金灿荣:中美关系:问题与希望

选择字号:   本文共阅读 1217 次 更新时间:2015-06-12 11:40

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金灿荣 (进入专栏)  


内容提要:今年来中美关系发生的波折表明,中美关系是一对重要而复杂的关系。冷战结束后,中美关系具有了一个基于双边利益的关系框架,限制中美关系发展和支持中美关系发展的因素长期同时并存,问题和希望并存,因此,这种框架是比较稳定的,处于非敌非友的状态。


中美关系的走向涉及中国外交的整体态势,同时也对国际格局产生重要影响。所以,任何关于中国外交或国际格局的讨论都绕不开这个话题。特别是今年以来,中美关系波折不断,从而引起了世人的广泛关注。


一、今年以来中美关系的演变与现状

过去半年的中美关系大致可以分为三个阶段:

1.从2001年1月20日布什政府上台到4月1日中美撞机事件发生是第一阶段。在这个阶段,中美关系具有如下特点:

(1)与克林顿的第二任期相比,布什当局的对华政策有一些变化,主要包括:对中国的定位是往“敌”而非“友”的方向偏移一点儿(强调中国不是“战略伙伴”而是“战略竞争者”),对中国的态度强硬一点儿,对华政策在其整体外交战略中的地位下降一点儿,等等。但是,总的看来,布什当局的对华政策尚未成型。

(2)正因为美国新政府的对华政策还不确定,所以涉及中美关系的思想库和特殊利益集团的活动特别频繁,以图影响新政府的对华决策。当时人们感觉中美关系的气氛不佳,很大程度上就是由于上述利益集团的活动造成的,而不是美国新政府的政策直接导致的。

(3)当时中美关系中的主要亮点是中国政府的对美政策,做到了有理、有利、有节。一方面,对于美国方面的霸权主义行径进行了揭露和批判,如国务院新闻办公室发表《2000年美国人权报告》;另一方面,对中美关系中出现的一般问题,中国政府采取了冷静处理、积极沟通的态度。在布什就职之后,中国方面派出前任驻美、加大使和现任高级官员等数个代表团访问美国,向美国新政府阐明中国政府在一些关键性问题上的原则立场,总的效果是好的。钱其琛副总理于3月18日至24日对美国的访问,对于加强中国政府与美国新政府的交流与信任,对于稳定中美关系,更起到了积极作用。

2.撞机事件发生后,中美关系进入第二阶段,其主要特点是:美国政府对撞机事件态度强硬,而且立场出尔反尔。此外,美国政府在4月24日出台一揽子武器售台计划,4月25日布什本人发表武力保台论,允许李登辉再次访美和陈水扁再次“过境”,在推进NMD计划时漠视中国的立场,调整美国全球军事战略并向亚太地区倾斜,巩固美国与亚太盟国的政治、军事联系,加强与印度的战略合作。凡此种种,都说明布什当局对华政策的敌意和调整幅度比此前人们预计的要大,中美关系又一次跌到了谷底。

撞机事件后的美方言行集中反映了冷战后美国外交决策中的两个问题:一是美国的政治家从捞选票的角度出发,过于关注和迎合国内利益集团的要求,而对外界的合理要求不予关注。二是冷战以后美国出现了一种普遍的傲慢,这种傲慢心态会体现到一些具体的行为上面,结果给其他国家的人民带来损害。

撞机事件还折射出中美之间存在着深刻的互不信任,反映出中美关系困难重重的现状。其中,美国方面的问题更突出一些。导致今年美国对华政策出现消极趋势的原因大致可以分为长期和短期两大类。

所谓长期因素主要是指政府以外的、跨越党派的社会层面的变化,具有长期的战略性。这里只想指出两点:一是经过美国媒体、反华政治人物和特殊利益集团长达十年的“妖魔化中国”,美国公众对中国已经形成相当深刻的偏见,这些偏见是否固定化了还有待观察,但是,现有的偏见将对中美关系产生长期的负面影响则是肯定的了。二是由于中国力量事实上的崛起,由于夸大中国的力量和误读中国的言行,在美国的精英层中正在形成一种对中国非常不利的共识,即认为中国是美国最大和最有可能的挑战者。

