王逸舟等:多边主义与中国外交(之三)

选择字号:   本文共阅读 1073 次 更新时间:2015-06-20 01:03

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王逸舟等  


注:本文由以下学者共同参与:徐坚/张睿壮/李少军/苏长和/江凌飞/郭树勇/翟东升/梅兆荣/王缉思/刘建飞/苏浩/方长平/蔡武/阎学通/王逸舟/陈如为/岳晓勇/朱听昌/门洪华/刘学成/时殷弘/周世俭/阮宗泽/庞中英/王正毅/肖刚/张敏谦/李景治


点评:多维视野下的多边主义与中国情境中的多边外交

李景治

由国内14家国际问题研究单位联合发起,由中国人民大学国际关系学院主办的“中国国际问题论坛”创立了。论坛2005年的主题是“多边主义与中国外交”。这是一个理论与现实相结合、国际形势与中国外交相结合的前沿论题。与会学者就多边主义的源起、性质、理论基础、当前兴起的原因、多边主义与单边主义、多边主义与国际合作、中国的多边外交等重要国际关系理论和现实问题,进行了广泛而深入的探讨。其中充满创新观点和独到见解,也不乏学术交锋与争鸣,这将大大推动多边主义与中国外交的研究。

一、多边主义的源起、性质与理论基础

多边主义是当代世界政治经济中的一种潮流,这是与会学者的一个基本共识。但多边主义具体起源于何时,学者们的看法并不完全一致。有的认为可以追溯到1648年威斯特伐利亚和约,有的认为源自国联的诞生,有的认为可以追溯到联合国的成立,有的则认为冷战结束以后才出现真正意义的多边主义,还有的认为从中国的传统看,多边主义可上溯到春秋战国时期。刘建飞教授对多边主义起源和演变进行了系统的梳理。他认为多边主义演变大体可分为如下几个阶段:1648年至1918年为萌芽阶段,其标志是威斯特伐利亚和约和维也纳和约的签订,但仅限于欧洲,而且没有建立起多边组织;1918年至1945年为形成阶段,其标志是国联的成立,说明全球有组织的多边主义已形成;1945年至1991年为发展阶段,其标志是联合国的建立及其活动,布雷顿森林体系的形成与维持以及欧共体等区域组织的创建和发展;1991年至今为走向高潮阶段,其标志是联合国在处理国际事务中的地位与作用增强,新的多边组织不断涌现。应当说这种归纳和概括是全面而令人信服的。与之相比,苏长和博士更倾向于着眼战后国际关系的新特点来分析多边主义。他认为,按照普遍性原则,现代意义上的多边主义是从二战后美国组织国际体系开始的;而欧盟则在区域层次上组织多个国家实现一体化,从而产生了欧盟的多边主义。

对于多边主义的起源和演变之所以存在不同看法,很重要的一个原因是大家对多边主义内涵和外延的界定以及认识多边主义的切入点和视角不一致。从与会学者的发言看,关于多边主义的性质大体有如下几种提法:它是一种外交理念;它是一种政策工具(手段);它既是外交理念又是外交工具;它是外交行为准则;它是一种外交实践;它是一种制度安排;它是一种组织机构;它是一种变相的均势;它是一种对外政策。由此引导出关于多边主义的分类,或者分析多边主义的不同视角:制度性多边主义;工具性多边主义;战略性多边主义;理想性多边主义,等等。李少军教授对此作了比较精练的概括,提出了多边主义的两个视角:一个是个体主义视角,即多边主义被认为是国家的个体行为,是一种外交方式,是对国家利益及其实现方式进行权衡的结果。另一个是整体主义视角,要求有很高的组织形式,很高的道德准则,实际上将多边主义等同于某种国际秩序。

尽管学者们对多边主义内涵和外延的理解很不一致,但他们在正式给多边主义下定义时却保持相对的谨慎,基本借用了西方学者的界定。其中梅兆荣教授引用了约翰·拉格的定义,即多边主义是根据普遍的行为准则,协调三个以上国家行为的制度。刘建飞教授提到国外学者的两个定义,一是罗伯特·基欧汉认为多边主义是协调各国政策的实践;二是拉格认为多边主义是协调各国实践的形式。他明确表示赞同基欧汉的观点。

