金灿荣:布什访华与中美关系的发展

选择字号:   本文共阅读 686 次 更新时间:2015-06-12 15:10

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金灿荣 (进入专栏)  

内容提要:从过去一年中美关系历经波折又重归稳定的演变和布什政府对华政策调整的轨迹,可看到中美关系既有脆弱性,又有坚韧性。只要两国政府坚持从战略高度,积极发展合作,妥善处理分歧,中美关系的前景是广阔的。


2002年2月21-22日,美国总统乔治·沃克·布什对中国进行了为期一天半的工作访问,这是他继去年10月到上海参加APEC会议之后在4个月内第二次访问中国。布什的访问是成功的,从而为从现在到2004年美国大选开始前的中美关系赢得一段时间的稳定创造了条件。

仅仅在一年以前布什刚入主白宫的时候,美国新政府还在大谈中国是“战略竞争者”,而现在布什当局谈论中国的时候依据的却是三"C"原则,即坦诚(candid)、合作(cooperative)和建设性(constructive),整个政策基调发生了急剧的变化。从过去一年中美关系历经波折又重归稳定的演变看,从布什政府对华政策调整的轨迹看,人们既可以看到中美关系的脆弱性,又可以看到其中的坚韧性。正如中美两国元首在21日中午回答记者提问时说的那样,今天的中美关系是“成熟的”。

就在布什到达北京的同一个日子,30年前的美国总统尼克松开始了对中国的“破冰之旅”,中美双方签署了举世闻名的《中美上海联合公报》,结束了此前20多年的对峙。因此,我们正好处在这样的时机,既可以对过去一年的中美关系作个回顾,又可以对过去30年两国关系的发展作个总结。


一、一年来中美关系的演变

过去一年的中美关系大致可以分为四个阶段:从2001年1月20日布什政府上台到4月1日中美撞机事件发生是第一阶段,此时双边关系开始出现不稳迹象;撞机事件后的近两个月是第二阶段,此时的中美关系再次降到低谷,双边深刻的互不信任再次暴露出来,美国对华政策趋于强硬;从6月初至"9·11"事件发生是第三阶段,双边关系重新向稳定的方向发展,但是动力不是很强劲;从"9·11"事件迄今是第四阶段,中美在反恐领域展开了良好的合作,从而为两国关系的全面稳定和发展提供了新的动力。

在第一阶段,中美关系具有如下特点:第一,与克林顿的第二任期相比,布什当局的对华政策有一些变化,主要包括对中国的定位是往“敌”而非“友”的方向偏移一点(强调中国不是“战略伙伴”而是“战略竞争者”),对中国的态度强硬一点,对华政策在其整体外交战略中的地位下降一点,等等。但是,总的来看,布什当局的对华政策尚未成型。第二,正因为美国新政府的对华政策还不确定,所以涉及中美关系的思想库和特殊利益集团的活动特别频繁。当时人们感觉中美关系的气氛不佳,很大程度上就是由于上述利益集团的活动造成的,而不是美国新政府的政策直接导致的。第三,当时中美关系中的主要亮点是中国政府的对美政策做到了有理、有利、有节。一方面,对于美国方面的霸权主义行径进行了揭露和批判,如国务院新闻办公室发表《2000年美国人权报告》,另一方面,对中美关系中出现的一般问题,中国政府采取了冷静处理、积极沟通的态度。

撞机事件发生后,中美关系进入第二阶段,其主要特点是:美国政府对撞机事件态度强硬,而且立场出尔反尔。此外,美国政府在4月24日出台一揽子武器售台计划,4月25日布什本人发表武力保台论,允许李登辉再次访美和陈水扁再次“过境”,在推进NMD计划时漠视中国的立场,调整美国全球军事战略并向亚太地区倾斜,巩固美国与亚太盟国的政治、军事联系,加强与印度的战略合作,凡此种种,都说明布什当局对华政策的敌意和调整幅度比此前人们预计的要大。中美关系又一次降到了谷底。撞机事件折射出中美之间存在着深刻的互不信任,反映出中美关系困难重重的现状。