所谓短期因素主要是指美国政府的政策调整和反华利益集团近期的活动。其中,政策调整的影响最为直接,这又是与下列情况有关的:(1)在美国的政党政治中,存在着“凡是对方拥护的我们就反对”的斗争逻辑。因此,凡是克林顿推行的政策(包括对华政策),布什当局都想试图改变一下。(2)虽然布什是打着“有同情心的保守主义”的旗号、沿着中间路线走入白宫的,但是其最后组成的政府班子却相当保守,因此其内外政策都易于走极端。事实上,布什政府不仅在中国问题上走得比人们预想的远,而且其整体外交中的“单边主义”也比人们预计的要严重得多。(3)虽然布什是在争议中登上总统职位的,合法性有问题,但是他却享受了一段“政治蜜月期”。在此期间,新政府的行为,特别是对外行为受到的限制较少。(4)由于台湾军售问题的存在,由于撞机事件的发生,布什政府提前处理了中美关系问题。而此时布什政府对中美关系的全面思考尚未完成,对冷战后新的外交环境的适应过程尚未结束,其冷战心态还很强。所以,对华政策在某种意义上成为布什政府“心理调适期”中的一个试验品。

不过,以上分析同时告诉我们,布什政府的对华政策还具有很多不确定性,这就为此后的变化留下了空间:随着美国政府的单边主义遭到国际反弹,随着布什当局对冷战后国际政治新现实的理解逐渐深入,其对中国问题的态度应该趋于平衡,更重要的是,由于布什政府的组成过于保守,在美国社会中不具有普遍的代表性,因此,随着“政治蜜月期”的结束,必将面临越来越强的内部政治制约。

3.从6月初开始,中美关系进入了今年以来的第三个阶段(也就是我们现在所处的阶段),其主要特点是:布什的对华政策开始回稳,6月1日布什正式要求国会批准延续一年中国的正常贸易关系待遇,6月上旬中美两国在上海就中国“入世”的遗留问题达成全部协议,6月中旬白宫表示在中国申奥问题上持中立立场。特别是进入7月以后,中美就撞机问题的解决达成协议,江泽民主席与布什总统进行了电话交谈,双方还宣布美国国务卿鲍威尔于7月28—29日访问中国,整个中美关系重新趋于积极。

中美关系的回转首先与周期相关。冷战后的中美关系总是上半年差一些,下半年好一些。每年上半年美国政府必须就中国人权问题、武器售台问题和延续中国最惠国待遇(1998年以后称正常贸易关系待遇)问题做出决定,相关的政治争论比较激烈。下半年没有涉及中美关系的重要决策,相关的争论随之趋于平缓。今年上半年正值美国政府交替,而且中美之间的问题相对特别集中,因此,这一时期的中美关系比较困难也是自然的。相比之下,下半年两国关系中的问题出现得不会那么集中,而且布什当局对中美关系的关注已经从冲突性比较大的安全方面转向合作性比较强的经济方面,更重要的是由于APEC年会将于今年11月在上海召开,中美两国元首将举行会晤,这些都会对两国关系产生极大的稳定和促进作用。

其次,中国政府在撞机事件发生后,始终保持了冷静与克制,避免了问题的激化,为两国关系的恢复奠定了基础。5月7日,江主席在香港财富论坛的讲话中重申,不管国际形势如何变化,中国将坚定不移地继续改革开放。这使担心中美之间出现新冷战或冷和平的人们大大松了一口气。

再次,布什政府的单边主义引起国际社会的广泛不满,致使美国在今年联合国人权委员会和联合国毒品管制局的席位改选中相继落选;由于强行推进国家导弹防御计划和单方面退出关于环境保护的《京都议定书》,美国与俄罗斯和欧盟的关系都出现了一些新问题。国际压力迫使布什政府在外交上不得不有所收敛。

