,与哈贝马斯市民社会理论将公民权(citizenship)概念作为勾连国家与市民社会关系的中间概念不同的是,“国家与社会”分析框架缺乏中间概念(强世功,2003:335),导致其只具有“框架”意义,却并不能揭示真实的国家与社会间的关系机制。将身份、边界与社会联系作为建构关系机制的要素,可以顺利地解决这一问题。具体而言,理解城市治理机制应该包括以下几个内容:

第一,确定城市治理各方的身份。“身份是一组有力的社会安排,在这种安排里,人们建构他们是谁、他们如何联系和对他们发生了什么的共享故事”(蒂利,2008:221)。在城市治理中,治理者是“政府”,它控制着主要的集中性强制手段。被治理者则拥有“公民”的统一身份,它由一套强制执行的诉求构成,这些诉求涉及到与政府间的契约关系,主要表现为权利和义务。在实际的城市治理实践中,“政府”和“公民”身份都过于简约,“政府”很可能只是指市政当局,乃至一线行政人员,而不是国家;“弱势群体”、“农民工”等或许比“公民”更具有实际意义。

第二,明确城市治理中治理者和被治理者之间的界限。在霍布斯“安全国家”的假设中,个人除了在“私域”范围内拥有消极自由外,都要将大量权利永久让渡给垄断了暴力、税收等各种手段的国家(基恩:1998)。尽管国家权力形态有诸多变化,但暴力垄断始终是国家最为显著的特征。因此,暴力是国家与社会间的明确界限。暴力作为治理者和被治理者之间的界限,主要体现为两个方面:一是暴力不能成为社会内部各群体之间议价系统的组成部分,私暴力是为国家禁止的;二是国家可以通过暴力的手段进行支配,但被治理者却不能将暴力作为反支配的手段。不过,当代国家的权力形态中,国家权力也受到严格限制,“滥用暴力”被视为对公民权利的挑战。

第三,治理者与被治理者各自的内部关系。科层制是政府的组织型态,具有分工明确、按章办事等特点(韦伯,2004:22-31)。但是,政府内部并非铁板一块,尤其是“街头官僚”并不完全按照“命令”行事,而是在一线行政中依据环境、经验等进行正式或非正式行政,他们行使着相当大的自由裁量权,本身就是政策制定者(Lipsky, 1980)。同样,社会中的各群体虽然具有“公民”的统一身份,但是,“编入公民身份”(incorporation of citizen)在不同时期涉及不同群体(诺斯、瓦利斯、温格斯特,2013:160)。同样是“弱势群体”,同样是作为被治理者的摊贩,农民工和下岗工人在享受城市市民待遇方面显然不同。可以想见的是,政府内部的组织形态,市民社会的发育程度,都将影响治理者和被治理者的集体身份认同。

第四,治理者与被治理者之间的关系机制。由于政府和公民都是分裂的,因此,在治理者与被治理者之间的跨边界关系中,呈现出混杂状态。零星的冲突并不意味着合作不存在,而看似平静的妥协下面往往隐藏着零星的反抗。造成这种混杂状态的也是由多种机制造成的:联盟、攻击、顺从、安抚等等联系方式并存。在特定时间和地点(如街头)的治理中,跨边界关系随时可能改变,治理者与被治理者之间的界限也可能发生改变,新的界限可能随着新政策的推行而出现,原来模糊的界限也可能因偶然事件而被激活。总而言之,治理者与被治理者的跨边界关系具有模糊性、流动性,它们所构筑的界限附近的城市治理是灰色的,一不小心就可能踩线,产生城市暴力。

(三)城市暴力机制分析的操作步骤

城市治理的关系机制模型只是提供了关于“城市暴力的兴起”这一集体故事的分析框架,还需要对机制分析进行操作化。机制是一个过程概念,事件发生链与因果机制的概念有类似之处,除少数例外,大部分因果解释以一个(或一串)先发生的事件或事实来解释一个(或一串)后发生的事件或事实(Elster, 2007:9-10)⑩。蒂利和塔罗(2010:34)在关于抗争事件的分析中,言简意赅地指出了任何一个复杂社会过程的解释步骤:首先对过程的描述,其次将过程分解为一些基本的原因,以及再次将这些原因集合为过程是如何更一般地叙述。对“城市暴力”的关系机制分析,也可以操作化为以下几个步骤:

第一,描述城市暴力发生的场域。包括对城市暴力发生的地点(街头)的描述,对其空间特征加以定位,既包括物质空间,如街头的空间布局、人口聚集状况;也包括社会空间,如城市治理者与被治理者构成的社会网络。

第二,描述“城市暴力兴起”的故事。这一故事是由一系列“集体要求”组成的,如摊贩对城管的逃避,出店经营者对执法人员的无视、言语攻击,“钉子户”对政府的抵抗,团伙在黑车运营、欺行霸市等领域的“游击战”。为了更好地叙述,要将这些具体的事件进行排序,构成连续的事件发生链,并从中切取一些片段,分解出一些基本的构成治理者与被治理者间关系的要素。

第三,在城市暴力生产的各构成要素间建立因果机制。被治理者的复杂身份、“街头官僚”的行为特征、媒介动员等等,是城市暴力生产的关键要素。城市暴力并不是由任何一个“施暴者”制造的,而是各要素之间的关系变化形成的。“街头官僚”政策执行方式的改变,媒介动员的深入,被治理者身份认同的改变,都有可能导致治理者与被治理者之间界限的变化,并因此导致暴力发生。

第四,将具体的关系机制组合成为整体,从而再现诸过程。城市治理者与被治理者之间的跨边界关系并不是由单一机制形成的,而是多种机制组合形成的。治理者有可能在特定时空条件下对被治理者采取攻击行为,但在多数情况下更可能采取联盟、安抚等手段;被治理者在少数情况下也可能采取抵抗行为,但在多数情况下则更可能采取顺从、逃避的行为。多种机制实际上伴随或交替出现,其背后可能存在更为根本的机制,这个由多种机制有机组合而成的更为根本的机制就是“过程”。

当城市暴力生产的过程/机制再现出来时,就有可能对城市暴力的兴起这一事件进行因果解释。由于机制解释一定是理论解释,因此,它就有可能对别的类似现象进行解释。


三、灰色治理的空间实践

从这一节开始,笔者结合武汉市鲁磨路的街头管理具体阐释城市治理机制。鲁磨路是连接鲁巷和东湖风景区的一条重要通道,街道布局极为复杂,后街背巷无数,居民构成复杂。沿途有4所高校,几十家单位和居民小区,还有3个城中村,几百家店铺,其中餐饮店就有一百多家。由于鲁巷地区是武汉最为繁华的商业中心之一,鲁磨路的人流量极大,鲁巷转盘每天至少有十万人流量,高峰时每小时有八千车流量。近十多年来,鲁磨路处于不断升级改造中,街头治理也日益复杂,小偷、乱穿马路、欺行霸市、黑车、占道经营、违建、乱搭盖等现象层出不穷,各种暴力事件也时常可见。

2014年3月8日(周六)下午1时许,我们对鲁巷转盘进行了路况实探,足可证实鲁磨路街头管理的复杂性(如图4)。仅仅在鲁磨路天桥上,就有18家摊贩,躺着或坐着5位乞讨者,附近还有大量流动摊贩、摩的司机、乞讨者、散发传单的人员,而城管执法车赫然停在中间。很显然,鲁磨路已成为各种营生、各种力量的汇聚之地,治理者与被治理之间也形成了相对稳定的关系模式11。

