贾康 梁季:中国市场化、城镇化历史进程中的 “土地财政”与土地制度变革

选择字号:   本文共阅读 1815 次 更新时间:2015-06-25 16:27

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贾康 (进入专栏)   梁季  


  “土地财政”是近年来对于中国地方政府高度依赖土地生财机制的形象称谓,并一般被赋予贬义。本文力求基于实证数据理性、中肯地评价“土地财政”表现,进而深入分析评价其是非功过,肯定土地出让收入的攀升总体上是土地要素稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映;而具有学理支撑和客观现实需要的我国城市土地国有制,为土地财政提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件,引发的扭曲问题亦不可忽视;向前看,我们认为在澄清房地产税的法理依据的同时,应把构建税、租、费、债归位后的可持续地方“土地财政”作为长治久安的出路,制度供给的大方向是合理完善“养地升值”和“土地生财用财”机制,涨价分成中主要归公,实现土地增值收益全民共享。从长远看,我国“集体所有”的土地,根本出路是借鉴深圳经验转为国有,但只能徐图进展。
  “土地是财富之父”(语出威廉·配弟),是人类生存、生活的前提条件和最基本的生产要素之一。中国经济社会转轨中的一系列重大基本问题都与土地及其相关制度安排息息相关。本文以近年各方热议的“土地财政”问题为关键词,试求形成有条理、有深度的较全面认识,并联系其与土地制度变革的关系作思路性把握。


  中国“土地财政”之表现
  “土地财政”是近年来对中国地方政府总收入于土地生财机制愈发依赖的一种形象称谓。归纳起来,主要包括两大方面:一是地方政府通过批租、征税、收费的形式从土地资源中获取各类税费收入;二是以土地作为抵押物从而获取的债务收入。
  自2004年8月我国土地交易市场化改革以来,10年的“土地财政”进展中表现出以下几个主要特点:
  1.土地出让收入持续大幅增长。2003年,我国国有土地使用权出让收入为5421亿元,至2014年,该收入规模已达到42940.3亿元,年均增长率达到20.7%,各年度全国国有土地出让收入情况如表1所示。
  可以看出,11年来,我国国有土地使用权出让收入绝对规模增长迅速,尤以2008-2010和2013年表现明显。土地出让收入年度间很不稳定,既有负增长,也有超100%增长。与地方财政预算支配收入的关系来看,最高年份可达到地方财政收入的72%,最低年份也达到地方财政收入的31%。
  2.土地批租收入中的征地拆迁成本支出显著攀升,而城建支出占比逐步降低。2008年,国有土地使用权出让收入(即通常所称的土地批租收入)中用于征地拆迁补偿的成本支出和城市建设支出分别为3778.15亿元和3035.32亿元,占当年国有土地出让收入的比重为36.4%和29.3%,2014年国有土地使用权出让收入中用于征地产前补偿的成本支出和城市建设支出分别为33952.37亿元和7258.6亿元,占当年国有土地出让收入的比重分别为79.1%和16.9%,前一比重在2012年还摸高到78.3%。各年度情况如表2所示。
  3.工业和商业类土地使用权出让收入差异巨大。在各地竞相发展经济、尤其是发展工业的理念下,各地纷纷压低工业用地价格,以吸引企业和资本落户本地。关于工业、商业以及居住用地的使用情况如表3所示。
  从表3中可以看出,我国工矿仓储用地占全国土地供应总量的比重从2003年的51.4%下降至2012年的29.5%,工业土地供应占比在减少。同时,工业土地价格涨幅也低于其他类型用地。“2000年到2012年间,全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、11.4%和14.42%,而工业地价水平年均涨幅仅为3.35%”(许超诣、刘云中,2014)。工业用地规模占比的减少叠加工业用地价格的低涨幅,共同导致工业与商业居住用地土地使用权转让收入间的差异巨大,从而形成了我国国有土地使用权出让收入主要来自于商业和居住用地的格局,因此准确地说,中国的“土地财政”近似于“商住房地产财政”。
