7月17日，湖南临武县一位叫邓正加的瓜农与当地城管发生冲突，导致死亡。舆论怀疑，邓正加是被城管用秤砣砸死的。此事还未结束，哈尔滨又有瓜贩被城管打得头破血流。而不久前，在网上一段流传甚广的视频中，中国的“红色革命圣地”延安的城管当街跳踩商贩头颅。

一时间，城管这种准国家机器再次被推到了舆论谴责的风口浪尖。但在汹汹民意之下，各地城管部门并未见收敛暴力，依然我行我素，置舆论于不顾。

城管可以说是最具有中国特色的机构。英国老牌报纸《泰晤士报》在描述中国城管执法时说：“中国的这些地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件中。”而英国另一份大报《每日电讯报》则干脆把中国城管称为一种“警察力量”。

很多中国人也调侃说，城管是“加了V”的黑社会，是中国当代最有战斗力的武装力量。其组织大部分成员由临时工组成，擅长使用飞腿、头盔、秤砣、拳头攻击小商小贩，它打着维持城市秩序的旗号，行使虐杀、打残、驱赶、勒索等职能。对城管的污名化与情绪化宣泄已经成为各个城市的普遍情绪，不断有人呼吁取消城管这一城市管理机构。

上个世纪90年代，随着中国城镇化进程的加快，越来越多的农村人口涌入城市，也有不少城市人口因为失业而不得不在街头临时摆摊度日。城市管理问题随之显现。基于城市管控的需要，中国各地都组建了城管这一准警察性质的机构。随着中国城市化进程加快，城管人数也在不断扩大。根据财经网今年6月份一篇报道中提供的数据，目前，中国各地城管总人数超过百万。

而城管人员良莠不齐，其中不乏有大学毕业生乃至硕士研究生，也有不少社会闲散人员和临时工。因为城管被赋予了治理和维护城市管理秩序的部分执法权，以及缺乏外部监管和自我约束，近些年来，中国各地不断发生城管暴力执法以及街头小贩暴力抗争等恶性事件。

早在2006年，北京就发生过小贩崔英杰扎死城管队员李志强事件，崔被判处死刑缓期执行；2008年，湖北天门市又发生了引起国际媒体关注的城管打死魏文华事件；2009年，沈阳小贩夏俊峰因不堪城管暴力殴打与人格侮辱，连续杀死两名城管队员。夏俊峰被判处死刑，至今仍在死刑复核期。夏的遭遇引发了民间的广泛同情。

城市治理无可厚非，但为何在城市治理过程中，会出现如此激烈的对立和矛盾，笔者认为，在民众仇视城管暴力执法和城管无视日益激烈的民意背后，是中国政府长期以来把中央集权的社会管制思维延伸到城市管理领域的恶果，从而扼杀了以自由与平等为核心价值的城市自治这一现代文明治理理念。

我们可以就城管的历史作一简单回顾，或许就能更加清楚。

中国城管出现在上个世纪90年代末期，恰是中国大规模城镇化伊始。自改革开放以来，大批农村人口不断涌入城市，而城市也有大批工人随着国企改革而下岗，两者在上世纪90年代合二为一，构成了城市摊贩的基本队伍。与之相应的是，随着改革的深入，以往全能主义的管控机构无法面对城镇化尤其是城市人口激增的挑战，以往的“条条”行政建制缺乏效力；同时随着改革进程的加快，曾经对社会管理“一竿子到底”的、全能主义的政府也逐渐从社会管制领域收缩，但基于对社会失控的担忧与对市民社会自我治理的恐惧，政府需要一个新机构代行城市管制的功能，城管便应运而生。

城管产生前，中国的市容环境问题要至少五个部门共同管理，职能交叉，责任不清。为解决这一问题，北京市宣武区政府于1997年率先在全国开展了“相对集中行政处罚权”的试点工作。此后，根据《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）中关于“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求，全国的23个省、自治区的79个城市和三个直辖市分别建立了相对集中行使行政处罚权试点组织。

最初，城管执法组织承担着工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。这五项基本职能分别由工商、规划、园林、交管等部门划转。自2002年开始，城管执法的职责不断增加，包括施工工地的管理、城市节水的管理、城市河湖的管理，以及旅游、停车、市政等诸多方面都划归到城管执法组织名下。

但需要注意的是，自城管创建伊始，便是“非法”存在的，原因在于，城管并非正式行政建制，而是委托执法，城管所执行的行政处罚权和相应的行政强制权，是具有国家强制力的直接涉及公民权利义务的公共权力，应当由国家直接行使，而不是交由其他非国家机构、单位代为行使。在法律定位上，城管不属于国家行政机关，而是事业编制的事业单位，这无异于把典型的国家职能交由非国家机关的单位去行使。

作为城管建制的另一主要法源，2002年由国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省级政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。但真正的城管建制只存在于区县甚至街道办事处，而城管所辖事务更符合行业管理的特征，即从中央到地方垂直系统的事务。这就使得城管没有从中央到地方的体制协调，即所谓的缺少“婆家”——手握处罚大权的城管和工商、交通、卫生等传统部门有极大的不同：后者从中央到地方都有一个垂直的权力架构，而城管并不是传统部门执法职能上的集合，它主要是按照地方政府意志进行城市秩序的管控。正是因为体制架构上存在问题，以及城管机构职能定位上的模糊，使得城管在执法过程中常常有恃无恐、暴力执法。

现代文明的治理理念起源于欧洲中世纪的自治城市，“城市的空气使人自由”即说明了在封建领地缝隙中成长起来的自治城市推动了自由与平等这两大现代文明价值的政治实践之整合。而衡诸历史经验，一个有自由无平等，或者有平等无自由的城市，更遑论既无自由也无平等的城市，都因无法在现代经济中保持永续的竞争活力而必然陷入治理危机。城市自治将市民人身自由、土地保有权自由、独立司法与贸易自由预设为存在前提，前两者推衍出结社自由，构建了市民社会，后两者则扩展为自治政府，形成城市的良性有序发展与政治治理的科学化和文明化。

城管模式治理下的中国城市及城镇化，所否定与扼杀的恰恰是以进入城市的人的自由与平等为基础的城市自治。以行政处罚权集中行使为核心的治理模式，预设了控制与反抗的敌我关系，而非税收与公共服务之提供的契约关系。换言之，城管的存在，从一开始便不以服务进城之人以及促进城镇化良性发展为初衷，而内嵌了牧羊犬与羊群的猜防机制，不具有独立价值的“城市市容和秩序”压倒作为生存权与财产权的“摊贩生计”。倘若在自由而平等的基础上，摊贩自治，成立行业协会，自我约束，何劳城管协管奔波劳苦？故而，城管有如胥吏，摊贩如临宫市，所谓标准化执法、人性执法云云，治标不治本，无异于扬汤止沸，甚至反增怨恨，于事无补。

如果说城管在维护城市秩序与管理方面具有一定的合理存在理由的话，那么，与其说是政府出于促进城市有序发展的考虑，毋宁说是基于对市民社会之不可管控的恐惧以及对城市自治治理模式的否定；进而言之，形成今天城管痼疾的更大背景是中国长期以来坚持中央集权制度的必然结果。这一大背景不但决定了中国的城市化是政府推动下的城市化，更导致城市管理被赋予强大的政府管制思维，视草民如寇仇。

对于中国政府来说，如果不转变城市治理理念与思路，则城管悖论无解，恶性暴力事件仍会不断发生，并且有可能激化社会矛盾，酿成更大范围的社会灾难。