(一)城市的空间实践

15年前,鲁磨路是一个典型的城郊地带,当地居民依据生活的需要自然“规划”了社会空间:几所科研院校与城郊村犬牙交错,大部分单位职工乘坐唯一一路公交车“进/出城”,村民仍从事农业生产,兼及“进城”打工或做点小生意、出租房屋赚取额外收入。彼时的鲁磨路也只是一条简陋土路,没有多大的商业价值,也谈不上现今意义上的城市综合管理。1998年,当地人大代表起草了关于鲁磨路拓宽、改造的建议,被区政府接受,但由于资金困难,迟迟不能动工。直到2001年,才借由打造“中国光谷”的规划,由工程投资商全额垫资3000多万元,把鲁磨路修建改造成了全长1800米,宽40米的水泥路面。2007年光谷步行街开街,光谷商圈初步形成,鲁巷地区成为武汉最繁华的商业中心之一;同年,在鲁磨路打造珠宝一条街的规划呼之欲出,沿途的两所大学也着手将夹杂其中的3个城中村改造成为教师小区。一系列的城市规划,微妙地改变着鲁磨路的城市空间。

第一,2001年竣工没多久的鲁磨路很快被各种违章占道的地摊和大排档所占领,整治周边环境成为沿线居民的迫切要求。随着光谷商圈的形成,鲁磨路的治理更加复杂:占道经营迅猛增加,各种小店尤其是餐饮店的无照经营、非法民改商、出店经营现象层出不穷,人流量增加带来了街面社会治安形势的复杂化。当地居民和商贩冲突逐渐增加,一些流动摊贩占道经营,影响了交通和居民出行;一些临街的小区居民将房屋改造成为店面,影响了邻居的居住环境;一些团伙垄断供货渠道,高价向沿街各餐馆提供啤酒、煤气、食用油、一次性餐具、米等物品。

第二,光谷商圈的形成,以及珠宝一条街的规划,使得鲁磨路的商业价值大增,但也加大了各利益群体间的冲突。鲁磨路混杂着农民工从事的流动摊贩、当地村民的房屋出租、规模不等的餐饮企业、投资巨大的珠宝店,从最原始的营生到最高端的产业,一应俱全。政府和商业资本希望通过对街道的改造升级,来带动高附加值的产业聚集,而这必然对原初的产业从业者带来冲击,产业群体间的共生状态走向破裂。

第三,伴随着鲁磨路街头管理形势的日渐复杂,政府加大了城市管理力度,这本身也属于城市空间变化的一部分。2000年,武汉市决定新组建城市管理局和城市管理执法局,统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。2001年6月15日,国务院批准《武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作实施方案》,2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权实行办法》正式实施,“城管”和警察一道,开始成为街头管理的主导力量。城管虽然统一了执法权,解决了上世纪90年代普遍存在的“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”的问题,但因为缺乏相配套的处置权,使得其执法过程充满冲突。城管表面上的统一执法权并没能带来街道的规范有序,反而带来了意想不到的后果。

城市布局的重新规划,带来的不仅仅是物质空间的变化,更重要的是导致了社会关系的重组和再生产。或者说,城市空间的变化本身是社会生活及其关系实践的结果,因此,“实践空间”具有开放性、社会性和政治性(胡潇,2013;文军、黄锐,2012)。鲁磨路并不是一个封闭的物理空间,一个被动的、可以丈量的场所(place),而是具有行动力和社会意义的价值世界。一开始,将鲁磨路修建改造成为40米宽的水泥大道,是区政府回应沿路居民改善出行条件的结果。但真正促使区政府下定决心的是“中国光谷”的概念,以及光谷商圈的规划。因此,作为当地居民“居所”的鲁磨路,与作为政府新的“城市增长机器”的鲁磨路,在对其升级改造的目标上是有一致性的。然而,这种改造的最大受益方或许不是当地居民,甚至不是政府,而是那些流动摊贩和大排档的经营者。因此,“城市治理”又成为当地居民与政府的又一个“隐藏联盟”的结果。只不过,一部分居民可能就是流动摊贩或大排档的经营者。鲁磨路对于不同身份的居民,已经开始具有不一样的意义。而更为宏大的城市发展规划,使得更多的当地居民与政府的“隐藏联盟”走向公开破裂,也将“城市增长机器”与“原始的城市”两种理念冲突加剧。

显而易见的,鲁磨路空间实践的最大变化是“城市治理”开始成为主导街头空间变化的关键力量:政府要通过城市治理来达致街道升级的目标;普通居民和商贩希望通过城市治理来祛除团伙势力对正常市场秩序的干扰;即便是那些看似利益受损的村民,也希望在城市治理过程中获得巨额利益。这意味着,权力与“场所”(locales)有了特别联系,鲁磨路具有了吉登斯所说的“权力集装器”(power containers)特征。

权力集装器是为了生产行政力量而给予界定的舞台,在“空间实践”的意义上,城市空间造就了两种意义上的权力实践。一是它在支配性的社会关系的再生产中发挥着主导作用,典型如福柯(2007)所说的“全景敞视”建筑。事实上,通过城市治理的介入,鲁磨路同时被概念化为特定的空间表象(郑震,2010),即它应该融入光谷商圈,成为城市发展的新的增长点,当前低端产业集聚的混杂情况是不应该的。很显然,鲁磨路体现了城市规划专家、政府所掌握的知识和意识形态,表象着优势群体的利益和存在的空间。二是从反面看,城市空间也是由被规训群体的抵制所形成的“对立空间”(勒菲弗,2008:21-62)。从社会体系的控制辩证法(dialectic of control)看,居于支配地位的个人或群体所运用的全部控制策略,均在居于从属地位的个人或群体那里唤起了反对的策略(吉登斯,1998:11)。因此,鲁磨路真实的城市空间并不稳定,往往呈现出冲突、妥协等性质。

不过,这两种权力实践并不对等,按照德塞图(De Certeau,1984,转引自吴飞,2009)的说法,它们是战略(strategies)与战术(tactics)的区别,强者运用策略,体现分类、划分、区隔等方式以规范空间,是一种战略;弱者不能自创空间并加以掌管,只能伺机而动,藉由结合异质元素,不断操弄事件,将其转为“机会”,这是一种“抵制”的“战术”行为。

(二)灰色空间

鲁磨路的升级并没有完成,反而在升级的过程中带来了诸多矛盾和冲突。城市空间的权力实践并不表现为治理者的霸权式宰制,被治理者也没有表现为被动地接受规训,它们的“抵制”战术在不断塑造着“反抗空间”。事实上,从城市治理的角度上看,城市空间是灰色的。

城市治理的灰色空间首先表现为权力的时-空支配并不是均质的,它给被治理者的“游击战术”留下了机会。鲁磨路城管的上路巡查时间一般是上午8:30到晚上10:00,正如我们访谈的一位中队长所言,每天连续工作十多个小时,足以说明城管工作很不容易。不过,对于那些流动摊贩而言,城管工作的不易却为他们提供了机会,8:30之前正是卖早餐的最佳时间,10:00之后是摆大排档、经营各种“夜市”的好时间。尽管可以通过其他的管制手段来弥补时间控制的不足,比如,通过推出“放心早餐车”,由餐饮企业和下岗工人共同经营,既保证了早餐安全,又维持了街头秩序,城管部门免去了“当面”控制——只要规定经营时间即可。但是,类似措施并不能维护城管缺席时段内的街头秩序,总有一些流动摊贩倾向于提供特色食品赚取更多利润,更多的经营类别则是无法统一管理的。简单说来,流动摊贩最大的市场优势是,它可以方便、快捷地提供多样化的商品,这既是针对市民需求,也是针对城市管理者——除非是有效控制时间和空间,否则就别想清除影响街头秩序的流动摊贩。

鲁磨路城管的空间支配也存在巨大的灰色地带。鲁磨路并没有完全实现升级:城中村、单位小区、背街小巷、纵横交错,街道空间极为复杂。城管只能在大街和重要的主干道进行巡查,而一些角落根本就不可能触及。由此,鲁磨路提供了众多理想的摊贩“游击区”。我们的调查发现,长期盘踞鲁磨路的摊贩一般都有固定的据点以及一定范围的“游击区”,固定“据点”一般选择在小街背巷内,无论是白天还是晚上都不用担心城管巡查,当然也没有什么生意;“游击区”则一般都要延伸到主干道上,且都会占据相对固定的位置,久而久之和沿街的特定商户达成共识。我们调查的一对卖衣服饰品的夫妻,白天妻子在巷内独自守摊,丈夫在里街一个杂货店帮忙打杂,晚上的时候夫妻俩在杂货店门口摆摊叫卖。还有一家烧烤摊,摊位在一家医院的门口,摊主和医院门房关系紧密,白天将工具寄放在门房,晚上摆摊。