从6月初开始,中美关系进入了第三个阶段,其主要特点是:布什的对华政策开始回稳,其政策焦点从安全领域转向经济领域。6月1日布什正式要求国会批准延续一年中国的正常贸易关系待遇,6月上旬中美两国在上海就中国“入世”的遗留问题达成全部协议,6月中旬白宫表示在中国申奥问题上持中立立场。特别是进入7月以后,中美就撞机问题的解决达成协议,江主席与布什总统进行了电话交谈,双方还宣布美国国务卿鲍威尔于7月28-29日访问中国,整个中美关系重新趋于积极。

7月28日,美国国务卿鲍威尔在上任以后首次访问了北京。鲍威尔的北京之行首先是“建立信任之旅”,在这方面他带来了两句话,一是美国执行了近30年的“一个中国”政策不变,二是美国不想与中国为敌,布什当局对发展中美关系持积极立场。另外,除了与唐家璇外长进行工作会晤,鲍威尔还先后与中国副总理钱其琛、总理朱镕基、国家主席江泽民进行了会谈,这是布什当局的高层核心人物第一次与中国最高决策层进行面对面的沟通,对加强双边的相互理解和互相信任是非常有益的。对中美关系来讲,由于问题很多,同时共同利益也很多,因此,相互信任就变得极为重要了。有这种信任,双方可以通过对话来控制问题,通过合作来开发共同利益;没有这种信任,双边关系中的问题就会突出,合作就无法进行。所以说,中美之间的相互信任,特别是高层或战略层面的相互信任,较之一般的国与国关系更具有实质意义。

在鲍威尔与唐外长的会谈中,双方表示要共同发展“建设性合作伙伴关系”,双方还商定重开政府间对话,事实上,紧接着在7月31日,中美两国的贸易主管部门就在北京签署了《中美贸易发展合作框架协议》,使两国中断了12年的贸易发展合作得以恢复。鲍威尔的北京之行也标志着中美关系在经历了一段波折之后,正在回到正常轨道。

2001年9月11日,美国纽约和华盛顿两地遭到恐怖主义袭击,中美关系进入第四阶段。"9·11"事件后,中国国家主席江泽民迅速向布什总统发出电报,严厉谴责了恐怖主义,并向美国人民表达了慰问之意。此后,中美两国在反恐方面展开了一系列合作,两国关系进一步升温。10月20日,布什总统飞赴上海参加APEC会议,中美两国元首第一次见面。四个月后布什总统的北京之行是上述积极态势发展的必然结果。

2002年2月22日,即布什总统离开北京的当天,中国新华社发表的评论认为,布什总统访华的成果具体来说有六个方面:一、发布了江泽民主席将于今年10月出席APEC会议前访问美国、胡锦涛副主席将于近期访美的信息。二、加强双方在反恐问题上的合作。两国将在双向、互利基础上加强磋商与合作,充实两国中长期反恐交流与合作机制,并加强在重大国际及地区问题上的沟通与协调。三、在台湾问题上深入交换了看法,双方都强调坚持一个中国政策,遵守中美三个联合公报的原则。四、积极开展经贸、能源、科技、环保、艾滋病防治、执法等领域的交流与合作,就地区经济金融问题进行战略对话,并于年内举行经济、商贸和科技三个联委会会议。五、双方认为,要通过以相互理解,相互尊重,求同存异的精神对待两国存在的一些分歧,寻求和扩大共同点。六、通过会谈、会见记者、与学生对话、参观和游览等一系列活动,布什总统看到了中国翻天覆地的变化,加深了对中国的认识和了解,有助于推进两国关系发展。总之,目前的中美关系已经有了一个更好的起点。


二、对中美关系30年的总体评价

过去30年的中美关系发展总体来讲是成功的。从1972年那个时点看现在,任何人都不敢期望中美关系能发展到今天这样全面、深入和丰富的程度。当然,中美关系的发展进程又是非常曲折、关系非常复杂,其复杂性在历史上可能是没有先例的。处理这对关系需要有新的思路,需要极其谨慎。事实上,30年前中美两国走到一起来的形式、策略,技巧,都是在国际关系史上很罕见的。《中美上海联合公报》在国际关系史上就是一个特例,通常国际条约或者联合声明都是着重强调双方的共同点,而《中美上海联合公报》绝大部分内容是列举各自的分歧,然后再集中确定双方可以合作的共同领域,很有创造性。

30年前驱使美国走向中国的原因是:一、获得与苏联对抗的杠杆;二、帮助美国从越南脱身。而中国方面的考虑在于:一、获得对抗苏联的战略支持;二、获得新的国际空间;三、在与台湾当局的斗争中获得主动。通过中美和解,双方都得到了各自想得到的东西。