不言而喻,要推动多边主义研究的深化,首先需要在多边主义内涵和外延上达成一个基本的共识,否则各说各话,就难以形成真正的学术争鸣和交锋。笔者认为,多边主义的概念应当包含五个要素。其一要设定范畴,即国际关系,特别是国家之间的关系领域。其二要突出数量概念,即涉及三个或三个以上国家。其三要强调价值取向,即遵守共同的国际行为准则。其四要落实到主观意识上,正如阎学通教授和陈如为教授所说“多边主义”归根到底是一种理想、信仰和主张。其五要说明其目标或结果,即促进国家间合作。基于这五个要素,可否给多边主义下这样一个定义:力图以一定的制度、组织、手段或战略为中心,遵循公认的国际行为准则,调节三个或三个以上国家的关系,实现其合作,以谋求某种共同利益的信仰或主张。从这一定义出发,就比较容易解释多边主义的分类:以制度安排为中心的多边主义可以称为制度性多边主义;以组织机构为中心的多边主义就是组织性多边主义;以某种手段为中心的多边主义就是工具性多边主义;以某种战略为中心的多边主义即战略性多边主义。

关于多边主义的理论基础和理论来源,学者们亦有不同看法。阮宗泽教授提出,多边主义的思想基础是自由主义。因为自由主义认为国家是可以合作的,即如果国家间的合作利大于弊,国家就会选择合作,修正无政府状态,而这是与现实主义理论相冲突的。时殷弘教授则认为,多边主义理论来源于自由主义,但并不局限于自由主义,也包括传统现实主义。郭树勇博士认为,新自由主义和建构主义理论都对多边主义进行了研究,也就是说两者之间具有理论渊源关系。而苏浩教授则认为,多边主义的实现在一定程度上强调权力作用,有现实主义的因素。三种看法各有侧重。但是,多边主义作为一种历史演化的产物,其形成可能是多种因素作用的结果,不同历史时期、不同范围和领域的多边主义也会受不同国际关系理论的影响。

或许由于研讨时间的限制,一些本应深入探讨的问题被忽略了,从而为会后的研究留下了空间和话题。笔者注意到,学者们在论及多边主义起源及其演变的时候,实际上讲的是多边主义的外交实践,特别这种实践的标志性结果。例如,签订了某项历史性条约、构建了某种国际体系、成立了某个国际组织,而对于理论、思想层面和战略、政策层面的多边主义则几乎没有论及。笔者认为从理论、思想层面看,可以进一步研究多边主义为哪些时代、哪些国家的哪些理论家、思想家阐述过,此后又是经由哪些理论家、思想家修正、发展和完善。从战略、政策层面看,应进一步探讨哪些时代的哪些政府及其政治家或外交家提出过多边主义的战略、策略和主张。只有从理论思想、国际战略和外交实践三个层面上,全方位地进行研讨多边主义,才能把这一兼具理论和实践价值的研究课题推向深入。

二、多边主义的价值

多边主义并不是什么新鲜的外交理念和外交实践,那么为什么冷战后再度兴起,而且至今仍然大有方兴未艾之势。综合刘建飞、江凌飞、郭树勇、周世俭等学者的看法,其原因主要有以下几个方面:冷战结束后,美国成为惟一超级大国,变本加厉地推行霸权主义和单边主义,引起各国的不满,一些国家力图利用多边主义对抗单边主义、反对霸权主义;20世纪90年代以来,经济全球化加速发展,全球性矛盾和全球性问题日益突出,各国、各地区之间的经济交往与联系日益密切,从而使多边主义具备了良好的经济基础和强大的利益驱动;以欧盟和东盟为范式的地区合作为区域多边主义的兴起提供了舞台;世界格局的多极化趋势和国际关系民主化促进了多边主义的发展。这些分析无疑是准确而全面的,有利于人们加深对冷战后兴起的多边主义的认识。

