竹立家:如何治理家族式腐败

选择字号:   本文共阅读 603 次 更新时间:2015-06-18 10:07:14

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竹立家 (进入专栏)  

  从十八大以来的腐败案例来看,无论是老虎级的腐败大官,还是苍蝇级的腐败小吏,其腐败过程都有一个共同的、非常鲜明的特点,即“家族化”或“圈子化”。腐败呈现出以一个“主要的权力人物”为中心,按照“亲缘信任”的原则,以“水波涟漪的方式”逐步扩散,形成“圈与圈”相套的系统化腐败圈子和链条,这其中,不但网络了父母兄弟姐妹子女等直系血缘关系,而且还包括七大姑八大姨等亲朋好友及同学、同事和战友,形成了一个大的、不仅是生物学意义上而且是社会学意义上的“腐败家族”,基本上把“公共权力私化”了,把组织权力变成了个人权力、家族权力,并明目张胆的利用组织权力、以组织的名义干坏事,及大地损毁了党和政府的威信和形象。
  当然,这种腐败现象形成既有“一人得道、鸡犬升天”的历史文化传统的原因,也有滋生“家族化腐败”的现实的土壤。但我始终认为,在社会主义政治文明的条件下,站在共和国《宪法》和《党章》所表达的原则和价值的高度来看,这后一个才是产生“家族化腐败”的根本原因。传统的“官本位”社会或“官僚社会”的“家族化腐败”之所以能够死灰复燃,要从现实的土壤中找原因。也就是说,要从社会主义社会权力结构、权力形成和运行过程中找原因。换句话说,要消除权力的“家族化腐败”现象,最重要的是要正确认识社会主义国家权力的本质,并通过良性的民主制度安排,真正实现“人民群众当家作主”的权利,把权力切实关在用“人民权利”编制的制度的笼子里。
  事实上,经过近些年的反腐实践及社会公众、专家学者、纪检部门对腐败案例的认知、会诊、梳理、分析、判断、总结,中国权力腐败的“官场病”的病原已经比较清楚了,如何治理的“药方”也开了很多,但要根除“病灶”,彻底清除依附于权力体系上的蛀虫,使权力不敢贪不能贪,最根本的还是要用“民主与法治”的办法规范、约束和监督权力,让“公共权力”在民主与法治的轨道上运行。
  我们知道,权力腐败的本质是“公权私化”或异化,即把组织权力个人化、家族化、圈子化。在我们大力推进“党的领导、人民民主、依法治国”的社会主义政治文明的今天,权力之所以能“私化”,原因虽然很多,但最根本的原因还是体制机制上的。因此,要防止权力“私化”现象,根除“家族式腐败”,说到底还是要从民主制度建设上下功。
  要真正通过社会主义民主制度建设规范、约束、监督权力,防止权力腐败,前提是“把权力摊在阳光下”,让群众有一个对权力运行过程进行民主评判的“制度性平台”。因此,“把权力摊在阳光下”是防腐反腐的最基本的民主制度安排,从当代世界治理腐败的经验来看,缺少了这一制度安排,有效治理权力的腐败或家族式腐败几乎是不可能的。特别是在我国这样一个传统上注重“人情关系”的社会,在一个先天地赋予官员以“道德优势”和“政治优势”的社会,公共权力极易通过暗箱操作演化成个人权力和家族权力,从而产生家族化圈子化的“系统化腐败”现象,并从根本上消解“公共权力的合理性”,动摇社会主义的国家体制。一些“人格分裂”的、善于伪装的、道德品质和知识素质低下的“双面官员”,极易通过口是心非的“政治和道德”的拙劣表演获得高位,并进而利用职权扩大自己的“圈子”,维护自己的圈子利益和家族利益,给国家、民族和人民利益造成巨大破坏,给社会主义和党的信誉造成极大伤害。