  4.土地抵押融资规模巨大。“土地财政”的另一种表现形式为政府以土地为抵押物通过各类投融资平台进行贷款融资,其规模也不容小觑。“截至2012年年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元,同比分别增长15.7%和23.2%。但到了2013年年底,84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿元,全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元,同比增长30%以上。2014年上半年的土地抵押贷款更是上升到8.7万亿元,按年同比增长27%。每年都以30%以上的速度增长,远远超过了同期全国固定资产投资及社会融资规模的增长水平。”(赵燕菁,2014)
  5.“土地财政”收入在区域间极不均衡。“土地财政”收入的主要表现形式为土地出让金,而土地出让金在地区间的分布极不均衡。如2009年东部地区土地出让金规模为1.19万亿元,占全国的比重为69.2%,而中西部地区土地出让金规模和占比分别为0.27亿元(15.6%)和0.26亿元(15.2%),东部地区土地出让金规模是中西部地区之和的两倍之多。尽管自2009年以来,东部地区出让金规模呈下降趋势,但至2012年,东部地区出让金规模(1.46亿元)仍然高于中西部地区之和(1.34亿元),占全国的比重仍然过半(52.2%),2009-2012年东中西部地区土地出让金规模及占比情况如下(表4、图1和图2。)


  “土地财政”的是非功过
  “土地财政”为近年来最热门的话题之一,意见多元,褒贬不一,但贬方占主流、居上风。这里,我们试图从“土地财政”产生的学理基础、制度支撑与合理性、“土地财政”失衡的深层次原因等对其进行全面、深入、客观理性的分析,以与各界关心“土地财政”的同仁交流,并为积极探讨完善“土地财政”体制机制提供认识基础。
  (一)土地出让收入规模的攀升,总体上是土地要素的稀缺程度和利用市场机制配置生产要素相结合的客观必然反映
  以“社会主义市场经济”为改革目标模式的实质,是资源配置机制要实现从政府计划向市场发挥决定性作用的转换,即以市场供需决定价格、以价格引导市场主体行为,从而达到资源配置的优化。
  我国一般性商品价格在经过“双轨制”、到1988年“价格闯关”遇挫,最终于1990-1991年间悄然实现了价格决定的市场化,但当时不动产、资源能源产品价格形成机制改革却远未到位。计划经济时期通过行政划拨无偿使用土地,改革开放初期实行部分有偿划拨使用土地,1987年7月深圳市首次采用公开竞投和招标的方式出让土地使用权,开启了土地生产要素市场化机制改革的先河。之后针对土地资源配置“双轨制”(行政划拨和有偿出让并存)、协议出让占比高以及政府对城市土地市场调控能力弱(存量土地不在政府控制范围内)等问题,1996年上海市成立我国第一家土地储备机构,标志我国土地收购—储备—开发—出让机制初步形成。2001年国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》,要求“为体现市场经济原则,确保土地使用权交易的公开、公平和公正,各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”。2002年7月,国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权”,并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定,确立了市场配置土地资源的基本制度。