一线行政的特殊性塑造了柔性、有节制的权力实践。在日常治理过程中,由于一线行政力量有限,使得早晚时间和背街小巷成为城市治理的真空,但这并不意味着权力实践不存在。事实上,权力实践无处不在,至少从监控的角度上说,城市管理者非常清楚这些灰色空间的存在。在一定情况下,灰色空间本身就是权力实践的结果,是“柔性执法”的表现。

案例1:有节制的权力实践

治理者:杨维勋是鲁磨路的一名普通城管,由于十年如一日骑自行车“柔性执法”,2010年被媒体誉为“最美城管”,成为武汉城管系统的一个典型。据杨维勋自己所说,他长期留意管段内的“尖板眼”位置(如居民小区侧门里、长期不用的连通道、主干道旁的背街小巷路口),共8处较大容量地点、10处较小容量点。这些地方加起来,能容纳近百名小商贩。12

被治理者:被媒体称作“板栗哥”的徐有胜,从2003年开始一直在武汉靠摆流动摊为生,2013年花了十多万从江西买了50吨板栗,因找不到买家只能自己炒板栗卖。9月23日,城管执法队员要求其搬离鲁磨路,情急之下徐有胜说出了家中困难,最终获得了洪山区城管的帮扶,允许徐有胜在鲁磨路公交枢纽站的一个避街角落摆摊,条件是不能随意流动,卫生自行打扫。13

总体上看,在时-空控制上,权力实践的双方保持了一个微妙的平衡,都在尽力维持既有的权力分界线,彼此之间“非常熟悉,简直像自己的家人。说得直白点,就是像倒班”。首先,在长期的权力实践过程中,双方都知道界限在何处,哪些时机可以踩线,哪些时机不可越线。晚上10:00是一个节点,流动摊贩在九点多的时候就开始做好从背街小巷冲向大街上的准备,因此,这段时间踩线的人极多,即便是城管巡查,也可酌情处理;到10:00过后,则是默认的可以越线的,鲁磨路天桥周围几乎成为远近闻名的“夜市”。在重大节日或迎接上级检查等特殊时期,大部分摊贩都会主动配合,连踩线行为都不会有。鲁磨路有一群算命先生,盘踞此地已有多年,城管每天巡查五六次,却安然无事,其中的重要原因是算命先生们把握好了分寸:在常规巡查过程中,城管提醒算命先生们别“占道经营”,不要影响路人通行,算命先生也会主动配合,要求前来算命的顾客靠边坐;一旦碰到检查,城管提前打招呼,算命先生在家歇业一段时间,直到检查结束。

在灰色空间领域,城市治理者在绝大多数时候只是保持权力在场的态势。这意味着,它将采取一系列手段来保持权力的存在感,一旦这种存在感受到挑战时,就不惜动用暴力工具重新确定边界。从2011年开始,武汉市持续了3年时间的“城管革命”,几乎每个月都进行专项整治。这是典型的运动式治理,它与常规治理相互矛盾,却又相互补充(周雪光,2012)。从宣示权力在场的角度上看,在将灰色空间纳入城市治理范围内的问题上,运动式治理起到了难以替代的作用:因为只有在专项整治或联合执法的情况下,一线行政力量才会将常规治理难以顾及的背街小巷以及越界行为纳入城市治理范围内。而如果缺少了权力在场,灰色空间很容易发生异化,为私暴力把持,治理者与被治理者的微妙平衡关系被打破,这对权力实践的双方都是威胁。

案例2:私暴力的威胁

2009年鲁磨路出现了团伙力量,俞某为垄断鲁磨路液化气供应,聘请胡某等数个混混,威胁并阻止其他竞争对手不得进入指定区域,并上门威胁液化气用户14。一些无业人员还垄断餐饮店供货渠道,以高价格强买强卖15。

鲁磨路上的“黑面的”甚至实现了公交化运营,“发班”比沿途公交车还密集,导致其成为城市治理的顽疾,2010年打击过后不久就死灰复燃,警方不得不又在2013年启动更大规模的打击16。

灰色空间是权力实践双方共同塑造的,一是居于支配地位的城市治理者基于一线行政力量有限、柔性管理等综合考虑,在文明执法、柔性执法的口号下,根据“疏堵结合”的原则,制造了灰色地带。如杨维勋发现的“尖板眼”和“板栗哥”所在的避街角落,严格说起来都属于不应摆摊的地点,但“疏堵结合”和人性化的考虑却为鲁磨路的摊贩提供了生存空间。二是居于被支配地位的被治理者基于“弱者”和权力不对等的考虑,一般都选择游击战术,最大限度地逃避治理,尽量避免触动对方的底线,避免直接冲突。一个事实是,“权力技术或定型的统治程式在面对事件并予以处理时,很少具有它们看来应该能拥有的那种‘固定性’”(吉登斯,1998:12),这就为那些最具依赖性、最柔弱、最受压迫的人们开辟了自主性的领域。

行文至此,我们可以发现,与典型的城市发展轨迹不同的是,鲁磨路的空间实践并没有表现出清晰的中心-边缘特征(如图5,引自帕克等,2012:51),而呈现出混杂性和不确定性(如图6)。这是因为,鲁磨路的城市发展一开始就是多种力量合力的结果,既受政府和资本主导的光谷商圈规划的影响,又受自下而上的当地高校教师、企业职工、村民改善出行条件呼声的影响。因此,鲁磨路的城市发展具有极强的包容性,并没有形成明显的中心-边缘的同心圆结构,没有明显的向心流动和离心流动过程,反而是吸引了更多的外来企业、农民工摊贩加入其中,增加了鲁磨路城市空间的异质性,形成了小区、单位、商业中心、城中村等交叉共存的混杂状况。在同心圆结构中,灰色空间一般只存在于过渡地带,中心地带周围街区往往是“游民世界”,成为“退化地区”。但是,鲁磨路所形成的交叉结构,灰色空间存在于任何两个功能区的结合地带,如杨维勋发现的“尖板眼”,都具有这一特征。一些结合地带如“板栗哥”徐有胜所占有的避街角落,处于小区、单位、城中村和鲁巷的结合地带,具有极强的商业价值,是具有“商业中心”功能的结合地带(图6阴影部分)。

更为重要的是,城市治理为灰色空间注入了强烈的政治性和社会性。首先,城市治理者和被治理者之间是一种非对称的支配与被支配关系。政府可以通过城市治理政策、规划、意识形态宣传等“战略”来确立双方的界限,摊贩等被治理者只能通过“游击战”等“战术”尽量模糊界限。其次,城市治理者对被治理者的支配并不表现为霸权式的宰制,在边缘地带仅仅保持权力在场,却并不真正行使其统治权。这为被治理者留下了诸多“机会”,他们事实上拥有自主性领域。再次,在权力实践过程中,城市治理者与被治理者保持微妙的平衡。这种权力平衡具有不稳定性和模糊性,任何一方的平衡感被打破,都会发生通过暴力重新划定界限的行为。总而言之,灰色空间不仅仅意味着城市空间布局上的混杂性、去中心化的特点,还意味着城市治理的模糊性和不稳定性。

(三)灰色治理

灰色空间是城市治理实践的结果,因此,城市治理内在地包含有“灰色”成分,我们权且将之称作“灰色治理”。说到底,虽然城市的每条街道都被现代民族-国家纳入了特定的行政区划中,成为行政生产的“场所”,但它并不是类似监狱、学校、工厂的典型的“权力集装器”。这是因为,街道并不是一个具有排斥性的开放空间,里面的信息也高度复杂而无法分类整理,这就使得权力实践的边界具有模糊性,“全景敞视”式的监控事实上是无法建立的,在这个意义上,街道确确实实是灰色空间。在灰色空间中,治理者无法完全集中配置性资源和权威性资源,面临行政力量和权威不足的困境,这使得拥有自由裁量权成为“街头官僚”的典型特征(叶娟丽、马俊,2003)。由此,灰色治理主要表现在两个方面:一是在监控被治理者的过程中,治理者存在明显的“灰色决策”过程,即治理者需要在不完全信息条件下做出合适的决策;二是在一线行政过程中,一线行政人员大量采用半正式的行政方式。