由于同历史上出现的多边主义相比,冷战后兴起的多边主义显示出一些新特点,所以有些学者把前者称为传统多边主义,而把后者称为现代多边主义。江凌飞教授认为,多边主义在历史上更多被看作是工具,在相当长的时间内,理论内涵相当贫乏;今天的多边主义则是一种现代理念和行为方式,是一个崭新的时代——全球化时代的国际行为规范。

然而,现代多边主义的价值如何,能否起到人们期待发挥的作用?与会学者们的意见可谓众说纷纭,有的看法则针锋相对。阎学通教授认为多边主义有好处,也有不足。多边主义机制的好处是制约性强,能够得到广泛支持,国际形象好。其不足之处在于,效率极低。张睿壮教授则指出,多边外交的效率非常低,在很多情况下往往流于形式,不能抱以很高的期望。王逸舟教授不完全赞同这种观点,他认为多边主义应该是权利和义务的平衡。有时候人们感觉到多边机制效率比较低,有时候相关方面要多承担一些义务,也要多做出一些贡献,但为了使多边主义产生最大效益,这种代价和付出是必要的,重要的是如何趋利避害。徐坚教授认为,多边主义必然是一个效率与公平的选择,必然面临两者之间的矛盾。从个案看,多边主义机制可能效率低一些,但从整体和长远看,如果能够处理好效率与公平、效率与平衡问题,多边主义则可能是较好的选择。就全球而言,只有实现了平衡发展,才能建立起良好的秩序。肖刚教授也认为,区域主义、多边主义等解决方案能够使国家利益、区域利益、全球利益很好地协调统一;只有同时考虑这三个层次的利益,才能实现效益的最大化。王缉思教授则强调,在多极化往往可遇不可求的情况下,多边主义具有更多的学术探讨意义和实践的可操作性。

尽管学者们看法不尽一致,但有一点是共同的,即如何提高多边主义的效率。多边就意味有多种利益,多种利益难免发生矛盾和冲突,要避免冲突,实现合作,就必须协调各方利益,进行必要的“讨价还价”,势必影响效率。同时,多边也意味民主,各方都有发言权、表决权,乃至否决权,只要有一方反对就难以达成共识,形成有效协议,就不能采取行动,也必然降低多边机制的效率。

鉴于这种情况,不少学者注意到“有效多边主义”的兴起,张敏谦教授指出,不久前布什和布莱尔提出“有效多边主义”。肖刚教授指出,1994年出版的《全球治理的未来》一书提到多边主义的关键在于效率。有的专家指出,2004年亚欧会议曾提出,以有效的多边合作来构建国际新秩序。

笔者同各位学者一样,都赞成建立有效的多边主义机制,以提高多边主义的效率,问题是如何才能构建这种机制。张睿壮教授强调,多边主义机制只有在霸权的领导下才有效,最稳定的平衡点要有霸权国来保证,如果没有霸权,合作往往流于形式。苏浩教授认为,在多边体系中,大国关系协调对多边机制的建立与稳定极为重要。陈如为教授分析,多边主义的效率不高,关键是原则不一致。如果大家都承认和接受普适原则,例如国家主权原则、联合国宪章,多边主义机制的效率就会高一些。同时,学者们也探讨了多边主义与独立自主的关系、多边合作与国家主权的关系。陈如为教授认为,若要张扬多边主义,就要付出一定代价,就要在独立自主的外交方面有所妥协。有的学者甚至提到欧洲一体化进程中的主权“让渡”的问题。

综上所述,可否得出这样的结论:多边主义尤其是冷战后兴起的多边主义是有价值的,理论上值得研究,实践上值得探索。其价值就在于:它是对抗单边主义、反对霸权主义的有力工具;它是实现国际关系民主化的一种较为理想的制度安排;它是维护小国利益、制约大国行为的一种战略;它是谋求国际合作与地区合作的理论基础;作为一种工具,它能较好地调节国家利益、地区利益和全球利益,有利于实现共赢,有利于维护全球及地区的和平、稳定与繁荣。