2003年国土资源部又颁布《协议出让国有土地所有权的规定》,要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求“禁止非法压低地价招商”,同时要求加快工业用地进入市场化配置的步伐。2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让,且出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年3月《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。2008年,《国务院关于促进节约集约用地的通知》要求“今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地等基础设施要积极探索实行有偿使用,进一步提高土地出让的市场化程度”。从上述制度梳理中可以看出,目前我国土地这一生产要素在制度规定上基本实现了各类土地均采用招拍挂、各类市场主体均可公平参与竞拍、政府有偿出让土地使用权的制度体系,土地资源的市场化配置机制已基本形成。
  在上述制度安排下,土地的价格形成主要由供需关系来决定,当然不排除各地方政府在土地供应方面操作上的客观制约因素不同和主观偏好不同,从而影响供给的宽严快慢,但无论怎样,土地价格必然是基于土地需求因素,在对既定供给方案的竞价中生成,反映了土地的稀缺程度。“土地是财富之父”,这意味着任何财富的增加均离不开土地。实际上,任何一项经济活动都离不开土地、资本和劳动力这三类最基本的生产要素,在一定技术条件下,实现三者的协调配比投入,经济活动才可能得以开展,财富才可能增加。因此,谈及某一类生产要素是否稀缺是相对于其他两种生产要素而言的,典型如改革开放初期,我国由于积累不足,资本要素相对于劳动力和土地而言较为稀缺,相应资本要素价格较高,30多年经济的高速发展和快速积累,加之“计划生育”政策带来的生育率下降,劳动力生产要素的相对稀缺程度逐渐显现,因而近年劳动力价格在不断提升,“用工荒”的现象已常有发生。回到土地这一生产要素上来,改革开放之初受资本规模和技术条件限制,对土地和劳动力的配比要求不高,相比较而言土地的供需矛盾并不突出,随着土地资源配置的市场化改革到位,初始时土地价格不高,这既有价格管制的惯性因素,更是因需求不甚强烈所致。之后伴随着一系列制度安排到位(如土地价格的市场化改革全面铺开、住房商品化改革推进),叠加技术创新能力增强和资本积累规模扩大,对土地的需求无论从绝对规模和相对配比上都大为增加,随城镇建成区不断扩大的需求压力,土地价格节节攀升也便是在所难免。土地出让收入是土地供应量与单位土地价格的乘积,二者均在增加,土地出让收入的连续大幅增长便是其无可厚非的结果。所以,土地出让收入的连年增长恰恰是我国土地市场化定价机制制度安排的不断到位、对土地需求的扩大和土地要素在绝对与相对双重意义上的供需矛盾更加突出的客观必然反映。正如日本土地经济学家野口悠记雄在其《土地经济学》中所表达的:“从资源配置的观点来看,不能把高地价和地价上升本身简单地当做是问题。因为,如果地价正确地反映了土地服务的供给和需求,那么,可以认为,高地价和地价高涨是实现稀缺土地资源的最佳配置所不可缺少的过程。”特别是在“人多地少”矛盾十分突出的我国,土地价格高企客观上有促进土地在中心区集约利用的内在逻辑。