“业经处理的信息”极为重要,唯有如此,政府才能形成相应的政策措施,对相似问题进行类别化治理。但是,街头信息往往是混杂且无法处理的,政府无法制定相关政策,一线行政人员必须“个案化”处理相关问题。可以类别化治理的问题往往是简单易处置的问题,而那些不存在固定处理方案,甚至连定义都很困难的问题17,恰恰又是严重缺乏相关信息的问题。对于政府而言,决策的基础只能依据业经处理的信息,无法处理的信息就是无效信息;但是,对于一些有经验的一线行政人员而言,那些混杂的信息恰恰构成为其决策的基础。比如,在治理流动摊贩的占道经营过程中,可以处理的关于摊贩的信息只能是一些基本情况(如性别、年龄、户籍、民族、是否残疾),并依此采取相应措施——如对于本地下岗工人,可以请求街道和社区安排工作;对于残疾人,也可以适当帮扶;对于少数民族,尤其是新疆和西藏来的摊贩,可以适当规划固定摊位。其他的混杂信息,如摊贩的人际网络、家庭背景、脾气,乃至其所思所想等等,并不能构成制定政策的依据,但却对一线城管极端重要:理应区别对待真假“弱势群体”,理应对不同个性特征的摊贩采取不同的治理策略。

案例3:混杂信息的重要性

2013年6月,洪山区城管局的两名城管晚上在鲁磨路等地“卧底”摆摊,得到一些感性认识,如摊贩和城管猫和老鼠的游戏,摊贩之间的互助关系等等,这些并非有效信息,却足以对既有的措施(如柔性执法)造成冲击18。事实上,有经验的一线城管都会对那些零散的信息进行评估,并以此为依据找准处理问题的突破口。杨维勋是鲁磨路的老城管,很自然地掌握了自己辖区的“尖板眼”地带,作为疏通摊贩的重要资源。“板栗哥”徐有胜的故事,也是一个依据零散信息“个案化”治理的典型。

与类别化的处理方案不同,“个案化”治理的决策依据不是既有的政策和固定的方案,而是一线行政人员的经验。简单地说,灰色空间往往也是“灰信息”的聚集地。这些信息混杂且稍纵即逝,根本就无法归类,或者来不及归类,也就谈不上采取政策措施。但是,一些“灰信息”却隐藏着关键的治理需求,要求治理者立即做出反应。一个有经验的一线行政人员,因为熟悉灰色空间,对其中的细微变化了若指掌。因此,可以从零散、杂乱的信息中提取关键信息,推导出新的治理需求,从而做出反应。这便是“灰色决策”过程。

某种意义上,城市治理的基本面并不是由那些易处置的问题及其相关城市政策构成的,而是由那些复杂且不好处理的问题(wicked problems)以及相应的灰色治理过程构成的。复杂且不好处理的问题主要由两种原因构成,一是这类问题的信息不完整,以至于政府即便有相关的类别化处理方案,也无法采取措施;二是这类问题的信息已经很完整,但由于造成这一问题的原因极其复杂,且不同人对此持不同看法,以至于难以对此定性,也就无法形成固定的处理方案。

对于第一类问题,可以通过一线行政人员的“灰色决策”加以解决,一些看似“个案化”处理的问题,从更加抽象的角度上说,其实可以归于某一种类别化处理方案中。比如杨维勋利用“尖板眼”来疏导一部分摊贩,并不符合具体的城市管理政策,但是,从更为抽象的“疏导结合”原则来说,却又是可以接受的19。城管部门允许“板栗哥”徐有胜在避街角落摆摊,还是属于占道经营,但从人性化执法的角度上看,却是值得鼓励的。

对于第二类问题,则只能采取半正式行政方式加以解决。城市治理面对的一系列社会问题,比如乞丐、摊贩、拆迁等等,很难归入特定的城市治理业务来加以处理,依靠固有的行政技术也是难以解决的。甚至“城市治理”本身就是社会问题之一,处理越轨者应该采取什么样的措施,往往会引起激烈的争论。因此,城市治理者在评估、分析和处理这类问题时很难决策。正式行政往往赋予一线行政人员自由裁量权,但只能解决那些并不复杂并且好处理的问题,大部分复杂且不好处理的问题并不能在自由裁量权内解决问题。半正式行政方式不仅是应该的,更是必须的。

案例4:半正式行政实践

近些年来,武汉城管创新了一系列的“柔性执法”方式,如“眼神执法”、“献花执法”、“列队执法”,鲁磨路的城管也经常采用这些方式。2011年春节,杨维勋带领鲁磨路城管向商户“拜年执法”。2013年6月15日晚8时,鲁磨路一家烧烤摊前,五十余名城管执法队员整装肃立在一旁盯视食客,老板对峙半个小时后,将占道经营的桌椅搬进了店内。

媒体一般从文明执法的角度去解读这些执法方式,觉得与以往的粗暴执法相比,是一种进步20。但是,从行政实践的内在逻辑看,表现为“柔性执法”的半正式行政是对难以处理的复杂问题的最为恰当的回应。“粗暴执法”之所以失败,是因为以暴力为后盾的正式行政无法处理这些复杂问题。

事实上,由于需要通过自设的工作程序来管理其特殊的工作环境,街头官僚实际上具有政策制定能力(Lipsky, 1980:83-84)。这些柔性执法手段,是一线行政人员依据灰色空间的工作环境,柔性而有节制地行使权力的自然结果。一旦将其程序化,街头官僚也就事实上拥有政策制定能力。2010年年底,杨维勋的工作经验被全市推广,其工作方法被总结为“三心工作法”,即“平心看待岗位、诚心服务感化、公心纠正违章”21。这是一个典型的半正式行政方式,通过有意节制治理者拥有的权力,来获取被治理者的“同意”,低成本地开展工作。杨维勋显然不是第一个践行半正式行政的人,只要是有经验的一线行政人员,都会不自觉地采用灰色治理手段。早些年,作为武汉城管一面旗帜“叶淑琴工作法”22,其基本内容与“三心工作法”几乎没有区别。

“柔性执法”和半正式行政越来越为城市政策所肯定,表明灰色治理在城市治理中具有合法性。这符合中国经验,半正式行政有更为深远的合法性。从政治变迁角度来看,它反映了转型期话语与实践的分离,“正式权力的非正式运作”恰恰有利于弥补正式权力的不足(孙立平、郭于华,2000;许慧文,2008);从历史上看,它是“集权的简约治理”的延续,半正式行政历来是中国“儒法合一”治国经验的具体表现(黄宗智,2007)。

一线行政人员的自由裁量权以及因此产生的政策执行的灵活性,是“街头空间”实践的产物(韩志明,2010),其指向并不是准确而无折扣地实现政策意图,而是最大限度地维持灰色空间。灰色空间是治理者与被治理者广泛接触的地带,治理者的管理意向、活动与资源必须回应约束治理者的要求,而被治理者也可以反对治理者的武断行为。这意味着,在权力实践中,治理者对被治理者并不采取霸权式的宰制,而被治理者对治理者也不采取积极的攻击策略。他们之间形成了一种微妙的平衡关系:一线行政人员认可被治理者的集体诉求,被治理者的利益通过承认一线行政人员的权威获得保护,任何一方采取攻击行为都必将导致灰色空间的消失,城市暴力就此产生。


