贺雪峰:基层治理的活力在哪里

选择字号:   本文共阅读 323 次 更新时间:2015-07-23 15:43:47

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贺雪峰 (进入专栏)  

  

   当前国家每年上万亿涉农转移支付,最大的问题是,钱下去了,农村基层治理的活力仍然没有,相反,农民还形成了越来越普遍且严重的等靠要思想,甚至有一些地区,农村钉子户还借国家支农资源的落地来谋取不恰当的好处,完全是敲诈性质。一般农户对钉子户的恶劣行为,要么麻木不仁,要么围观起哄。这样的结果是,无论国家向农村转移的多少资源,做了多少好事,提供了多少基本公共服务,农村基层组织的能力都没有提升,农民对国家的认同也没有提升。基层治理活力也就越来越没有了。

   杨华是湘南人,家乡的宗族认同还存在。多年前,杨华家乡的村民组就向上级申请建一个垃圾池,上级也有类似项目经费。因为排队或者是没有关系,直到今年春节,杨所在村民组仍然未能申请到项目经费,而垃圾已经围村了。杨华在外工作,他的家族在村民组有一定地位,他便联系村民组长和一些代表性的村民,建议由大家捐资,同时每家出劳动力,不等不靠,自己修垃圾池。说干就干,花费1400元和大约60个工,三天就修好了之前预算要2万元的垃圾池,并将村中垃圾全部清扫一遍。

   从杨华家乡建垃圾池的例子来看,农村社会中还是有着治理活力的,关键是发动和组织。而且,依靠村庄内部积极性来建垃圾池,只是将打麻将的村民组织起来劳动,花了很少的钱,办了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的劳动中相互打趣,加深了相互之间的感情。若由上级拔钱来做,花钱多,效果还不一定好。

   自2002年开始,我在湖北四村进行老年人协会建设的试验,所做工作十分简单,就是在四个村发起成立老年人协会,然后每村每年资助5000元活动经费,由老年人协会自主决定使用。十多年下来,四个村的老年人协会都运转良好,在当地老年人的生活中已经起到了不可或缺的作用,甚至对村庄治理也产生了影响。我每年资助老年人协会5000元,计算到每个老年人,每人每天不到5分钱,但这点钱所起作用却很大,因为十分有效地将老年人组织起来了,不仅做到了老有所乐,甚至在某些方面做到了老有所为。我当时的口号叫做“一毛钱买老年人一天的幸福心情,现在看起来在一定程度上是做到了。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果,通过很少的资源投入,激活了农村社会内部的积极性。

   我个人出钱资助的老年人协会,小钱起到了大作用,而且整个过程中,我几乎没有在老年人协会建设的任何具体事务上插手过问。遗憾的是,一些地方政府建老年人协会,花的钱要比我所投入多得多,却几乎没有真正运作好的,甚至运作几天就持续不下去,自动关门了。

   为什么会有如此巨大的差异?其中一个原因是,我捐钱给老年人协会,老年人协会觉得欠我个人的人情,因为我完全没有捐钱的义务。因为欠了人情,就必须用好每一分钱,且所有老年人都认为这是老年人协会的钱,是要用好的,小钱因此用到刀刃上,办了大事。政府投入的钱,给到老年人协会,老年人协会不觉得欠政府的人情,官方文章,不对任何人负责,怎么用钱都是可以的。另外一个原因是,政府投入的钱是官方渠道下来的,而官方渠道背后有人,是有人向上级争取的资源,这样争取来的资源,争取者就更有权利多用甚至乱用。第三个原因是,政府下来的钱,为了防止钱被乱用,其用途一般都作了十分细致的规定,只能用到具体的地方,老年人协会和老年人群体缺少经费使用上的发言权。

   国家向农村投入资源搞建设,只是国家去建,而不调动农民内在的积极性,不与农民自己的切身利益联系起来,国家投入资源越多,农民越是被动,越是等靠要,资源使用就越是缺少效率。国家投入资源为农民建设基础设施和公共服务,农民当然是从中受益的,但是,农民只是被动的受益,他们没有参与其中,没有在其中的贡献,他们也就缺少在其中的发言权,也不可能理直气壮地指责钉子户或者监管施工单位的工程质量。

   为了提高国家支农资源的使用效率,就必须提高农民的参与程度。在当前国家资源下乡中,有两种方式被普遍采用,一旦以奖代补,就是由农民自发建设,国家验收合格,给予奖励,比如挖万方水塘,农民挖一个万方水塘可能要花2万元,农民挖好,政府验收合格,给予1万元奖励,这样挖出来的水塘,是农民自己挖的,自己受益,且产权在自己,管理在自己。这样的可以落实到户的项目,以奖代补是一个好办法。还有一种超出农户的工程,比如修道村公路,上级拔款70%,由地方配套,包括村级配套和村民出义务工。只有农民自己出了义务工,村集体出了钱,农民才会认为是自己修的路,才会珍惜。