  不可否认的是,一定时期内土地供给量总是给定的,因而土地供应具有天然的排他、独占性质(张三占了李四就无法占),即自然垄断性。我国由政府垄断土地一级开发市场,政府行为偏好会对地价产生影响,但这种影响是有限度的,在快速城镇化进程后,“地皮”的需求对地价的影响是决定性的。中国近10年土地拍卖情况便可验证这一点:在房地产市场火爆时期,天价地块的“地王”频现;近两年房地产市场走弱,土地流拍的消息频传。“根据最新数据显示,5月份(2014年,笔者按),全国300个城市共成交土地1767宗,环比减少19%,同比减少45%;土地出让金总额1375亿元,环比下降30%,同比下降38%。土地成交量和出让金锐减”。在市场分化调整了一段时间之后,高端区域以地处“一线”的北京为代表,天价“地王”于2015年之初再现(86.25亿元的丰台白盆窑村地块)。
  (二)城市土地国有制的制度安排为“土地财政”提供了既高效又带有“矛盾积累”特征的制度条件
  我国宪法明确规定:“城市土地属于国家所有”,这意味着依附于城市土地财产所有权的收益权理应由政府取得。
  土地所有权是物权的一种,其主体是土地所有者,客体是土地,它是土地所有制在法律上的表现。土地所有权通常由占有权、使用权、收益权和处分权等四项基本权能构成。如果说土地所有权是一级权能,则占有、受用、收益和处分等权利则是二级权能。二级权能具有相对独立性,它们在一定条件下同一级权能相分离时,一级权能不会因此而丧失。
  土地产权是由层次不同的多种权能构成,形成具有多层次、多权能的“土地产权约束”。对于所有权为国有的城市土地而言,其产权约束如图3所示(周诚,2003)。
  其中,土地所有者拥有的土地收益权是指“依法收取土地所产生的自然或法定孽息和利益的权利。包括收获土地上生长的农作物,收取出租土地的地租等” 。当前我国
  “土地财政”收入主要来源为土地出让金收入,而土地出让金是国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者而收取的地租。因此,在城市土地国有制的制度安排下,政府以土地出让收金方式获取出租土地使用权的租金是必然的,相应于此的“土地财政收入”的存在合理合法。
  但是,30余年资本积累助推城镇化高速发展而要求更多土地要素予以匹配、带来土地需求增加凸显土地供需矛盾、加之土地资源配置市场化改革已近乎全覆盖,从而使得现实生活中表现出地价不断上涨的大趋势;同时城市土地国有化的制度安排为政府从土地中获取财政收入奠定了制度基础,也相应表现出土地出让金收入节节攀升的“土地财政”特征。
  政府“土地批租”并不首创于中国大陆(至少英国和未回归前的香港早有历史上的沿革),但在中国经济社会转轨和快速城镇化进程中,以城市土地国有化制度为支撑,政府高效从土地所有权中筹集收入,支撑城市化进程和支持“工业反哺农业”与“城市反哺乡村”,这不能不说是中国政府在大经济体发展的“创新”之举。在全球各国进入快速城镇化浪潮席卷阶段,各国的政府均面临基础设施等巨大项目的支出筹资融资压力,限于税收筹集收入的有限性,各国政府其他筹资渠道无外乎两种,一是依靠土地生财,即土地财政(如后文中谈及的美国和中国),二是政府举债。政府大规模举债之弊端已在2008年金融危机后欧洲出现的欧债危机中充分显现,而无论是早期以“没收”土著居民土地来筹集城镇化建设资金的美国,还是当今以城市土地国有化作为“土地生财”制度保证的中国,都体现了土地财政在政府筹资方面的“高效”和对经济发展负面影响的“最小化”——当然,阎罗王般的殖民模式又是中国根本无法学、拿不来的。
  同时,我们又不可回避的是,这种快速、高效的“土地生财”机制在中国现实生活中,因法治化、民主化进程滞后、财税有效制度供给不足等而引发的矛盾亦快速积累起来,一系列强拆强征、积怨上访、因征地、拆迁导致官民冲突和伤亡事件的频发,政府规制,百姓积怨、渲泄无门倒逼出“暴政式”官员和“暴徒式”民众之间逐渐升级的敌对状态,矛盾凸显已经到了相当严重的程度,具体分析见本节后文。
  (三)中国的城市土地国有制有其学理支撑和客观现实需要
  目前社会各界广为争议的是关于政府收储农村集体用地、政府垄断土地一级市场的做法。反对者或者主张农地私有化、进而农民自己拥有土地开发和收益权;或者主张在符合城镇规划的情况下,城郊农民应当有权开发集体土地,相应土地开发收益主要归农民所有。上述主张的任何一种,其背后均包含了土地收益分配权归局部民众所有的逻辑,相应基于土地国有的“土地财政”则失去了其制度基础。但理性的分析可以表明,中国城市土地国有制的制度选择有其学理支撑和客观现实需要。