最后,布什当局面临的内部政治压力加大,美国政治制度内的权力制衡机制重新发挥作用,其外交所受到的牵制增加。目前,布什当局就面临着如下问题:一是政党之争。随着佛蒙特州联邦参议员杰福兹退出共和党,民主党重新获得参议院控制权,白宫与国会的关系更加微妙和紧张。二是政策之争。截至目前,布什政府主要关注的是减税和教育改革问题,而在这些问题上两党的争议不大。随着政策的焦点转向能源、环境保护和社会领域,两党的政策之争必然会突出起来。民主党人认为,布什的能源政策过于照顾企业利益而牺牲了环境利益。另外,布什当局决定把一部分社会福利事业交给宗教团体来承办,并相应转移一些政府资源给这些团体,这必将引发其他社会团体的抗议。三是司法之争。今年夏天美国最高法院将出现空缺,由于最高法院大法官的任命对未来美国政治具有长期影响,因此,共和党与民主党已经在围绕法官任命问题展开全面的政治较量,布什当局的合法性缺陷将被再次提出来。


二、冷战后中美关系的基本特点

从今年中美关系的波折中,人们可以感觉到这一对关系的复杂性和重要性。要想把握这对重要而复杂的关系,就有必要了解冷战后中美关系的几个基本特点:

1.这是一对政治、经济发展不平衡的关系。两国政治关系不太好,两个政府之间经常有摩擦,但是与政治关系形成对照的是,冷战后的中美经贸关系和社会文化交往成倍增长,两国关系的内容比冷战时期丰富得多。1990年中美的贸易额,按照中国海关的统计是117亿美元,到了2000年是850亿美元,这个发展速度是非常快的。如果按照美国人的统计,这个速度还要快一点,去年的贸易额达到了1150亿美元。另外,中美之间的社会(教育、文化、人员等)交往也非常频繁,每年都有5万多名中国学生在美国的大学里学习。

2.中美关系不是简单的国与国关系,而是日益成为两个社会之间的关系。特别是在美国,大量的社会团体或政治势力公开地、合法地卷入中美关系,使得美国政府在很多情况下不能独立地决定对华政策,只是被动地对社会压力做出反应。于是,在有些情况下,中美关系呈现出一种由美国整个社会对相对单薄的中国政府的局面。

3.从1844年《望厦条约》后中美开始官方交往以来,中美关系的一个基本背景就是两国力量是不平衡的,美国比较强,中国比效弱,这一点迄今未变。但随着中国的崛起,在冷战后第一次出现了两国力量不断走向平衡的新趋势。这种新现实对两国都提出了新挑战。对美国而言,就是要适应一个日益强大的中国。对中国而言,就是要认识到在中美关系中或在中国与国际社会的整体关系中,中国因素越来越重要,中国自己的政策起的作用越来越大,中国塑造外界环境的能力越来越强,因此中国对自己行为和政策的要求也就越来越高,这是一个极其重要的大背景。从这个背景来看,未来中美关系的好坏越来越多地取决于我们的政策。

4.中美关系不仅对两国是重要的,而且对整个亚太地区也是至关重要的。从某种意义上讲,中美关系已经具有了全球影响。这也就是一旦中美关系出现问题,周边国家和其他大国都非常关注的原因所在。

5.中美关系被深深地卷入了两国的国内政治,这就愈加增添了其复杂性。关于内部政治对中美关系的影响,我们在下面还要进行详细分析。


三、冷战后中美关系的基本框架

冷战时期的中美关系是建立在共同对付苏联威胁这种战略合作的基础上的,所以相对稳定。但是,当时的中美关系又是畸形的,因为这种关系缺乏内在的相互需要。冷战后的中美关系具有了一个新的框架,这是一个基于双边利益的、“更正常”的关系结构。其主要内容如下:

1.限制中美关系发展的长期因素或框架。

第一,中美之间存在着基本的战略利益分歧,这种分歧包括地缘政治性的、意识形态性的和文明性的三类。

按照西方的地缘政治理论,一个大国的兴起无论如何都会对现有国际秩序的稳定带来冲击。美国是最大的发达国家,是冷战后“一超多强”格局中惟一的超级大国,是现行国际秩序的主要制定者和受益者,而中国则是迅速发展中的社会主义大国。从综合国力角度看,美国是现实中惟一的“全能型”国家,而中国是最有可能成为另一个“全能型”国家的大国。在美国方面看来,中国的崛起无论如何都意味着对美国领导下的现状的改变。