  我们知道,“阳光是最好的防腐剂”,要使公共权力公正、责任、忠诚、廉洁的依法运行,真正实现公共权力的“公共性”和“人民性”,彻底根除权力的腐败或家族化圈子化腐败,切实做到实现国家治理现代化,文明世界的通常做法是首先实现“两个公开透明”,即公共组织权力或“机构权力”公开透明和官员的“岗位权力”公开透明。只有权力公开透明了,我们经常所说的人民监督,立法机构监督、舆论监督等才能落到实处,权力才会得到“刚性约束”。公开透明是实现有效监督的前提。
  一般来说,在公共管理的视域下,公共机构是保证社会秩序与安全、提供基本公共服务的机构,其服务对象是社会公众。因此,公共机构的权力运行过程必须公开透明,真正实现社会公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。无论是在理论上还是在实践中,公共机构的三种基本权力,即公共政策制定权、干部选任权、公共财政与预算权必须做到公开透明,摊在群众的目光下,让群众监督、让舆论监督,只有这样,才能真正实现“开门反腐”,使权力不敢“不作为、胡作为、乱作为”,真正为权力抹上一层厚厚的防腐剂,实现弥久常新。
  首先,公共政策决策过程要公开透明。从已有的大量腐败案例来看,一人或几人的暗箱操作的决策过程,事实上是把“公共资源”放到了一个十分危险的状态,是导致公共资源流失、浪费、无效的根本原因,通过决策权进行“利益输送”,形成稳定的家族式腐败链条和圈子式腐败链条,实现利益共享,是目前腐败沉疴难除的重要原因,无论是大老虎还是小苍蝇,之所以能积累匪夷所思的巨额财富,就是在中国飞速发展的过程中,利用大大小小的“公共工程”和公共事务的决策权,大到修路建房,小到绿化栽树、房屋维修、水电煤气供应等,为自己的家族或圈子明目张胆的进行利益交换和输送,群众敢怒不敢言。如被抓的重庆某县委书记,上台不务正业,大搞公共工程,并把县里的所有的公共工程都承包给自己的兄弟姐妹及亲朋好友,群众称为“承包队长”。这种人多了,就必然会在神州大地留下大量的“豆腐渣工程”,糟蹋了公家的钱肥了自家人,留下老百姓的怨气怒气,使发展无效甚至产生“负效率”,坏了党心民心。因此,决策权作为政府的最基本权力,用民主的、公开透明的方式管好决策权,是防止家族及圈子腐败的根本办法,也是实现国家治理现代化的根本路径。
  其次,干部选任过程要公开透明。用民主的、制度化的办法公开透明的选人用人,是社会主义社会国家权力形成过程的本质要求。如何把那些德才兼备、品学兼优的人,把那些具有公共精神、全心全意为公共利益和人民利益服务的人选拔到合适的“公职岗位”,是关乎社会主义社会的发展、关乎国家治理现代化成败的关键领域,也是从根子上治理家族腐败、圈子腐败的关键环节。“治大国者先治吏”是我国一条传统的大国治理经验,吏治腐败必然导致国家衰亡,这是历史发展的铁律。如果大官选小官,少数人选人、少数人在少数人中选人的“暗箱操作”的官场陋习不除,任人唯亲、买官卖官批发官帽的恶行就会屡禁不止,官场选人用人的逆向淘汰就会成为常态,官场生态必然会走向家族化圈子化,从一些腐败案例来看,基层权力生态、政治生态恶化的现象确实比较严重,把我们执政党的权力、政府权力变成家族权力、圈子权力,肆无忌惮的在党政各主要部门安插自己的亲朋好友,形成官官相护的“家天下”,最终造成一个地方“官民对立”的社会生态恶化的局面,使“政府失灵”、国家治理无效。因此,要消除家族腐败、圈子腐败现象,一个不容回避的问题是如何选人,谁来选人的问题,是选人用人的民主化制度化问题。可以说,要实现国家治理现代化,彻底消除权力腐败,选人用人问题是未来中国改革的根本领域之一。