  土地是自然界赋予人类的共同财产,总体上为全人类共同拥有,对应于一国国土范围内的土地而言,理应由领土内全民享用,这可说是一种不证自明最朴素的公民平等思想。美国19世纪著名的经济学家和社会活动家亨利·乔治在其《进步与贫困》这一代表作中,从政治经济学角度分析了土地财富增加的“零和博弈”特点,并分析了若制度安排不合理将成为贫困的重要原因。他认为:“在一定的时期内,土地的增值并不能使全社会的总体财富上升,而是以剥夺他人财富的方式使少数占有土地的人得到财富,这也是随着人类经济发展过程,由于土地价值的攀升而造成贫困相对更加明显的原因所在”(贾康,苏京春,2013)。为此,亨利·乔治认为,“在全社会的总体财富并不会增加的情况下,使用某种手段对少数人取得的财富进行再分配,就具有重要性和必要性。”
  “……调查表明,只有使土地成为公共财产,才能永远解脱贫困……”。受亨利·乔治思想的影响,结合中国当时可观察的境况,孙中山先生提出了“平均地权”的思想,所表达的核心观点恰在于“涨价归公”,即土地的增值溢价部分需适当归公而不宜为少数人所得而私。
  回到中国当下的现实,在中国人多地少的基本国情下、在土地资源配置市场化改革和支撑下,在快速城镇化(经济高速发展和大量人口进城定居)的现实演变情况下,可以预期,在新世纪的前50年,中国土地价值表现必将总体显著上涨,其涨幅和增速都可能为其他国家历史上所罕见没有。如果土地增值溢价全不归公,不通过政府实施再分配,从土地增值受益中的人数则为少数,会带来严重的收入两极分化问题。试想,如果土地增值私有,按照从城市土地增值受益的不同,可对中国居民做如下分类:一类是已在城市居住且有房产的居民;二是在城市工作居住但没有房产的居民,如进城务工人员和年轻白领;三是城市近郊被列入城镇规划土地已(将)被征用的农民;四是工作于远离城市、与“居住于18万亩农地红线范围”相伴的农民;地价增值的最大受益者为第一类居民,在没有为土地增值做出额外贡献的情况下,仅因为“城市人”又有房而天然从地价房价上涨中获益,不同地区“城市人”获益仍有差距,如北上广等大城市获益更多,而居住于西部地区等不发达城市“城市人”获益相对较少;其次是近郊被征地农民。随着征地办法的不断完善,都在不同程度地获得了失地补偿,补偿形式也以房产为主,那么这部分居民也可随地价房价上涨而受益(实际生活中因无更好办法,主要采取“讨价还价”方式而使要价轮次递增,培养“刁民钉子户”等现象已形成明显纠结困扰);第三类居民本是中国城镇化历史进程的主要参与者和贡献者,正是千千万万进城务工农民和年轻白领为经济发展提供充足、廉价劳动力,带来中国经济的高速发展,同时也大大增加了对城镇房产的需求,进而导致地价上涨,而他们不但没有从地价上涨中获益,反而要为高地价高房价买单;第四类居民看似与城镇化以及地价上涨无关,既无获益也无损失,但他们要承担“留守”的代价,其实是最无悬念的损失者(未能共享任何城镇化的“红利”因素)。2013年,中国城镇人口占比为53%,其余为农村人口,而涉及拆迁的农民数量占全部农村人口仅为3%左右(华生,2013),这意味着近一半的国民被排除在土地增值收益的分享之外,且其绝对多数为中国农民。这于情于理都难以说得通。宏观地看,如果土地增值收益仅归一部分人,将对中国社会的收入(财富)分配(地区间、居民间)形成重大不利影响,无疑是对我国目前已较为严峻的分配差距“雪上加霜”,无法体现社会主义市场经济强调的公平与效率兼顾,“先富带动后富,实现共同富裕”的现代化战略将会落空。从逻辑上讲,亨利·乔治所向往的更高级的土地制度和孙中山先生的“平均地权”思想,恰恰可以通过中国已在城镇区域形成的土地制度的国有制而实现。通过土地的国有制形式,有利于保证土地增值收益归公,通过政府的再分配实现上述四类居民合理共享土地增值收益,应该是中国快速城镇化历史进程中的必要选择。