多边主义无论作为理论、制度、战略还是工具,都有其不可替代的价值,但效率低是其致命的弱点。因此,如何提高多边主义的效率,即实现“有效多边主义”,就成为大家关注的焦点。笔者以为其关键在于:合作各方能尽快在合作的目的、目标、制度安排、运作机制方面达成共识;要尽快寻求一个或几个利益交汇点,以把合作各方的利益牢固联系起来,能够在某些领域形成共同利益,合作各方要遵循公认的国际法和国际关系准则,要遵循大家在共识基础上确立的多边合作机制;求同存异,先易后难,由浅入深,先从那些可以达成共识、能为各方带来利益,而不损害某方利益的合作做起,逐步推进;要在不损害各方主权和根本利益的基础上,着眼于大局和长远利益,互信互让,搁置争议,另辟蹊径,谋求各方的共同发展。

三、多边主义、单边主义与国际合作

与单边主义相比,多边主义始终处于弱势,这是笔者从研讨中得到的一个印象。陈如为教授认为,多边主义是一种理想,而现代国际关系中历来是强权政治大于理想主义。同时多边主义作为一种工具,有时被美国的单边主义所利用,即单边主义的内涵套上了多边主义的外衣。由此引出另一个话题,美国奉行的是单边主义还是多边主义。张敏谦教授不同意把美国外交等同于单边主义。他认为,二战后美国在欧洲构建了多边同盟,而在亚洲构建了美日、美韩等双边关系。

美国奉行的究竟是单边主义还是多边主义?要回答这个问题,首先要弄清什么是单边主义。同多边主义一样,单边主义也可分为理想性单边主义、制度性单边主义、战略性单边主义和工具性单边主义。就理想、信念而言,美国一般来说是奉行单边主义而非多边主义。二战后它一直与苏联争夺世界霸权,它所做的多边主义制度安排、运用多边战略和多边手段,无疑都服务于它的单边主义的理念和战略目标。小布什政府上台后,美国作为惟一超级大国更是赤裸裸地推行单边主义,谋求构建由其主导的单极世界。“9·11”后美国才调整战略,推行多边反恐战略。但这并不意味着它放弃单边主义的选择与追求。也就是说,不同历史时期,单边主义也具有不同特点。有时单边主义是运用多边主义的战略、手段,披着多边主义外衣来推进的。

为了研究方便,我们不妨也给单边主义下一个定义:力图利用各种手段,构建以一国为领导和中心的制度或机构,以谋求本国的利益而不顾他国乃至损害他国利益的一种主张和战略。我们可以用美国的例子来诠释这一定义。美国利用说服或强迫的手段,包括经济制裁、政治讹诈和军事打击的手段,也包括双边的或多边的谈判,构建以美国为领导和中心的制度或机构,来谋求和维护本国的利益,为此不惜损害他国利益。这就是美国的单边主义。

比较单边主义和多边主义,从维护和谋求本国利益的角度看,作为不同的手段无所谓绝对的好和不好。单边主义也好,多边主义也好,目的都是维护和谋求国家利益,两种主张都是“各为其主”,都是“爱国”的。一旦成功,会从不同路径维护了和谋求到本国的利益,为国家作出贡献。一旦失败,就会削弱本国的利益,给国家带来损害。张睿壮教授就强调多边外交是双刃剑,我们可以用多边外交反霸,同时霸权国也可以利用多边外交的方法牵制其他国家。事实上,战后美国为了实现某种利益牵头推行了很多的多边外交。王正毅教授认为,尽管这几年来东亚多边合作取得了一定的进展,但周边国家更多的是制约中国,而反向的制约却没有。

笔者认为,真正判定单边主义和多边主义好坏的核心标准包括以下三个相互联系的方面。其一,从战略目标看,是维护一国还是相关各国的利益;其二,从工具看,是通过和平的、说服的、谈判的手段,还是非和平的、强迫的手段实现其目标;其三,从结果看,是有利于地区和全球的安全与稳定,还是不利于地区和全球的安全与稳定。从前两个标准看,单边主义只为本国利益着想而不顾及乃至损害他国利益,为了实现自身战略而不惜动用武力(尽管此前或许也采取非武力的手段),强迫他国接受某种制度和机构安排,所以人们普遍反对单边主义。而多边主义维护和谋求的是各国的共同利益,通过和平、说服、谈判的方式来解决彼此利益的差异,所以尽管多边主义的理想主义色彩比较浓、效率比较低,但人们依然愿意支持和选择多边主义。