  最后,公共财政与预算要公开透明。国家发改委的相关研究机构的研究报告显示,从2009到2013的五年时间,“无效投资”占到中国经济总投资的一半。这些研究说明,公共财政与预算法制化程度不高,不公开、不透明、不民主、不细化及监督不力,为握有实权的一个人、一个家族、一个圈子的权力寻租、权力腐败提供了“无边界”的折腾空间,某些部门之所以成为腐败重灾区,某些高官家族之所以能形成上百亿甚至更多的家族资产,某些小官之所以能成为“巨贪”,原因很简单,就是公共财政与预算的“公共化、民主化、法制化”程度不高,把公共预算变成了部门预算甚至单位预算、个人预算,各级人大的预算功能、对预算使用的质询和监督功能基本成了摆设,据相关调查资料显示,大多数地方人大,一年之中连一件“质询案”都没有,对执行权的监督作用几乎没有发挥。因此,为了使权力“不能贪”,真正实现公共财政与预算的公开透明、法制化和民主化是“釜底抽薪”,之举,只有这样,才能从根本上压缩权力腐败的空间,消除腐败大面积发生的现实土壤。
  与机构权力公开透明相联系,官员的“岗位权力”公开透明是防止权力腐败,特别是家族化腐败、圈子化腐败的最根本环节。从当代世界文明国家的“国家治理”经验来看,机构权力的公开透明已经实现了“制度化”的安排,以“组织的名义”进行窃取公共资源的贪渎行为几乎绝迹,但利用岗位权力谋取个人利益、家族利益的现象还是时有发生,为了预防这种“岗位权力腐败”,特别是防止具有领导和决策权的岗位权力滋生腐败,防止“上梁不正下梁歪”、上行下效的“腐败效应”渗透到公共岗位的各个环节,乃至每一个具体的行政执法岗位,最终在社会上形成“有权不用过期作废”的定向思维,引发腐败的大面积发生,使公共机构的公务人员“吃拿卡要”成为管理过程常态,导致政府治理失效,社会运行失序,人民生活没有安全保障,世界上大多数国家都在推行领导岗位、决策岗位的主要官员的“家庭财产申报与公示”制度,这一制度也称“阳光法案”,其核心是“公示”。通过这一制度的实施,岗位权力的“清正廉洁”得到了基本保障。
  虽然这一制度的实施并不能保证彻底根除权力腐败,但在现代信息技术的条件下,至少可以保证权力运行过程不会大面积腐败,保证“权力生态”正常运行、良性运行,使国家治理水平大幅度提高。目前,之所以能产生大量的“裸官”,出现家族腐败、圈子腐败现象,具有领导责任、决策责任官员的“岗位权力”不公开透明是一个重要因素,如果一个持有重大“岗位权力”责任的官员的家庭财产变动情况、家庭基本成员的工作变动状况定期向社会公布,自觉接受组织和社会监督,那么,裸官与家族腐败现象就会大幅度减少,公共权力的“公共性”就会大幅度提高。
  不言而喻,向社会公布官员家庭财产和家庭信息,在社会主义政治文明条件下,是官员的责任也是义务。当然,从人性的角度看,我们并不否认官员的道德性,但当我们把重大“岗位权力”赋予某个人时,在权力诱惑和利益诱惑面前,我们更相信制度的刚性规范而不是道德的自我约束,无论你愿意不愿意承认,这是现代文明的共识。因此,从全面深化改革、实现国家治理现代化、有效规范和约束权力、防止裸官和家族腐败现象的角度来讲,加快推进和实施“阳光法案”都是反腐路上的一个绕不开的话题,是治本之策。
  毋庸置疑,十八大以来,中国的反腐已经取得了巨大的成就,党心民心凝聚力增强,党和政府的威信大幅度提高,可以说,反腐已经取得阶段性成果。四中全会以后,随着反腐的深入,中国反腐进入一个由“治标”向“治本”的阶段转移,反腐的形势和任务更为艰巨复杂,真正到了“啃硬骨头”阶段。但只要我们坚定反腐的决心和信心,按照《宪法》和《党章》的原则和价值,运用民主和法治的办法,重点做好“机构权力”和“岗位权力”两个方面的制度建设,在全社会形成“腐败可耻”的政治文化氛围,家族化、圈子化腐败等系统性腐败就会得到根本遏制,社会主义就会有一个光明的未来,人民就会有一个光明的明天。
  (作者为国家行政学院公共管理教研部教授)

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