王浦劬:论我国基层治理权力与责任体制机制的优化

选择字号:   本文共阅读 445 次 更新时间:2015-07-01 23:07:38

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王浦劬 (进入专栏)  

   【摘要】某些基层党政一把手的作风与习近平总书记提出的从严治党的要求之间仍然存有一定距离。我国基层党政一把手权力配置和考核体制机制上存在的“三多三少”及其所形成的特殊权力机制,在一定限度上扭曲了基层一把手的主政和治理行为。为了加强对基层一把手的管理监督,除了进一步强化思想教育手段之外,尤其需要优化基层一把手主政和治政的体制和机制,理顺关系,科学合理配置权力与责任,合理考核基层一把手的政绩。

   【关键词】基层党政一把手|基层治理|从严治党

   中国共产党十八大、十八届三中全会、四中全会,制定了新时期国家发展、治理和全面深化改革的总体战略和实现路径,从而为实现两个百年和中华民族的伟大复兴确定了根本方向和路线指南。习近平总书记对于国家改革发展的总体战略和路径进行了深刻概括。2014年11月,习近平总书记到福建考察调研时提出了“三个全面”,即全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国。12月在江苏调研时,则将“三个全面”上升到了“四个全面”,进一步指出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党,推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”[1]

   习近平总书记概括强调的“四个全面”,具有内在的逻辑关系。在这其中,全面建成小康社会实现两个百年、实现中华民族伟大复兴的总目标,全面深化改革、全面推进依法治国,则是实现总目标的根本路径。执政党处于总揽全局、协同各方的领导地位,因此,全面从严治党无疑是全面建成小康社会、全面推进深化改革和依法治国的核心前提和根本保证。

   全面从严治党,一方面意味着从严治党必须党组织全覆盖、从严要求时间全持续、党员干部主体全责任;另一方面,也意味着突出重点。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出新形势下从严治党八项要求,在这其中,从严管理党员干部是重中之重,“从严治党重在从严管理干部,坚持以严的标准要求干部、以严的措施管理干部、以严的纪律约束干部,使广大干部既廉又勤,既干净又干事”[2]。这就提出了党员干部从严律己用权与积极务实谋事有机结合的标准,也就是有德与有为结合的治理要求。

   在我国国家改革发展和治理的实践中,基层党政一把手具有决策、管理和监督的责任主体地位,具有贯彻落实执行党的路线方针政策的重要作用。因此,习近平总书记对于党员干部从严要求的重要讲话,对于基层一把手来说,尤其重要。

   对于基层一把手的管理监督,是干部管理监督的重点。对此,中央已经颁布实施了许多规定、条例和制度,很大程度上有效地规范了基层一把手的行为。今天的重要任务在于进一步落实《党内监督条例》《巡视工作条例》《关于进一步从严管理干部的意见》(2009年)《关于进一步加强县(市、区)党政正职班子队伍建设的意见》(2010年)等制度,以加强对基层一把手的全方位监督。

   另一方面,应该看到,当前,某些基层党政一把手的作风与习近平总书记提出的从严治党的要求之间仍然存有一定距离。概括地讲,其突出表现在两个方面:一是基层一把手用权的擅权、全能、专断和任意;二是基层一把手的懒政、怠政甚至误政。

   按照习近平总书记从严治党的要求,对于基层一把手的管理监督,一是解决依法守法用权问题,二是解决有为有效治理问题,使得基层一把手“既廉又勤,既干净又干事”。

   对于一把手的管理监督,既要着力关注监督体制机制,也要关注干部管理的总体体制机制;既要对一把手的行为进行规范性监督,也要对于其行为形成的原因机理进行制度性分析。只有这样,才能真正贯彻习近平总书记关于“坚持思想建党和制度治党紧密结合,思想教育要结合落实制度规定来进行,使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程,也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”的重要讲话精神,[2]才能形成更加科学合理管理监督基层党政一把手的针对性有效对策。

   观察和分析基层党政一把手的权力配置和运行状况,不难发现,当前我国基层党政一把手上述两方面突出问题看起来呈现两个极端,但是,其内在形成机理和原因却具有共通性,即一把手的法定权力与责任之间不匹配,与此相关联的现象是,一把手掌握和行使的若干实际权力缺乏法定授权性。