另外,中国是惟一坚持走社会主义道路的大国,中国的飞速发展对于美国推行其价值观念和生活方式构成最大的障碍。从国家利益的角度看,美国人认为不实行“西方民主制”的国家在政治运作方面不透明,内部制约力差,因而其对外政策制定和执行中的不确定性和危险性更大。从美国人的理想主义传统看,他们认为在全球(包括中国)推广西方民主制是其“天职”。这些都使得中美两国在意识形态上处于某种对立状态。

还有,作为儒家文明的发祥地,中国可能是最有潜力挑战西方的异质(非西方)文明之—。美国方面的上述判断决定了它永远会对中国保持戒心。在中国方面看来,美国在冷战后的“一超”地位和美国对“单极”世界的追求,对中国的国家利益和政权利益都有威胁。就中国核心利益之一的国家统一问题而言,美国对台湾的政策及其在东亚的军事存在是最大的外部障碍。另外,美国公开声称其最终目标是改变中国政治—经济制度的性质,并把中国纳入美国主导的国际关系体系,这促使中国政府对美国的政策意图始终保持怀疑和警惕的心理,因此,无论从哪种利益的角度出发,中国都确实希望出现真正的多极格局,至少是出现不断趋向多极格局的“多极化”势头,以缓解“一超”的压力。

第二,中美之间的问题特别多、特别复杂。从中国的立场看,中美之间的问题从性质上分三类:一是涉及中国主权的问题,包括台湾、香港、西藏、南沙群岛等问题;二是人权问题;三是国与国之间经常出现的诸如贸易争端、在军控问题上的分歧、在环境保护等全球性问题上的不同立场,等等。一、二类问题是中美关系所特有的。

台湾问题是两国关系中的最大课题,关涉到中国主权和核心国家利益,在这个问题上中国没有让步的余地。作为中美关系基础的“三个联合公报”,实际上都是以台湾问题为核心的。

人权问题来源于两国的制度差异、文化差异和发展阶段的不同,它对中美关系的影响不会像台湾问题那么激烈,但是其影响是广泛而深刻的。它影响两国对于对方的长期态度,容易造成误解、曲解和敌视。

在其他所谓“国家间正常问题”方面,中美争论比较突出的是贸易问题和军控问题。这些问题是可以通过谈判加以控制甚至加以解决的,但是一、二类问题是不可能通过谈判来解决的,顶多只能加以有限的控制。

第三,国内政治对中美关系的干扰或制约已经长期化或制度化了。这一点在美国方面表现得更为明显。

由于中美关系的潜在重要性和问题的复杂性,又由于中美关系被附加了太多的象征意义,因此,卷入美国对华政策制定的政治家、政府部门,以及政党、利益集团、媒体等因某特别多。目前,美国存在一个反对发展中美关系的政治“铁三角”联盟。简单地说,这一联盟包括如下部分:(1)国会内部有一个跨党派的松散的反华联盟。(2)美国主流新闻界对中国始终抱批评态度,其报道重点不是中国近十年的发展,而是其中的问题。在这种情况下,美国公众得不到关于中国现实情况的全面图景。(3)美国还出现了以反华为宗旨的利益集团群体,其中主要有人权组织、宗教团体、贸易保护主义组织和需要虚构中国威胁来谋取部门利益的军工集团。

2.支持中美关系发展的长期因素或框架。

第一,尽管有人把中国看做美国的主要潜在对手,但是,绝大多数美国决策者和精英人士认识到中国并不是现实的威胁,即使中国经济能保持目前的发展速度,中国也要在15年或20年后才有挑战美国的现实能力。这就是说,双方还有协调战略利益的时间和机会。

美国在看待霸权问题时,一般都认为,19世纪的英国霸权和20世纪的美国霸权是合理的,而德国、日本、苏联的挑战是不合理的。但是,对于中国的国家性质,美国精英层难以定性,他们看不懂中国。从现象上看,他们不喜欢中国的社会主义选择,美国对华政策的目标之一就是促进中国政治和经济自由化。但是,他们都承认,中国与苏联不同,在意识形态上不具有扩张性,社会相当多元化;另外,苏联闭关自守,在贸易与投资方面几乎与世隔绝,而今天的中国按购买力平价理论计算已经是世界第二大经济实体,开放贸易并且积极吸收外来投资,外国公司在中国市场上的竞争十分激烈。在美国人眼里,中国确实处于“非敌非友”的位置上。