那么,从第三个标准上看,究竟是单边主义还是多边主义有利于构建国际秩序、维护世界和平与稳定呢?从短期效果看,以单边主义为中心,以霸权国为主导,确实比较容易构建和维护某种地区秩序和国际秩序。这样的例子屡见不鲜,“霸权稳定论”则为之提供了理论上的证明。但从长期结果来看,单边主义机制往往不能兼顾效率和公平,导致消极后果而难以为继。而多边主义机制则不同,尽管构建的过程比较缓慢,但由于它坚持公平公正原则,从长远和整体上看反而有利于建立和维护安全与稳定的国际秩序。与此同时,冷战结束以后国际形势的发展也提高了各国对多边主义价值与功能的认识。这些认识是:

其一,多边主义反映了经济全球化背景下当今世界的相互依存关系。徐坚教授指出,经济全球化的发展,出现了许多前所未有的问题,而各国、各地区的联系更加密切,出现了一荣俱荣、一损俱损的局面,单靠个别国家或少数国家难以应对这些问题,需要多边主义合作来应对。确实如此,全球变暖的问题,大气污染的问题,能源危机,贫困和南北差距扩大的问题,不仅涉及发展中国家,而且也关系到发达国家的安危,各国只有通过多边主义机制,通力合作才能解决。多边主义兴起的基础之一是全球化与相互依存。正如庞中英教授所指出的,现代多边制度是无法取代的,对全球治理非常重要。当前全球性问题大量增加,政府间的国际组织实际上却没有多大增长,正是这样的现状与趋势才会出现了所谓“多边主义危机”的说法。实际上,“多边主义危机”从反面说明了今天提倡多边主义的重要性。

其二,多边主义是构建国际政治经济新秩序的明智选择。冷战结束后,旧的国际秩序已经瓦解,新的国际秩序尚未建立,一些旧秩序掩盖下的矛盾凸显出来。随着大国关系的调整,全球和地区性利益关系的调整,一些新矛盾也开始形成,有的已经演化成危机与冲突。霸权主义依然存在并有新的表现,国际恐怖主义、宗教极端势力和民族分裂主义猖獗,并由此导致了“9·11”事件、阿富汗战争和伊拉克战争。在国际反恐行动如火如荼之际,国际恐怖主义活动非但没有减少,反而以新的形式出现,其矛头转向西班牙和英国等美国的盟友。这些问题均需要构建新的国际秩序加以解决。徐坚教授说,多边主义本身就是一种国际秩序,而且是各方都可以参与和控制的国际秩序。因此,人们寄希望于这种国际秩序解决当前面临的各种矛盾和危机。美国奉行单边主义,也不能不借助多边制度和机制进行全球范围内的反恐。

其三,多边主义符合国际关系民主化的要求。和平与发展仍是当今时代的主题。国际关系的民主化是大势所趋。也就是说,全球事务要由世界各国民主协商解决,地区事务要由地区各国民主协商解决。多边主义从本质说也是民主的形式和行为准则。而单边主义从本质说则是反民主的。因此,单边主义越来越不得人心,而多边主义日益受到青睐。

四、多边主义、多边外交与中国外交战略

多边主义、多边外交与中国的外交战略,既是研讨会的一项内容,也是整个研讨会的落脚点。也就是说,在中国情境下研究多边主义,是为了促进中国的多边外交,为中国外交战略的制定和实施做出有益的贡献。

关于多边主义与多边外交的关系,专家们发表了不少看法。王逸舟教授指出,多边主义同多边外交有所不同,前者是一种理念和制度安排,后者是一种外交实践、开展外交活动的方式。王缉思教授认为,多边主义和多边外交是有分别的。美国在一些问题上用多边,但在更多问题上能用单边就用单边。所以他认为使用多边外交,而不使用多边主义更中性一些。梅兆荣教授则指出,多边外交是一种手段,多边主义归根结底也是一种手段,但不同于一般的多边外交。