四、城市暴力的再生产

仅仅在2009年,鲁磨路所在的关山街全年开展执法活动22次,拆除违章建筑11642平方米,取缔占道经营1300余起,拆除乱搭盖83处。一般情况下,联合执法活动只针对复杂且不容易处理的问题,容易处理的问题在日常治理中就已经解决了。因此,治理者采用暴力,至少是威胁使用暴力就在所难免,而被治理者暴力反抗也时有发生。从行政实践的角度来说,执法风格直接影响了法规遵从的模式(May & Wood, 2003),粗暴执法和暴力抗法是一对孪生兄弟,几乎所有的粗暴执法都伴随着暴力抗法,反之亦然。然而,这并不是一个完满的解释,前已述及,灰色治理才是城市治理的常态,权力实践的双方都在力图保持平衡,而不是使用暴力打破灰色空间。在这种情况下,为什么还会有城市暴力产生?唯一合理的解释是,灰色治理本身蕴含着城市暴力的再生产机制:灰色治理是以模糊边界、抑制暴力为主要特征的,但恰恰是这一特征再生产出了城市暴力。

回到城市暴力关系机制解释的基本原理:暴力是关系特征而不是个人特征,暴力的生产不是因为人们相互攻击,而是既有的顺从模式已经动摇。在灰色治理实践中,治理者与被治理者之间是一种非对称关系,这不仅表现在治理者可以通过城市政策及意识形态划定城市空间,而被治理者只能在治理者留给的“机会”中争取自主性空间,更表现在治理者合法地垄断了暴力,任何挑战其权威的行为都可以通过暴力来加以惩罚。这就意味着,灰色治理首先是治理者节制权力,尤其是控制暴力的结果,而不是被治理者伸张权利争取的结果。

然而,无论是权力节制,还是被治理者的权利伸张,都不受灰色治理过程本身控制。第一,从一线行政人员的角度上说,灰色空间是其通过恰当运用自由裁量权和事实上的政策制定能力构建起来的,是一种保护性协商机制,被治理者的集体诉求在这个空间得到保护,一线行政人员也不至于受到上级追责。一旦组织调控加强,霸权式的权力宰制就会出现,被治理者与治理者之间既有的顺从关系就无法维持。第二,从被治理者的角度来说,近些年媒体对滥用公权力的批判,激活了被治理者的公民身份认同。单一的身份认同幻象,使得一些被治理者片面地伸张权利,这也必然挑战被治理者的权威,当然会也动摇既有顺从关系。

(一)保护性协商机制

城市治理中一线行政人员不足是公认事实,因此,大量的半正式行政人员充斥其中,形成了特殊的一线行政系统23。在原初意义上,街头官僚主要是在工作中同公民产生了直接交流的公共服务人员,典型如警察、公立学校教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等(Lipsky, 1980:3)。这显然是从正式行政角度上说的。然而,当一线行政中充斥着大量的非正式工作人员时,街头官僚所具有特性都有可能扩大。在官僚制的层级控制上,与其他层级的官僚相比,街头官僚更依赖于自身的经验、技能、专长和价值观行政,实际上拥有相当大的自由裁量权,因此具有很大的政策制定能力(Lipsky, 1980:13-16)。一线非正式行政人员受到的层级控制显然更弱,因此,他们的自由裁量权和政策制定能力更大。

不过,从官僚制内部控制的角度上看,这种政策制定能力基本上可以被看做是一种自卫模式。也即一线行政人员尽量减少工作的消极面,既需要把被治理者的越界行为控制在一定范围之内,又要回避上级的追责。因此,从城市治理的关系机制上说,灰色治理很难说是一种专断统治方式,它更接近于民主协商的方式24。灰色治理的保护性协商机制包括:第一,不同的被治理者享有相对广泛与平等的接近一线行政人员的权利;第二,一线行政人员对上级与其之间关于约束被治理者的协商做出回应;第三,被治理者接受保护,反对一线行政人员的武断行为。

以城管实践为例,一线城管大多要工作8年至10年才有可能退居二线25,绝大多数非正式城管都由街道社区自主招聘,一般都是优先招聘当地居民(如下岗工人),甚至一些城管本身就是由摊贩“转业”而来26。在这种情况下,被治理者可以广泛接触一线行政人员,导致城管与摊贩的关系“非常熟悉,简直像自己的家人”。在长期的日常治理实践中,城管与摊贩之间构成了第一道保护性协商关系:城管可以通过有节制的权力实践给摊贩留下“机会”,摊贩则利用这个缝隙获取生存空间。即便是在街头管理实践中遇到那些“复杂且难以处理的问题”,一线行政人员也会想尽办法维持保护性协商关系。针对一些摆摊的当地困难居民,城管通常通过社区加以解决,比如让他们去社区做事情,办低保,“疏通他们”。显然,在“复杂且难以处理的问题”中,一线行政人员与被治理者之间的保护性协商关系是难以维系的,因为它必须借助于其他治理资源,已超出了一线行政人员的自由裁量范畴。一旦一线行政人员能够援引的治理资源不足,治理者与被治理者之间的冲突就难以避免。

第二道保护性协商关系则来自于官僚体制内部一线行政人员与上级之间的“共谋”。在中国的行政体制中,基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为,有着广泛深厚的合法性基础(周雪光,2008)。一线行政中的制度化的“共谋”现象突出地表现在半正式与正式行政人员之间的保护性协商关系中。半正式行政人员是一线行政的主力,但只有正式行政人员有行政执法权,因此,一线行政基本上呈现出一个正式行政人员带队加上若干个半正式行政人员的模式。这形成了一个游离于科层体制之外的“行政子系统”。在这个子系统中,半正式行政人员并非科层体制成员,正式行政人员很难完全运用官僚制的“命令”来控制半正式行政人员。大多数情况下,他们之间并不是非人格化的上下级关系,而是人缘化的伙伴关系,是典型的保护性协商关系:半正式行政人员如果与正式行政人员保持良好关系,可以顺利从科层体制获取激励;正式行政人员与半正式行政人员保持良好关系,更是顺利开展灰色治理的前提。

案例5:半正式与正式行政人员之间的“共谋”现象

在一线行政出现瑕疵遭到上级问责时,“临时工”是正式行政人员最好的保护,是为“临时工”现象27。这种保护性协商关系甚至受到行政部门的认可,武汉城管在2009年推广了将城管队员、协管员实行“捆绑管理”的办法,协管员如违反相关规定,带队城管会受到连带处罚28。

正因为正式与半正式行政人员之间的保护性协商关系并不是非人格化的,而是“人缘化”的,所以,这种关系也是极为脆弱的。当上级对一线行政提出严厉要求,弱化一线正式行政人员的实际政策制定能力时,那些在一线带队的正式行政人员就不得不让半正式行政人员采取武断措施控制被治理者,而这很可能激起反抗。

第三道保护性协商关系则来自于各级政府对被治理者权益的保护。城管实践中广为运用的“人性化执法”、“柔性管理”、“疏堵结合”原则,基本上都是出于对被治理者权益保护而设立的。为了规制一线行政人员侵犯被治理者权益的行为,加强科层体制的组织调控就在所难免。

案例6:武汉市城管系统规制一线行政的措施

2008年7月,武汉市城管局制定的“城市管理行政处罚自由裁量权使用标准”正式实施,将处罚细化为若干阶次,每一阶次的自由裁量幅度控制在2倍,一些违法行为则执行定额处罚,媒体宣称,这种改革“削减甚至消除了执法者在处罚额度上的选择空间”29。以此为基础,武汉城管推行“先教育规范、再限期整改、最后依法处罚”的三步式程序,并用电子监察系统全程监控行政处罚过程30。为了杜绝“暴力执法”现象的发生,武汉市城管局、人事局于2009年年初联合下发严肃行政执法纪律的“六项禁令”,严禁越权执法和违反法定程序执法,严禁辱骂、殴打、体罚行政相对人,武汉城管局的领导甚至要求执法队员“打不还手、骂不还口”31。

很显然,第二道和第三道保护性协商机制存在严重冲突,只要加强对一线行政人员的组织调控,就意味着上下级之间的“共谋”失去了存在空间。类似于“打不还手、骂不还口”的命令,几乎等同于粗鲁问责制,对街头官僚产生了非正式的影响(Hossain, 2010),一线城管必然更加求助于与协管的人缘化关系,也将扭曲与被治理者间的保护性协商关系。