   现在的问题是,在全国绝大多数地区,要求地方配套的国家资源下乡,不仅没有调动起农民参与的积极性,反而因为地方无法组织起农民参与出钱出力,而不得不借贷配套,结果,国家资源下乡越多,村社集体为配套所借钱越多,乡村债务越大。乡村债务越大,村社集体动员农民的能力越差。这样,本来是动员农民的配套要求,反而进一步将农民排斥出去了。

   问题出在哪里?出在基层组织没有能力上,而其中根本则是基层治理缺少活力上。北京大学的潘维教授曾说,国家不仅要有办大事的能力,而且关键要有办小事的能力。问题是,小事很琐碎,且小事很复杂,只是按自上而下的标准化要求来办全国不同地区农村的小事,这样的标准化要求就一定会闹出很多荒唐的笑话。但是,如果不按标准化的要求向下转移资源,而允许地方依据实际情况调整,地方就可能乱来,将国家宝贵的支农资源用到与农无关的地方去,拿去打造政绩工程,甚至贪污掉了。这样,在国家资源自上而下的转移中,就面临着“一收就死、一放就乱”的困境。

   问题的关键就在于国家资源最终受益者农民的状况。如果农民是分散的,而国家资源转移又是或然的,农民就在国家为他们建设的基本公共服务方面没有发言能力,他们因此等靠要,在可以白得好处时,一定要占点便宜。农民有自己生产生活中的困难,问题是,在当前这样的自上而下的资源转移体制中,农民无法将他们的困难或者需求有效地表达出来或反映上去。所谓有效,是将有限资源用来优先解决最必须诉求,而不是要用无限资源满足所有诉求。这也是满足不了的。他们无法结成有效的意志,同时无法决定自上而下资源的使用方向与使用方法。在自上而下资源转移过程中,农民当然也尽可能等靠要甚至麻木不仁。

   也就是说,现在的资源下乡体制缺少对农民的动员,缺少农民有效的参与。资源下乡是在为农民提供基本的公共服务,是在做慈善,而没有变成农民自己的事业,尤其没有变成农民群体的事业。没有对农民的动员,农民缺少参与渠道,农民在具体的生产生活中遇到的困难,向村社组织求援,村社组织无力或不愿回应,农民就成为了一盘散沙。一盘散沙当然不可能有建设性的力量,相反,在一盘散沙的状况下面,出现少数害群之马,有了钉子户和搭便车的人,这些人就可以破坏农民基本的生产生活秩序,破坏基本的共同规则,而无人敢于出来指责。正义无法伸张。

   在面对农民共同的生产生活困难时,村社集体的出场十分重要,因为村社集体是代表共同利益的。村社集体回应农民的需求,农民就会对村社集体有信任与支持。村社集体越是能够回应农民的需求,农民就越是信任村社集体和支持村社集体,村社集体也就越是有能力。这是一个正反馈。村社集体有了能力,就可以阻止搭便车行为,甚至指责钉子户,村社集体背后农民的支持,是巨大的力量。

   村社集体与农民之间的良性互动需要有一个具体的通道,这个通道就是通过村民会议或村民代表会议来动员农民,来让农民参与,来让农民表达出来自己的需求偏好,从而形成强大的农民的共同利益与意志,然后村社集体直面农民的需求,回应农民的问题,触及农民的利益。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志,可以抑制少数人的反对与反动,可以防止害群之马的破坏。当然,现在的问题是,村社缺少回应农民需求的基本资源。因为村社集体大多是空壳,甚至负债累累。

   如果国家能将一些资源转移进入村社,而不是全部通过具体项目下乡,则村社集体就可能掌握一些公共资源,再通过动员起来的群众和他们表达出来的诉求,形成自上而下资源与农民自下而上需求在村庄层面的对接,这样一种对接,因为可以满足农民共同的且强烈的生产生活中的困难,触及到了农民真实的切身的利益,将爆发出巨大能量。这样一种对接就是当前中国资源下乡背景下面基层治理的活力之源。

   没有对农民的动员,没有群众的参与,没有基层组织的活力,国家再多的向农村转移的资源,都难以解决千差万别的农村的需求,难以调动农民对国家的支持与信任,难以提升国家的基础性权力。

   财政如何惠农,是一个值得研究的课题。

  

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文章来源:中国党政干部论坛

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