  从学理上分析,土地收益可采用地租理论进行分析。地租就是土地所有者凭借土地所有权从土地使用者那里索取的一份使用土地的回报。决定城市土地地租的主要因素为区位和所处的环境,而公共服务环境是其非常重要的“宜居度”决定因素(如交通通达度、繁华程度、环境条件及基础设施等)。关于公共服务对地价重要影响的一个典型案例可举出上海华界和租界的地价变化。1870年上海华界和租界的地价价格相差无几,之后几十年,租界公共服务(基础设施)得到完善,而华界公共设施没有大的变化,至1933年时,租界地界内平均租金是每亩33760两白银,而华界平均租金是每亩1028两白银,相差极大,租界地价70年之内翻了140倍。(赵燕菁,2014)那么,公共服务环境改善带来地价上涨,相应政府从中掌握较大部分的土地增值收益以供全民共享,应是正确的调节机制,无可厚非。
  从中国快速城镇化过程中公共基础设施投资的巨大需求角度来考量,也需要通过城市国有土地的相关制度安排,为城市化基础设施投资提供财力支持。为城市化基础设施融资是世界各国地方政府面临的共同难题,尤其对于我们这样一个在赶超发展战略引领下的发展中大国而言,城镇化历史进程中“人的城镇化”任务艰巨,城镇化过程中公共投资的任务更是异常浩大。据估计,至2020年,中国城镇化率将从目前的53.6%上升至60%,由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。政府筹资的手段主要包括税收和部分非税收费、债务两种途径。受宏观税负不可过高的限制,当期税收收入往往不能胜任支持具有跨期受益特点的基础设施投资支出。相应地,政府往往采用债务手段为其融资。债务本质上是政府对未来税收的提前预支,其规模一旦超出合理边界,负面影响也不容忽视,近些年负面影响的典型是政府债务引发的欧债危机。如能通过土地国有化制度安排,保证土地增值收益的大部分归公,投入解决快速城镇化进程中出现的各类投资需求集中发生的领域,如基础设施、社会保障房建设等方面,不失为一种积极而现实的考虑,也符合政府应权衡的局部与全局利益的原则。实际上,无论承认与否,我国“土地财政”已经在发挥为城镇化进程的基础设施筹资的重大作用。
  土地国有化并非鲜见,将土地收入作为城镇化基础设施筹资渠道也并非我国所独有。比如美国,联邦政府是美国绝对的“头号地主”。拥有土地高达6.5亿英亩,约占全部国土的30%。联邦拥有82%的内华达州、68%的阿拉斯加州、64%的犹他州、63%的爱达荷州、61%的加州以及将近一半的怀俄明州和俄勒冈州。再看加拿大,据统计,加拿大41%的土地为联邦所有,48%为各省所有;两者相加,高达89%的土地是属于政府的“皇家土地”(Crown Land),仅剩下11%为私人所有。(赵燕菁,2014)
  “美国从建国至1862年近百年间,都是直接没收了印第安人的土地而不是征地拆迁。当时联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入州的境内土地,都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税,构成了联邦收入的最主要部分,土地出售收入占联邦政府收入的比重最高年份达到48%。反观中国,2012年,中国税收达11万亿元,如果达到当年美国同样的48%比重,土地相关收入就应该相当于5万亿元,而实际上,2012年中国“土地财政”总收入只有不到2.7万亿元。换句话说,当年美国直接没收的土地,就相当于我们今天征地拆迁拿的地,只是美国政府付出的是零成本,而中国政府要将土地拍卖款中的60%左右用作拆迁补偿款。按比例来讲,美国是真正卖地起家的。”(赵燕菁,2014)