保护性协商机制建立在脆弱的制度环境之中,导致一线行政人员与被治理者之间的顺从关系随时可能破裂,城市暴力正是这种顺从模式失去支持的表现。城市治理中总会面临“复杂且难以处理的问题”,被治理者因为某种原因有强烈的“越界”需求,但一线行政人员又不可能有足够的资源加以回应,这使得常规治理中的保护性协商关系无法建立,冲突也就在所难免。此外,科层体制内部的“共谋”嵌入于人缘化的关系,这与非人格化的组织调控格格不入。只要组织调控加强,体制内部的上下级之间的保护性协商关系就会削弱,一线行政中正式与半正式工作人员之间的伙伴关系就会发生异化,这必将压缩灰色空间,使得常规治理中的保护性协商关系也有可能破裂。

(二)边界改变

每一个一线行政人员都有一套“压力计算体系”,其压力不仅来自于上级领导,也来自于被治理者,还有其它社会力量。一线行政人员首先要考虑的是上级领导的压力,尤其是在“压力型体制”下,会出现责任层层下移而权力层层上收的效果,其实质是一线行政人员自由裁量权收缩。这迫使他们改变既有的保护性协商关系,把治理者与被治理者之间较为模糊的边界线激活。在常规治理过程中,保护性协商机制可以最大范围地化解由边界改变所可能带来的冲突,鲁磨路的老城管坦言,在特殊时期的城市整治运动中,只要城管“打声招呼”,摊贩就会“配合”清场;而整治运动过后,一线城管仍然需要默认摊贩实际支配的灰色空间。但是,在两种情况下,边界改变所带来的冲突几乎不可避免:一是新政策的实施意味着重新划分界限,既有的灰色空间可能会永久消失,这必然激起被治理者的反抗;二是媒介动员很可能激起被治理者的单一公民身份认同,将灰色利益当成是合法权利,这事实上也是在重新划分界限,而这是政府所不容许的。

社会边界的变化主要包括边界强加、边界激活、协同攻击/保护三个过程:

第一,边界强加。前已述及,在城市空间实践中,政府可以利用法律、规划、专业知识和意识形态对城市空间进行重新规划,强加给市民和被治理者。按照德赛图的说法,强者运用策略,体现分类、划分、区隔等方式以规范空间,是一种战略。相对而言,被治理者只能在法律边缘伺机而动,充其量是一种战术行为。因为,其自主性空间是利用政府提供的“机会”产生的。

第二,边界激活。新的法律颁布并不一定立即执行,新规划的出台也不一定立即生效,这为灰色利益空间的出现提供了机会,政府尤其是一线行政人员在灰色治理过程中也默许其存在。一旦严格执行法律政策,灰色利益空间不断清晰化,市政当局与被治理者之间的界限也不断明晰,必定会加强被治理者内部社会关系及其与市政当局的跨边界关系的显著性。

第三,协同攻击 / 保护。市政当局新的城市政策是一种攻击行为,因为它剥夺了被治理者原有的灰色利益。反过来说,被治理者必定会对此采取协同保护措施,通过谈判、抗争等各种手段提出集体诉求。政府只要有效回应被治理者的集体诉求,就意味着新社会边界的确立。

社会边界的改变意味着原有灰色空间的消失,但可能也意味着新的灰色空间的形成,灰色治理同样伴随着社会边界变化的过程。只不过,一个成熟的灰色空间,跨边界的联系往往为联盟、合作、妥协主导,即便是有反抗,也是小规模的、匿名的,被治理者更愿意采用“游击战术”,使用“弱者的武器”(斯科特,2011),很难演化为公开的反抗。伴随着社会边界变化进程的灰色治理,尽管力图将冲突控制在最小范围,但却极难消除部分被治理者的公开反抗。关键在于,被治理者往往是分散而无组织的,因此,其协同防护并不容易建立起来。这就意味着,高强度的协同攻击需要面对防护性的“分散攻击”,暴力生产防不胜防。

社会边界的激活并不仅仅是法律、利益边界的重新确认,还是治理者与被治理者双方一系列关于权利义务关系的重新调整。在典型的灰色治理实践中,被治理者与治理者之间是一种非对称性的关系,被治理者享有的自主性空间取决于治理者留下的“机会”,因此,他们之间的保护性协商关系在多数情况下表现为庇护关系——只有在极少数情况下,比如一线行政人员自身越过边界粗暴执法时,才会导致被治理者的抵制或求助于上级政府。社会边界的变化过程有利于这种非对称性关系的改变:

第一,行政链条的延长导致一线行政人员不具有支配性权力。基于保护性协商机制,市政当局倾向于采用一系列的一线行政技术保护自己,避免与被治理者正面冲突。这种技术的核心是尽量延长一线行政的链条,保证一线行政即便出了事故,也不至于受到问责。协管、辅警、社区干部等半正式行政人员是被制度认可的保护机制,几乎存在于所有一线行政领域。此外,在特殊的高风险行政领域,还会创设新的行政技术。

案例7:土库村拆迁过程中的行政链条

在城市改造中,“拆迁办-拆迁公司-拆迁队”已成为制度化的行政技术。2010年,鲁磨路沿途两所大学着手对土库村进行城中村改造,用于建造教师小区。在拆迁过程中,形成了一个更为复杂的行政链条:武汉市政府是土地出让方,两所大学是拆迁人,武汉信诺公司是拆迁方,而惠峰公司是土方工程的承包方,现场施工的则是一群民工。行政链条的延长在保护了一线行政人员的同时,也客观上改变了原有的非对称性关系。对于土库村的拆迁户而言,惠峰公司及现场施工的民工,并不具有支配性的权力,因此,他们很自然会采用私暴力来反抗“强拆”。

第二,单一公民身份幻象强化了被治理者的权利伸张。近十年来,一些媒体和公共知识分子的深度介入“新民权运动”,将发生在一线行政人员与被治理者间的暴力事件,赋予社会抗争的内涵。在维权话语体系下,媒体所塑造的一线执法场景具有片面性,如在城管执法领域,通过“污名”建构了负面的城管整体形象,并将暴力抗法摊贩的形象圆形化,将问题归结为抽象的体制问题(陈柏峰,2013)。这显然与灰色治理的混杂情景大相径庭,它使一些被治理者放弃了多种身份认同,沉迷于单一的公民身份幻象,提出了一些不切实际的权利主张。正如阿马蒂亚·森所言,将某一唯一身份强加于一个人是挑拨派别对立的一个关键的“竞技”技巧,但不幸的是,许多主观上试图制止这类暴力的良好愿望也因为以为关于我们的身份没有多少选择可做而遭到挫折(森,2009:引言)。“新民权运动”的初衷本是为激起被治理者的权利意识来抑制公权力的滥用,但这一假设却压缩了灰色治理的空间,极大地增加了暴力反抗的可能性。

案例8:童贻鸿的单一公民身份幻象

2010年11月18日下午3时许,几十个工人在鲁磨路土库村102号民房周围施工。房主童贻鸿,也是该村唯一一名“钉子户”,以为这是在准备实施强拆,便在7楼顶上向楼下扔砖头和燃烧弹,将一名工人砸伤。施工方很快停止了施工,把工人送往医院治疗,并向警方报案。警方当即展开调查,第二天即传唤了童贻鸿。事后,童家极力希望获得媒体的关注,并希望得到维权律师的支持。11月20日,在《新京报》记者的陪同下,童贻鸿打“飞的”到北京投案。此后,《新京报》对这起“强拆”事件进行了全程跟踪报道,童贻鸿得到了代理过多起拆迁热点案件的北京才良律师事务所王才亮律师的支持32。此前,童家一直坚持其利益诉求,成为521户拆迁户中的唯一一名“钉子户”。此事过后,童家继续坚持“抗争”,并获得了部分媒体和公共知识分子的支持。最终,拆迁方不得不修改图纸,放弃对童家的拆迁诉求。