   在现实政治运行中,基层党政一把手的权力配置通常呈现两个面向:一是面对上级,相对于上级要求一把手的责任而言,其法定权力配置缺失,集中表现为权力与责任的不对称;二是面对下级,一把手未经法定授权的权力却高度集中,甚至演变成为全能型书记、一言堂书记。为此,基层党政一把手的权力配置呈现一体两面的状况,即法定权力不足、自授权力集中。

   基层党政一把手权力配置的这种状况,具有多方面复杂的原因。除了基层一把手本身的主观原因之外,从基层的角度来看,目前,突出的体制机制性原因集中呈现为“三多三少”:

   1、基层一把手主政和治政责任众多,相应的法定授权偏少

   在全面推进改革的进程中,需要有强大的中央权威,这就需要“条条”发挥更大的作用。但是,在“条条”发挥作用时,有时会导致条条收权而推责,由此可能演变成部门利益化、利益权力化和权力部门化,同时形成责任地方化、义务基层化的现象。

   国家治理中权力层级之间的这种权责不对称、不均衡甚至分离现象,使得中央、省、地、市与县乡之间难以清晰划分合理的法定权责,由此往往导致县以下“多责少权”,基层党政一把手法定权力缺失匮乏而责任重大繁多,法定权责结构呈现层级性失衡状态。

   为了完成和应对上级领导部门下达的繁多的治理任务,基层一把手在缺乏相应法定授权的情况下,其行为取向或者自设权力、自授权力,或者向下收权,向自己管辖范围内的相关职能部门收权,以法外之权、他人之权,来补充自己履行职能、承担责任的权力不足,支撑自己面临的重大任务和责任。

   2、上级领导和部门的任务要求基层“一把手负责制”事项偏多,合理的其他职位、层级、部门负责的管理和治理事项偏少

   目前,政策执行中的“一把手负责制”还缺乏科学合理性。出于对各项工作的重视,上级下达和安排的绝大多数工作和政策常常都要求基层一把手负责。但是,就政策执行过程而言,上面千条线,下面一根针,事无巨细,都要求基层一把手负责,必然在客观上塑造和建构基层一把手的全能性。与此同时,由于一把手缺乏相应的法定授权,为了应对上级部门下达的“一把手负责”的任务和要求,往往不得不在政策执行过程中自我授权和自我设权,这些法外之权,往往缺乏约束性和规范性,具有很大的随意性、随机性、自由裁量性和监督困难性。

   3、一把手绩效考核指标中“一票否决事项”过多,依法依职依责科学绩效考核偏少

   目前,一把手的绩效考核机制存在缺失。一般情况下,对于基层党委和政府的绩效考核,考评的对象首先是“一把手”。随着社会发展和全面深化改革进程的发展,问题和矛盾多样化复杂化,经济、文化、社会、生态方方面面问题都上升为治理的重大问题。为了有效治理,相关上级部门在现有的考核指标和体系设置了许多甚至过多的“一票否决”指标。在这种高风险考核机制和施政环境下,作为绩效考核首要对象的基层一把手,既要保证自己的工作考核合格,又要防止工作绩效遭到沉重的“一票否决”,从而不得不亲自承担起这些“一票否决”的工作和责任。

   实际情况表明,在考核指标涉及的工作缺乏上级和法定机构授权时,一把手往往会集中上收相关下级或者职能部门的权力,亲力亲为,全面统筹和直接指挥相关工作,以应对考核、尤其是“一票否决”的绩效考核。这就使得基层一把手从相关下级或者部门上收的非法定授权相当密集和集中,也使得基层一把手实际行使相关下级或者职能部门的权力。由此,不仅使得基层一把手权力趋向全能化和集中化,而且进而引发作风霸道和擅权现象。

   总上可见,我国基层党政一把手权力配置和考核的体制机制上的这“三多三少”,形成了基层一把手主政和治政的特殊权力机制,在一定限度上扭曲了基层一把手的主政和治理权力行为:基层一把手法定授权少,但是,为了应对和完成上级下达的重大任务和承担责任,同时,为了防止“一票否决制”对于自己的工作业绩的全部否决,不得不想方设法努力,或者积极寻求法外自设和自授权力,或者多方面向下级、向职能部门收权,由此形成基层一把手法外权力繁多而集中的扭曲性权力配置状况。

   在这种制度机理作用下,基层一把手在没有受到严格严密有效监管时,往往容易造成其用权主政治理中的擅权、全能、专断和任意;而在受到强力严格严密监管时,其法外权力难以运用,又走向另外一个极端,常常容易造成基层一把手的懒政、怠政甚至误政。