  综上所述可知,土地是一个国家最基本的宝贵资源,尤其对于中国这样有着13亿人口的巨型国家来说,土地关乎国民“吃饭”和社会稳定这类最根本的问题。在当今互联网和金融资本强势“称霸”时代,“一夜暴富”不再罕见,使得贫富悬殊的形成之快和差距之大为历史上所没有,同时也反映着世界各国所面临的普遍问题。叠加考虑我国转轨过程因制度不完善所致的分配不公,快速城镇化带来土地财富增值,无论如何不能再给也已非常严峻的收入(财富)差距雪上加霜,而是秉持“涨价归公”思路,通过“政府之手”,缩减分配差距。
  当然,如何合理地设计“涨价归公”机制,并使之有可操作、可持续性,的确是一个具有挑战性的复杂问题。当年孙中山先生的设想是:“平均地权、照价抽税、照价收买、涨价归公”的政策。他说:解决土地问题的办法,各国不同,而且各国有很多繁难的地方。现在我们所用的办法是很简单很容易的,这个办法就是平均地权。……依我的主张,地价应该由地主自己去定。……政府如果定了两种条例,一方面照价抽税,一方面又可以照价收买。那么地主把十万元的地皮,只报一万元,他骗了政府九百元的税,自然是占便宜;如果政府照一万元的价钱去收买那块地皮,他便要失去九万元的地,这就是大大的吃亏。……从定价那年以后,那块地皮的价格再行涨高,各国都是要另外加税,但是我们的办法,就要以后所加之价完全归为公有。因为地价涨高,是由于社会改良和工商业进步。……推到这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的;所以由这种改良和进步之后所涨高的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。比方有一个地主,现在报一块地价是一万元,到几十年之后那块地价涨到一百万元,这个所涨高的九十九万元,照我们的办法都收归众人公有,以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳。这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法,才是国民党所主张的平均地权,才是民生主义。……地主真是明白了我们平均地权办法的道理,便不至害怕。因为照我们的办法,把现在所定的地价还是归地主私有。土地问题能够解决,民生问题便可以解决一半了。(孙中山《民生主义第二讲》)
  孙中山土地政策的理论基础,是认为土地可以私有,但土地,特别是城市土地的级差地租和市场涨价,不是土地私有者带来的,而是社会改善基础设施及其环境,以及人口聚集所带来的。因而,土地的级差地租和市场涨价应当归公,“以酬众人改良那块地皮周围的社会和发达那块地皮周围的工商业之功劳”。这便是孙中山所谓“平均地权”的政策。其政策操作过程是,先由土地的所有者按照市场行情去定价(“地价是单指素地来讲,不算人工之改良及地面之建筑。”),然后报告政府。政府按照其报价,按率征税(“照价抽税”)。为了避免地主低报地价偷税,他主张政府有“照价收买”的权利。其涵义相当于我们今天的政府征收土地的政策。因为有“照价收买”的可能性,地主低报地价可能在土地被政府征收时对自己不利,高报地价则可能在政府抽税时对自己不利,所以,这个机制可以保证土地所有者诚实报价。当地价确定后,如果这块土地发生产权变动,而此时它在市场中的地价高出原有价格,那么,涨价的部分,就应当由政府收走归公。
  孙中山的设想未必可以拿来直接操作,但其逻辑思路与大方向,却是极具启发性和值得充分重视、肯定的。在近年,“涨价归公”思路至少已被我国学者认可为“涨价分成”(参见影响很大的华生、周其仁两位教授间的争论)。
  (四)正视法治化、民主化进程滞后、财税有效制度供给不足带来的“土地财政”扭曲问题
  从上文分析中我们可知:土地招拍挂等制度安排符合社会主义市场经济体制改革方向,城市土地国有化制度安排有其学理支撑,符合“平均地权”、“共同富裕”的战略取向,也符合中国快速城镇化历史进程中政府应对巨大支出压力的现实需要。“土地财政”客观上是土地资源稀缺和政府必然参与资源配置的客观反映。“靠山吃山、靠水吃水”意义上的地方土地财政在各主要经济体中有其共性,中国的情况也落在此大框架之内,但是我们也无需回避中国转轨时期有效制度供给不足、不配套所导致的土地财政,在现实运行中出现的种种不尽人意之处,甚至是扭曲和“异化”现象。