一旦非对称关系得以改变,就意味着灰色治理过程中被治理者对治理者的顺从模式无法得到支持,他们之间的冲突也就在所难免。

(三)城市暴力再生产过程

客观上,一线行政具有高度复杂性,对权力决断33的要求极高。在常规治理中,灰色治理机制能够有效地化解因专断权力所可能导致的是非不明的问题,一些“复杂且难以处理的问题”也可以通过悬置权力,不急于决断而避免矛盾激化。这客观上避免了城市暴力的生产。然而,保护性协商机制处于脆弱的制度环境之中,边界改变的过程也不允许灰色空间持续存在,权力决断的回旋余地大大压缩,无论是治理者还是被治理者的私暴力都有可能因为既有顺从关系无法得到支持而再生产出来。简言之,灰色治理本身也内含着再生产暴力的机制,治理者、被治理者及其相互关系,共同制造了近十年来“城市暴力的兴起”这一大事件。

1. 脆弱的制度环境

大多数在城市治理过程中再生产出来的暴力事件,都发生在“剩余部门”和一线行政领域。“剩余部门”的主要特征是,这一部门在官僚体系内部较为弱势,所能援用的法律、政策和行政资源极为有限,导致其基础性权力较为薄弱。一线行政往往在流动性的、开放性的环境中展开工作,经常面对复杂且难以处理的问题,很难实现行政的常规化和程式化。灰色治理是因应这一复杂的制度环境产生的,但也必然会受到脆弱的制度环境的影响。一旦官僚体系发生变动(如运动式治理时期),剩余部门就得承受巨大的行政压力;在社会转型期,一线行政面临的复杂且难以处理的问题也会陡增,日常的灰色治理技术就将难以维系。城管部门是典型的“剩余部门”,它由各城市自行设立,没有全国性的主管单位,因此,其行政系统只有第一线的分支机构和分散各地的下层机关,没有部门的中心机构。城管部门依据相对集中行政处罚权设立,表面上拥有广泛权力,但这些行政处罚权基本上都是各部门无法行使或难以行使的剩余权力。城管执法几乎全是街头执法,面临大量的复杂且难以处理的问题。这也就可以理解,为何发生在城管系统的城市暴力特别多。

2. 单一身份的形成

城市治理过程中的各方身份极为复杂,治理者与被治理者之间在此基础上建立脆弱的庇护关系,单一身份的幻象则破坏了他们之间的非对称性关系。城市治理者内部包括部门领导和一线行政人员,后者既有正式行政人员,也有半正式行政人员。被治理者的身份更为复杂,既有当地市民,也有外来人员;既有身体残疾、下岗工人等弱势群体,也有经济社会条件都比较好的从业人员。治理者与被治理者之间是非对称性关系,治理者基于被治理者的特殊身份给予保护。但是,单一公民身份的幻象使得被治理者倾向于改变既有的顺从模式,将灰色利益合法化;科层体制内部的组织控制也迫使一线行政人员,尤其是其中的半正式行政人员化约为单一的行政执法人员身份,倾向于在与被治理者之间建立霸权式宰制关系。单一身份压缩了节制权力的空间,一线行政人员难以回应被治理者的多样性诉求,城市暴力反而易于生产出来。

3. 跨边界关系的清晰化

在灰色治理过程中,治理者和被治理者之间边界较为模糊,他们之间的跨边界关系呈现出联盟、妥协、抵制、攻击等混杂状态。但是,随着行政理性化进程的推进,一线行政越来越强调依法行政,由此出现了“行政执法化”状况(凌斌,2011)。行政执法化既是规制治理者执法行为,也是规制被治理者的行为,法律明确了两者间的社会边界,他们之间的跨边界关系也逐渐清晰化,庇护关系难有生存空间。同时,随着媒介动员的推进,一线行政的瑕疵受到严厉批评,被治理者在维权的旗帜下也倾向于将既有的灰色利益清晰化。在此情况下,一线行政难以根据复杂环境做出合适的权力决断,也无法悬置权力,而是根据法律和政策进行权力实践,这很可能让单一的攻击状态主导跨边界关系。

城市暴力是灰色治理过程的产物,这一过程由保护性协商机制和边界改变机制构成。具体而言,灰色治理本身具有再生产城市暴力的动力,因为其本身具有流动性和混杂性。如亨廷顿(1992:140)的名言,“现代性有助于政治稳定,但现代化却孕育了不稳定”。制度环境复杂与否、身份是否多样、跨边界关系是否混杂,并不必然再生产出城市暴力。但是,脆弱的制度环境、单一身份的形成以及跨边界关系的清晰化,却很容易再生产出城市暴力。


五、结论

中国的城市暴力兴起并不是城市共同生活失败的征兆,也不是社会治安管理无效的结果,而是转型时期特殊的城市治理机制造成的。在快速城市化进程中,城市空间实践塑造了大量的灰色空间,城市治理也呈现出灰色治理状态,即治理者通过节制权力,尤其是控制暴力,给予被治理者一定自主性空间;治理者与被治理者之间的边界是模糊的,跨边界联系也是联盟、妥协、抵制、攻击等多种状态并存的,权力实践双方保持了微妙平衡。灰色治理过程主要包括保护性协商和边界激活两个机制,它们在常规治理过程中化解了大量冲突,抑制了城市暴力的生产。同时,它们蕴含着暴力再生产的可能性,一旦那些“复杂而无法处理的问题”必须得到解决时,权力实践各方的保护性协商关系就会断裂,模糊的边界也会被重新激活,相互攻击就有可能主导着跨边界关系,城市暴力就难以避免。

城市暴力的控制与再生产源于同一机制。区别在于,在相对稳定的城市治理环境中,或针对简单易处理的问题时,灰色治理有效地控制着城市暴力的产生;在转型时期,或针对复杂且无法处理的问题时,治理者与被治理者之间的顺从模式受到挑战,灰色治理内含的攻击关系就会凸显出来。治理者与被治理者之间的保护性协商关系在转型时期发生断裂,边界改变增加了两者之间相互攻击的可能性,这可能预示着灰色治理已越来越无法维系。城市暴力兴起的大事件或许意味着,新时期城市暴力的控制不应再依赖于灰色治理,而应寄希望于一个相对平等的跨边界关系的建立。事实上,庇护关系的断裂、公民身份认同等已经为新的城市治理机制准备了必要元素。


*本文得益于与贺雪峰、陈柏峰、张世勇、杨华、郭亮、陈辉、田先红、欧阳静、桂华、林辉煌等诸师友的讨论。特此致谢。本文系教育部重大攻关课题《完善基层社会治理机制研究》(14JZD030)的阶段性成果。


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【注释】

①如《小康》杂志联合清华大学媒介调查实验室在全国范围内开展的“中国平安小康指数”调查显示,从2005年到2013年,社会治安指数分别为71.2、67.0、67.5、68.1、71.1、74.0、76.0、79.2、82.3,2013年社会治安指数大幅上升,比2012年上升3.1,比最低时的2006年上升了15.3(见《小康》杂志2006年到2013年发表的“中国平安小康指数”报道)。零点研究咨询集团的跟踪调查显示,近年来居民社会治安安全感呈现波动下降趋势,但这主要是由农村居民安全感波动幅度大造成的,城市居民安全感的波动幅度并不大(参见《破案率与社会长治久安》,中国网,http://fangtan.china.com.cn/2011-10/28/content_23754714.htm)。

②参见Crime Statistics Report (U.S. Crime Rates),CityRating.com, http://www.cityrating.com/crime-statistics/。

③林颖:《美联邦调查局公布2005年国内暴力犯罪统计 城市暴力犯罪升幅15年来最高》,载《法制日报》2006年6月15日。

④各种状况之间虽然相互关联,但其形式和起因却又无法相提并论,它所涉及的事件具有不同的性质和严重程度(博迪-根德罗,2010:17)。

⑤上世纪90年代,以纽约市为代表,欧美各大城市探索了不同路径的警务改革,采取有力的刑事政策,如对轻微犯罪“零容忍”,开展社区警务防患于未然,促成了犯罪率的持续下降(刘艳军,1999)。