   为了加强对于一把手的科学合理管理监督,除了加强教育之外,尤其需要优化基层一把手主政和治政的体制和机制,理顺相关关系,科学合理配置基层一把手的权力与责任、合理考核基层一把手的政绩。由此结合和落实严格的基层一把手监督制度机制,强化优化对于基层一把手的管理监督,构建全面从严、科学合理管理监督基层一把手的制度笼子。主要建议是:

   1、在上下级之间、条条与块块之间科学合理划分权力与责任

   针对基层一把手法授权力与其责任不对称甚至分离的状况,在上下级之间、条条与块块之间,要科学合理划分权力与责任,实现基层一把手法授权力与责任的对称性、法授权力与义务的对等性,从而使得基层一把手获得与其责任和义务相匹配的法定授权。由此,使得基层一把手在法授意义上有职、有权、有责、有为和有成,使得一把手切实在法治的轨道上和科学合理的主政治理制度环境中合理合法、实实在在地从政创业并且奋发有为。

   2、调整和完善上级领导和部门下达任务和事项的制度规范

   科学合理地设置基层一把手贯彻和落实上级任务、实际治理和施政中的“一把手负责”事项。在这其中,上级领导和部门对于下达基层承担和完成的任务,应该进行事项性质、程度、要求、权限和责任等方面的科学分析,按照精细化管理的要求,进行规范化确定,努力避免和防止盲目繁多的一把手负责的事项。同时,在深化改革的进程中,应该大幅度减少“一把手负责”的事项,由此消除一把手自设权力和专权的制度机制动因。

   3、科学优化基层一把手绩效考核“一票否决”制度

   面对社会经济、政治、文化、生态和党的建设的繁重任务,作为治理一方的主政者,基层一把手当然具有不可推卸的第一责任。但是,这并不意味着事事处处时时都需要基层一把手亲力亲为。科学管理的重要原则在于,确立科学的治理组织和制度结构,配置合理的权力与责任结构,依法确立科学合理的究责机制。为此,基层治理中的重大事项和责任,应该按照合理合法、科学有效的原则进行结构性责任配置,而不是盲目地增加越来越多的一把手考核“一票否决”事项和强化基层一把手究责的“一票否决”制度。

   4、严格按照法律和党规,规范基层一把手的权力

   要针对基层一把手自授权力、自设权力和随意上收下级和部门权力的状况,深入贯彻党的十八届三中全会和四中全会《决定》蕴含的“权力行为法无授权不可为、法定责任必须为”的原则,科学建立和实施“基层一把手权力清单和责任清单”制度,以此作为管理监督基层一把手的法定依据,严格按照法律和党规,大力清理基层一把手的法外权力。

   另一方面,基层一把手在权力和责任清单之外增加或者减少权责,必须严格遵守和经过法定程序。凡是属于党代表大会或者常委会授权的权项,必须经过党代表大会或者常委会授权增减;凡是属于人民代表大会或者常委会授权的权项,必须经过人民代表大会或者常委会授权增减;凡是属于上级赋权的,必须经过法定赋权程序予以。

   5、建立基层一把手自由裁量权规范制度

   针对基层一把手的擅权现象,为了使基层一把手权力制度化、规范化和法治化,把权力关进科学合理的制度笼子里,有必要对于基层一把手管理中的自由裁量权进行规范。首先依法大幅度减少基层一把手的自由裁量权,依法依规明确和增设集体决策权项和事项;其次,对基层一把手的自由裁量权进行细化、量化,逐步建立基层一把手自由裁量权的基准制度;再次,建立基层一把手的自由裁量权的公开制度,由此使得基层一把手的自由裁量权与其相关责任具有公开透明性和可监督性。

   6、分流基层党政一把手的权责,强化政协和人大的作用

   从基层治理决策流程的科学化和民主化入手,强化同级政协和人大在重大决策事项上的权力和责任,从优化决策流程上优化基层一把手的权责对称配置,形成特定层级最高决策权责多主体共担和分担的决策流程。

   【参考文献】

   [1]习总书记首谈四个全面意味着什么[EB/OL].人民网,http://theory.people.com.cn/n/2014/12/17/c49150-26222189.html.

   [2]习近平.历史使命越光荣奋斗目标越宏伟越要增强忧患意识越要从严治党[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/08/c_1112740503.htm.

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文章来源:《中共福建省委党校学报》2015年01期

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