  “土地财政”在现实中的扭曲主要表现为:伴随地方政府短期行为、征地纠纷、过度土地抵押融资、形成地方政府财力生成过程的不可持续、难以为继,等等。如果按照去伪存真、舍末求本的研究方法来分析其背后“扭曲”的逻辑,便会发现:(1)转轨、赶超和快速城镇化进程中,中国政府事权范围比任何国家、任何历史时期都要广泛,这无疑对政府的支出责任提出了巨大挑战和更高的要求,收支矛盾也异常尖锐,这是“土地财政”面临的最大的现实和前提;(2)在政绩考核、重视工业发展以及地方政府间竞争发展经济的驱动下,政府倾向于以零地价或低于成本价的方式出让工业用地,相应将工业用基础设施投入的成本压力转移给商用和住宅用地;(3)很长时间内不允许地方政府发债、房地产保有环节税收制度缺失,限制了政府融资的途径和未来预期,政府便想方设法通过“操纵”土地供应总量、结构以及时间窗口等手段最大化当期利益,最大化商用和住宅土地出让收入;利用土地作为抵押物作不规范融资,最大化“圈地卖钱”行为,忽视“养地升值”机制;(4)土地出让收入资金管理不规范导致资金使用随意、浪费,产生腐败;(5)民主化、法治化进程滞后,征地拆迁无统一规范、有法律依据的规则可循,“讨价还价”中往往征拆双方的权利和利益无法得到有效保障,局部出现的不规范行为(政府强拆、钉子户、被黑社会利用)被传播效仿,成为双方保证自身合理合法利益、争取“超待遇”的常态手段,其最终结果是征拆当事人的基本权利均无法得以保障,不满情绪不断发酵并最终激化,酿成影响恶劣的一系列“社会事件”,并总体上“水涨船高”、“攀比”式推高土地开发综合成本。我们认为,上述五因是“土地财政”异化的主因。其中逻辑关系可用图4予以描述。
  实际上,在上述“土地财政”扭曲和异化中,尤为需要重点关注的是“工业地价”倒挂带来的工业用地的浪费,进而对中国极其有限的土地资源配置的扭曲。“我国居住用地与工业用地比是1.5:1,许多城市甚至工业用地超过居住用地,而日本三大都市圈居住用地是3700平方公里,工业用地是600平方公里,比例为6:1,法国大巴黎地区居住用地是1100平方公里,工业用地是205平方公里,比例为5:1”。(华生,2013)目前国内各类工业园开发区遍地开花,大量工业用地闲置。这从另外一个角度也说明了土地资源配置市场化改革的必要性。
  从图4中可以看出,造成“土地财政”扭曲异化的原因,一部分是短期内难以根本改变的现实,如赶超战略、转轨经济和快速城镇化,一些是在逐渐完善中,如政绩考核和工业优先战略。还有一部分是可以通过有效制度供给而加以规避的,突出的和典型的就是财税制度供给,目前也呈现向好的发展趋势,如新修订的《预算法》允许地方政府“有限制地发债”和以财政部为主正在力推的PPP也大大拓宽了地方政府融资渠道;新《预算法》明确预算编制的全口径和基金预算需报人大审批,并建立基金预算与一般性预算资金的协调使用等问题。十八届三中全会明确提出:“加快房地产税立法并适时推进改革”。
  当前较为迫切且能够有所作为的一大改革事项,是统筹房地产税费制度改革,整合、协调均衡在土地出让、房地产开发、交易、保有环节的各种税费。从减缓“土地财政”负面效果来看,房地产税更具有一种平抑地方政府“圈地卖钱”动机、激励地方政府“养地升值”积极性、进而提高我国城镇化过程中稀缺土地资源利用率的特别重要的意义。同时,它对地方税体系完善、改变土地利用粗放模式和提高直接税占比、缩减收入(财产)分配差距、培养辖区、社区层面的依法理财、民主理财机制等均具有非常重要的意义。(上)


  作者系财政部财政科学研究所研究员
  来源:中国发展观察

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