⑥这种判断与被称为“后政治的生命政治”(post-political biopolitics)的当代政治主流模式有契合之处,“当去政治化、社会上客观的、专家式的管理及利益的协调成为政治的零层面(zero level)之时,恐惧是唯一能够将热情注入(政治)这个范畴并积极地动员群众的东西”(齐泽克,2012:36),“恐惧的政治”不仅意味着政治目标的缺席,对于未来缺乏清晰的把握,还包含着这样的暗示:政治家正有意识地操纵民众的焦虑感以实现其目标(富里迪,2007:110)。

⑦人们对城市生活充满期待——2000年中国的城市化率只有36.22%,但短短十年时间,2011年城市人口首次超过农村人口,城市化率达到51.27%。

⑧有调查表明,中国新生代农民工已成为城市犯罪主体,暴力化倾向明显,然而,学术界几乎都把它当作农民工的城市融入问题,是一系列不合理的职业流动(李强,1999)、制度安排与身份认同(陈映芳,2005;赵晔琴,2008),以及由此产生的社会距离(王桂新、武俊奎,2011)、永久迁移意愿障碍(蔡禾、王进,2007)起作用的结果,而不是对城市共同生活本身产生怀疑。

⑨事实上,一些“新民权运动”的积极分子已经不再被动地等待利用随时可能发生的“个案”,而是积极主动地策划、制造一些事件,他们虽然常常和多数人意见相左,却是以群体的名义并为了群体的利益行事。从群体性事件的变化趋势来看,利益相关者为主体的草根性的群体事件,逐渐演化为非利益相关者为主体的、开放性的群体性事件,群体性事件的组织性和公共性都大为提高(应星,2012)。很显然,城市暴力的“混合状况”并不意味着各种状况之间没有关系。从“政治暴力”的角度上说,作为社会治安意义上的暴力事件转化为具有政治意义的暴力事件,具有清晰的路径,即暴力机关在各种社会力量的影响下,在处理暴力事件时,很可能改变其法律属性,将刑事案件转变为治安案件甚至民事纠纷来处理,或者相反;一个纯粹的法律案件,也很有可能轻易地转化成为公众事件,或者相反。

⑩而叙事法(过程 / 事件分析)的关注点也一般是事件的时间序列或事件发生链。不过,因果机制与事件发生链并非同一概念,因果机制是具有普遍意义的理论概念,而事件发生链则指具体经验现象的发生过程;详细叙事本身有赖于对因果机制的理解(彭玉生,2005)。这样看来,机制分析有别于过程 / 事件分析(Tilly, 2006,转引自李钧鹏,2012)将解释分为惯例、故事、准则与技术性解释四种,社会科学诉求的是技术性解释,过程 / 事件分析如果没有因果机制的说明,则容易沦落为通用的“故事”解释,而不具有专业性和科学性。反过来说,一个好的机制分析必定能够提供清晰的具体经验现象的事件发生链,因此,“事件”应该是机制分析的一个必须步骤。

11本文部分经验材料来自于华中科技大学社会学系2012级社会学专业本科同学的实地调研,中南财经政法大学法学院1203班谭晨辰、汪星、汪红洁、闫茜、鲁蒙等同学亦有贡献。

12匡志达:《出了不少“好点子”,却又怕是“歪点子”》,载《武汉晚报》2012年1月7日。

13蔡爽、苗剑:《“板栗哥”日挥铲万次救妻,城管允其占道摆摊》,载《长江日报》2012年12月21日。

14龚平:《洪山鲁磨路气霸被逮捕》,载《武汉晚报》2009年6月4日;熊星星:《警方打掉鲁磨路气霸团伙》,载《楚天都市报》2009年6月4日。

15许洋:《酒霸气霸油霸,横行鲁磨路》,载《楚天都市报》2009年7月26日。

16海冰等:《鲁磨路上猖獗“黑面的”公交化营运》,载《楚天金报》2010年11月3日;汪亮亮:《东湖警方整治鲁磨路上交通乱象》,载《楚天都市报》2013年12月12日。

17哈蒙(Harmon)和梅耶(Mayer)将警察任务分为两类,一类是简单易处置的问题,另一类是复杂且不好处理的问题。后一类问题往往不存在固定的处理方案,甚至连定义都很困难。相应地,也不存在一套可以衡量的标准。因此,警察在处理个案上,裁量权的运用不可避免(Harmon & Mayer, 1986:22)。

18见徐丽宪:《武汉“城管革命”的方法论》,载《南方人物周刊》2013年第21期。

19王悦生:《城管部门回应“最美城管的好点子”》,载《武汉晚报》2012年1月8日。

20刘志月:《武汉城管“创新执法”前世今生》,载《法制日报》2013年6月25日。

21俞俭:《武汉城管执法系统推广杨维勋“三心工作法”》,新华网,http://www.hb.xinhuanet.com/newscenter/2010-11/06/content_21329830.htm。

222005年以来,“叶淑琴工作法”成为武汉城管的一面旗帜,其基本经验是“一巡”:每天骑自行车巡查全街的大街小巷,熟悉每一个角落的每一点变化;“两先”:宣传教育优先,执法程序在先;“三导”:对群众需求积极引导,对群众不理解的反复劝导,对有条件解决困难的主动疏导;“四勤”:队伍廉洁要勤讲,队伍管理要勤抓,队员工作要勤做,队员家庭要勤访。参见徐黎明、易先云:《谁说女子不如男?——记武汉市江岸区一元城管执法中队女队长叶淑琴》, 湖北新闻网,http://www.hb.chinanews.com/news/2007/2007-03-08/78075.html。

23据武汉市城管局的统计,2009年武汉有正式城管执法队员2100多名,各区城管部门、街道等单位共聘请了4200多名城管协管员,协助日常执法管理。2011年9月,武汉2000名“市容监督员”正式上岗,在全市87条主次干道上进行巡查,协助正式城管执法队员对随地吐痰等不文明行为进行处罚。武汉城管的半正式行政人员是正式行政人员的三倍,如果考虑到一部分正式城管还要从事机关工作,一线城管中正式行政人员与半正式行政人员的比例大约是1:4。

24蒂利(2008:37)把民主认定为是代理人与国民之间的一种保护性协商(protected consultation)关系。

25比如,鲁磨路的老城管杨维勋从部队转业伊始就从事一线城管工作,直到2013年正式退休。

26比如,汉阳区城管局2013年6月招聘了曾摆过6年摊的陈润红担任城管协管员。参见《武汉摊贩“逆袭”当城管》,载《深圳商报》2013年7月23日。

27近些年的城市暴力事件中,受到处理的往往都是半正式行政人员,正式行政人员很少受到严厉问责,这就是媒体通常批评的“临时工”现象。这种批评有误解成分。客观上,半正式人员是一线行政的主力,他们当然是行政事故的主要责任人,并不是相关部门有意包庇正式行政人员,让“临时工”当替罪羊。但从行政制度上说,“临时工”客观上对处于一线的正式行政人员起到了保护作用。

28刘珊:《武汉将推广捆绑管理办法,协管员违纪也处罚城管》,载《楚天都市报》2009年11月6日。

29杨文平:《武汉:城管削减“自由裁量权”罚款》,载《长江日报》2008年7月10日。

30胡新桥:《武汉市行政处罚将更加规范》,载《法制日报》2008年4月22日。

31姚德春:《大武汉需要“大城管、大家管”》,载《长江商报》2011年8月5日。

32根据《新京报》相关报道整理。参见孔璞:《武汉拆迁户乘飞机进京“自首”》,载《新京报》2010年11月21日;杨万国:《武汉赴京自首拆迁户被批捕,罪名变更为故意伤害》,载《新京报》2010年12月7日;杨万国:《武汉钉子户担心遭强拆伤人,进京自首被判4年》,载《新京报》2011年5月20日。

33林辉煌(2013)区分了权力、权力规训和权力决断之间的关系,认为相对于权力规训,权力决断与权力之间具有更强的内在关系。权力决断是辨识、裁断和实践是非对错的能力。

吕德文:华中科技大学中国乡村治理研究中心(Lu Dewen, Center for Chinese Rural Governance Study, Huazhong University of Science and Technology)



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