中美和解还导致了原来没有估计到的后果。从美国方面看,中美和解对帮助美国走出越南战争后遗症和赢得冷战胜利起了一定的作用。从中国方面看,它为中国摆脱“文革”阴影和成功地实行改革开放创造了前提。从亚太地区看,中美和解为亚太地区赢得了长达近30年真正的和平,事实上“四小龙”在70、80年代的起飞,中国在90年代的崛起,有一个大家没有充分注意到的前提——中美和解。

过去30年的中美关系大致上可以分为三个阶段。从1972到1979年是一个阶段,中美由于共同面临苏联霸权主义的威胁走到一起来,但由于美国国内政治的干扰,美国政府在解决与台湾关系方面犹犹豫豫,使得中美在和解之后经历了相当长一段时间才建立正式的外交关系。

从1979到1989年是第二个阶段,在这个阶段中美关系进入了一个快速发展的时期。由于美国最终接受了中国提出的建交三原则:断交、废约、撤军,双方终于在1979年建立了正式的外交关系,并在第二年签订了贸易条约,这样就为双方长达十年的关系发展奠定了法律上的基础。

从1989年迄今是第三个阶段,在这个阶段中美关系经历了冷战结束、国际格局大动荡、美国内部因素(主要指民主党取代共和党执政以及婴儿潮一代人取代二战士兵一代人)等等变化,经历了“银河号事件”、李登辉访美、最惠国待遇争端、炸馆、撞机等等波折,同时,中美关系还经历了经贸关系迅速发展、人员交往急剧增加等等充满希望的进程,使得今天我们所处的中美关系既有脆弱性,又有坚韧性。可以说,今天的中美关系“三十而立”了。


三、冷战后中美关系的基本特点

从中美和解30年的历史中,从过去一年两国关系的波折中,人们可以感觉到这一对关系的复杂性。事实上,在冷战后的大国关系中,中美关系确实是最复杂的一对关系,同时正在成为最重要的一对关系。要想把握这对重要而复杂的关系今后的动向,就有必要了解冷战后中美关系的几个基本特点:

首先,这是一对政治、经济发展不平衡的关系。两国政治关系不太好,经常有磨擦,但是与政治关系形成对照的是,冷战后的中美经贸关系和社会文化交往成倍增长,两国关系的内容比冷战时期丰富得多。1990年中美的贸易额,按照中国海关的统计是117亿美元,到了2000年是850亿美元,发展速度非常快。如果按照美国人的统计,其速度还要快一点,去年的贸易额达到了1150亿美元。另外,中美之间的社会(教育、文化、人员等)交往也非常频繁。按照美方统计,现在有6万多中国学生正在美国的大学里学习,是最大的留学生群体,这个数字比苏联70多年里送往美国学习的人数总和还要多好几倍。

其次,中美关系不是简单的国与国关系,而是日益成为两个社会之间的关系。特别是在美国,大量的社会团体或政治势力公开地、合法地卷入中美关系,使得很多情况下政府不能独立地决定对华政策,只是被动地对社会压力作出反应,结果,政府政策成了因变量,而不是自变量。于是,在有些情况下,中美关系呈现出一种由美国整个社会对相对单一的中国政府的局面。由于政府永远是社会中的一个很小的组成部分(尽管是最重要的部分),因此,上述一个社会对一个政府的关系格局对中国是不利的。当然,随着中国社会的多元化,社会因素在中国对美政策中的作用必然上升。

第三,从1844年《望厦条约》后中美开始官方交往以来,中美关系的一个基本背景就是两国力量的不平衡。美国比较强,中国比较弱。但是,随着中国的崛起,在冷战后第一次出现了两国力量不断走向平衡的新趋势。这种新现实对两国都提出了新挑战。对美国而言,就是要适应一个日益强大的中国。对中国而言,就是要认识到在中美关系中或在中国与国际社会的整体关系中,中国因素越来越重要,中国自己的政策起的作用越来越大,中国塑造外界环境的能力越来越强,因此中国对自己行为和政策的要求也就越来越高,这是一个极其重要的大背景。从这个背景来看,中国对未来中美关系的影响越来越大。