从专家的意见我们可以得出这样的结论:多边主义和多边外交是有区别的。但会上没有展开讨论的问题是,两者之间有何联系?笔者认为,多边主义是多边外交的理论基础和思想指导之一;奉行多边主义的国家往往会开展多边外交,一般很少采取单边主义的外交行动;多边外交作为手段,它既同多边主义相联系,有时也同单边主义相联系,一贯奉行单边主义的国家,有时也把多边外交当做实现单边主义目标的手段。

近年来中国提出多边外交的主张,并积极开展多边外交。仅就外交理念和主张而言,中国明确反对霸权主义和单边主义,但从未表示奉行多边主义。由于开展多边外交,又反对单边主义,那么我们至少可以说中国不反对多边主义。中国外交是以和平共处五项原则为指导的、独立自主的和平外交。就其内涵和精神实质而言,可以说是与多边主义相通的。只不过多边主义情况复杂,而中国对“主义”一词的使用又相当慎重,所以不会在外交文件中使用多边主义一词。

专家们还分析了中国提出多边外交的背景,以及开展多边外交的必要性、战略意义。岳晓勇教授认为中国提出多边外交是基于以下考虑:如何应对冷战后一超多强的局面;如何面对中国走出去的战略需要;随着中国海外利益的迅速增加,传统的双边友好合作是否能全面维护这种利益;如何在中国崛起的进程中消除了“中国威胁论”,避免不必要的误会。

时殷弘教授强调,中国和平崛起的平台之一是创建东亚多边体制,要充分认识参与规则制定的重要性,学习、优化相应的本领。岳晓勇教授提出,中国的地区范围内与全球范围内的多边合作是相互补充的。在全球重大安全事务中,多边外交具有不可替代的地位和作用。多边外交有助于在国际力量对比失衡中找到中国的平衡点。中国有这么多海外利益,不可能通过霸权的方式和向海外派兵来维护这些利益,应当更多地利用多边合作机制和国际安全机制,特别是与大国多边合作来维护这些利益。这些分析无疑是正确而中肯的,有利于加深对中国多边外交的认识。

朱听昌教授主张从大国战略角度讨论中国的多边外交。他认为中国的大国战略经历了两个大的发展阶段。第一阶段是20世纪80年代以前,主要表现为战略制衡,寻求与大国的结盟,具有传统均势色彩。第二个阶段是80年代以来,主要表现为战略平衡,即不与任何大国结盟,同时发展自己的经济实力,以寻求平衡。但中国的大国战略到底与多边外交有何联系,中国是否由于选择大国战略才开展多边外交呢?这是值得研究的问题。

笔者认为,中国的多边外交并不取决于所谓大国战略,而立足于独立自主的和平外交政策。早在上个世纪50年代就与印度等国共同倡导了和平共处五项原则,又与众多亚非国家一起发起召开了万隆会议。这都是中国多边外交的成功典范。与这一时期多边外交相比,冷战后中国的周边外交,进一步围绕维护自己的国家利益和地区的和平与稳定两大主题推进。其中包括创建以维护中亚和平、稳定与发展为目标的上海合作组织,以维护东北亚和平与稳定为目标的朝鲜问题六方会谈,以及积极倡导和推动东亚“10+3”合作。

综合学者们的看法,中国的多边外交战略,应在两个层面上同时推进。一是在全球范围内参与以联合国为中心的多边体系,同时利用多边机制加强与大国的合作,促进与广大发展中国家的多边合作。二是与周边国家积极开展地区多边合作,不断扩大多边合作的领域,提升多边合作的水平。比如,继续推动朝鲜问题六方会谈,积极构建东北亚多边安全机制,以确保东北亚的和平与稳定。继续推动上海合作组织的稳步发展,进一步加强同东盟的区域经济与安全合作。同时,还应当发扬我国开展双边外交的传统,积极开展与一些国家特别是战略伙伴国家的双边合作。笔者认为,在中国的外交战略中,多边外交与双边外交同等重要,不能互相代替。二者是相互补充、相辅相成的关系,而不是相互排斥、相互冲突的关系。不能因为开展多边外交而忽略、削弱传统的双边外交和双边合作。

作者简介:李景治,中国人民大学国际关系学院院长。


原文来源:《教学与研究》(京)2005年第08期 第5-29页

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