第四,中美关系不仅对两国十分重要,而且对整个亚太地区都是至关重要的。从某种意义上讲,中美关系已经具有了全球影响。这也就是一旦中美关系出现问题,周边国家和其他大国都非常关注的原因所在。

第五,中美关系日益受两国国内政治的影响,这就愈加增添了其复杂性。


四、冷战后中美关系的基本框架

冷战时期的中美关系是建立在共同对付苏联威胁这种战略合作的基础上的,所以相对稳定,但是,当时的中美关系又是畸形的,因为这种关系缺乏内在的相互需要。冷战后的中美关系具有了一个新的框架,这是一个基于双边利益的、更正常的关系结构。

1.限制中美关系发展的长期因素或框架。

第一,中美之间存在着基本的战略利益分歧,这种分歧包括地缘政治性的、意识形态性的和文明性的三类。

按照西方的地缘政治理论,一个大国的兴起无论如何都会对现有国际秩序的稳定带来冲击。美国是最大的发达国家,是冷战后“一超多强”格局中惟一的超级大国,是现行国际秩序的主要制定者和受益者,而中国则是迅速发展中的社会主义大国。从综合国力角度看,美国是现实中惟一的“全能型”国家,而中国是最有可能成为另一个“全能型”国家的大国。在美国方面看来,中国的崛起无论如何都意味着对美国领导下的现状的改变。

另外,中国是惟一坚持走社会主义道路的大国,中国的飞速发展对于美国推行其价值观念和生活方式构成最大的障碍。从国家利益的角度看,美国人认为不实行“西方民主制”的国家在政治运作方面不透明,内部制约力差,因而其对外政策制定和执行中的不确定性和危险性更大。从美国人的理想主义传统看,他们认为在全球(包括中国)推广西方民主制是其“天职”。这些都使得两国在意识形态上处于某种对立状态。

还有,美国认为作为儒家文明的发祥地,中国可能是最有潜力挑战西方的异质(非西方)文明之一。美国方面的上述判断决定了它永远会对中国保持戒心,即使嘴上高唱“全面接触”,并致力于建设“伙伴关系”,在行动上也会始终留有防范中国的一手。

在中国方面看来,美国在冷战后的“一超”地位和美国对“单极”世界的追求,对中国的国家利益和政权利益都有威胁。就中国核心利益之一的国家统一问题而言,美国的对台政策和在东亚的军事存在是最大的外部障碍。另外,美国公开声称其最终目标是改变中国政治—经济制度的性质,并把中国纳入美国主导的国际关系体系,这促使中国政府对美国的政策意图始终保持怀疑和警惕的心理,因此,无论从哪种利益的角度出发,中国都确实希望出现真正的多极格局,至少是出现不断趋向多极格局的“多极化”势头,以缓解“一超”的压力。

第二,中美之间的问题特别多、特别复杂。

从中国的立场看,中美之间的问题从性质上分三类:一是涉及中国主权的问题,包括台湾、香港、西藏、西沙群岛等问题;二是人权问题;三是国与国之间经常出现的一些问题,诸如贸易争端、在军控问题上的分歧、在环境保护等全球性问题上的不同立场,等等。一、二类问题是中美关系所特有的。

由于美国对台湾问题的发生和发展负有历史责任,而且美国迄今仍是对台湾岛内政治影响最大的外部因素,因此,台湾问题自然就成为了中美关系中的最大课题,而且是最具有爆炸性的问题。事涉中国主权和核心国家利益,在这个问题上中国没有让步的余地。作为中美关系基础的“三个联合公报”,实际上都是以台湾问题为核心的。

人权问题来源于两国的制度差异、文化差异和发展阶段的不同,它对中美关系的影响不会像台湾问题那么激烈,但又是广泛而深刻的。它影响两国对于对方的长期态度,容易造成误解、曲解和敌视。

在其他所谓“国家间正常问题”方面,中美争论比较突出的是贸易问题和军控问题。这些问题是可以通过谈判加以控制甚至加以解决的,但是一、二类问题难以通过谈判解决,最多只能加以有限的控制。

第三,国内政治对中美关系的干扰或制约已经长期化或制度化。这一点在美国方面表现得更为明显。

由于中美关系的潜在重要性和问题的复杂性,又由于中美关系被附加了太多的象征意义,因此,卷入美国对华政策制定的政治家、政府部门,以及政党、利益集团、媒体等因素就特别多。目前,美国存在一个反对发展中美关系的政治“铁三角”联盟,包括国会内部的一个跨党派的松散的反华联盟、美国主流新闻界对中国始终抱有的批评态度,以及美国以反华为宗旨的利益集团群体。

2.支持中美关系发展的长期因素或框架。

第一,尽管有人把中国看作美国的主要潜在对手,但是,绝大多数美国决策者和精英人士认识到中国并不是现实的威胁,即使中国经济保持目前的发展速度,中国也要在15年或20年后才有挑战美国的现实能力。这就是说,双方还有协调战略利益的时间和机会。

在不少美国人看来,中国经济改革的方向符合美国的价值标准,他们认为这必将带来其所希望的政治改革,从而消解双方的意识形态对立;中国人在行为上试图与国际接轨,这也有助于实现美国把中国纳入现存国际体系的大目标。

从文明的角度看,虽然中美分属不同的文明圈,文化差异显著,但是,有些美国人认为,中美之间存在着一些文化共性。比如,实用主义的传统,对普遍价值的推崇,由于是天然大国而产生的文化自信,等等。这些文化共性有助于消除跨文化交流的障碍。

上述种种认识,不管其正确与否,客观上给中美之间控制战略利益冲突并发展出一种双赢的合作关系提供了空间或余地。

第二,与中美之间大量的复杂问题对应,中美之间又确实存在非常多的共同利益,还存在一个独特的非官方人际关系网络。这个网络在平时是两国关系发展的动力或需求面,在危机时则是防止关系破裂的“防波堤”。

中美两国在双边、地区和全球层面都存在大量共同利益,这不必多说。中美关系中的一个独特性在于两国之间存在着强大的人际关系网络。这个网络一是指美国有数百万中国人后裔和数十万中国留学生,在文化上和心理上,中国移民比其他国家移民与母国更亲近;二是指中美两国公众对于对方都有较好的印象,尽管在某些条件下这种印象可以逆转,但是长期来看,特别是与其他双边关系比较来看,这一特点还是很稳定的。

第三,与美国国内的反华政治联盟对应,在美国国内也存在支持发展中美关系的政治力量。

这种支持性力量包括如下几个部分:首先,行政部门中负责中国事务的那些机构和负责经济事务的机构。前者比较看重中国在地区安全和国际事务中合作的价值,后者比较看重中国的市场潜力,例如1994年美国商务部把中国确定为世界十大新兴市场之首。其次,美国思想库中的大部分中国问题专家。这些人对中国的了解比较深入,他们的政策倾向是避免对抗,努力赢得中国的合作。最后,现在也有一个支持维持和发展中美关系的利益集团群落,主要是在与中国的贸易中获得实际利益的经济集团。

总的说来,支持中美关系的政治力量对美国决策者的影响较大,对公众的影响较小。由于前面提到的中国在美形象被“象征化”,被附加了太多不符合实际的消极内容,因此,面对反华政治联盟,那些支持中美关系的政治力量往往处于守势。


五、中美关系的前景

2月25日,中国副总理钱其琛在中国人民对外友好协会等机构举行的《中美上海联合公报》发表30周年纪念会上表示,站在新世纪的起点,我们对中美关系的发展前景充满信心。

同30年前相比,现在中美之间的共同利益大大增加了,而且还在继续扩大。随着中国加入世贸组织,中国巨大的市场、开放的政策和稳定的政治环境,将为包括美国在内的世界各国的企业家创造无限商机。在维护亚太地区的稳定与繁荣方面,在维护世界安全、促进全球经济增长、防止大规模杀伤性武器扩散、打击恐怖主义等全球性问题上,中美也有着越来越广泛的共同利益。

中美三个联合公报所确立的各项原则是两国关系健康发展的保障,其中,“一个中国”原则是关键。从近期和中期看,不排除中美围绕台湾问题出现新争论的可能,我们需要警惕台湾岛内的动向和美国对台政策的变化;但从长期看,随着中国现代化建设的成功,中国必将实现统一。

中美之间的分歧会长期存在,但是,正如钱其琛副总理所说,“我们的分歧使对话成为必要,我们的共同利益使合作成为可能”。只要两国政府坚持从战略高度处理中美关系,积极发展合作,妥善处理分歧,中美关系的前景是广阔的。


原文来源:《教学与研究》(京)2002年第03期 第13-18页

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