在不少美国人看来,中国经济改革的方向符合美国的价值标准,他们认为这必将带来其所希望的政治改革,从而消解双方的意识形态对立;中国人在行为上试图与国际接轨,这也有助于实现美国把中国纳入现存国际体系的大目标。

从文明的角度看,虽然中美分属不同的文明圈,文化差异显著。但是,有些美国人认为,中美之间存在着一些文化共性。比如,实用主义的传统,对普遍价值的推崇,由于是天然大国而产生的文化自信,等等。这些文化共性有助于消除跨文化交流的障碍。

上述种种认识,不管其正确与否,客观上给中美之间控制战略利益冲突并发展出一种双赢的合作型关系提供了空间和余地。

第二,与中美之间大量的复杂问题相对应,中美之间又确实存在非常多的共同利益,还存在一个独特的非官方人际关系网络。这在平时是两国关系发展的动力或需求面,在危机时则是防止关系破裂的“防波堤”。这种特殊的人际网络,一是指美国有数百万中国人后裔和数十万中国留学生,在文化上和心理上,中国移民比其他国家移民与母国更亲近;二是指中美两国公众对于对方都有较好的印象,尽管在某些条件下这种印象可以逆转,但是从长期来看,特别是与其他双边关系比较来看,这一特点还是很稳定的。

第三,与美国国内的反华政治联盟相对应,在美国国内也存在支持发展中美关系的政治力量。这种支持性力量包括:(1)行政部门中负责中国事务的机构和负责经济事务的机构。前者比较看重中国在地区安全和国际事务中合作的价值,后者比较看重中国的市场潜力。(2)美国思想库中的大部分中国问题专家。这些人对中国的了解比较深人,他们的政策倾向是避免对抗,努力赢得中国的合作。(3)现在也有一个支持维持和发展中美关系的利益集团群落,主要是在与中国的贸易中获得实际利益的经济集团。

总的说来,支持中美关系的政治力量对美国决策者的影响较大,对公众的影响较小。由于前面提到的中国在美形象被“象征化”,被附加了太多不符合实际的消极内容,因此,面对反华政治联盟,那些支持中美关系的政治力量往往处于守势。


四、有关中美关系的几点结论

冷战后中美关系中限制因素和支持因素长期共存的基本框架是比较稳定的,这就是人们常常说中美关系“好不到哪里去,也坏不到哪里去”的根据所在。因此,在两国关系好的时候不可太乐观,在差的时候也不必太悲观。

从两国政府的政策看,过去10年主要的问题还是在美国方面。中国方面的对美政策比较稳定,既现实又富有建设性。所谓现实性,是指中国对美政策的目标并不高,这集中体现在江泽民主席提出的16字方针中,即“增加信任,减少麻烦,发展合作,不搞对抗”。另外,虽然中国希望多极化,主张多极化,但是从实践层面看,中国的出发点绝对是“一超多强”这个现实。中国的国家目标是实现现代化,除非发生严重的外部挑战,这一目标是不会改变的,而中国的外交绝对服务于这一总体国家目标。所谓建设性,是指中国方面高度重视中美关系,对美外交是整个中国外交的重中之重,这一点也是轻易不会改变的。

不过,美国政府的对华“接触”政策在1996年中期正式形成之后,尽管反华势力多次试图攻击这一政策,但是,美国对华政策的主线还是比较稳定的。“接触”政策是长期辩论的产物,综合了各方面的利益,是不会轻易改变的。事实上,接触政策与美国外交的两个传统特性有关联,这种关联有助于“接触”政策的稳定性。

首先,美国外交一直强调现实主义与理想主义相结合,在美国人追求的国家利益中,除“有形的”具体利益要求之外,还有“抽象的”精神性的目标,即要向全世界推广其个人主义价值观和美国的生活方式。相对于“遏制论”,对华接触政策可以说更好地保持了理想主义与现实主义的平衡。“遏制论者”要么从极端现实主义出发,主张阻遏“中国威胁”,从而放弃理想主义所追求的影响中国内部发展的机会;要么从极端理想主义出发,把人权外交绝对置于经济和安全目标之上,从而损害现实的国家利益。从操作性看,“接触论”无疑更胜一筹。

其次,美国外交的另一个特性是,美国人固然重视力量对比,但同时也比较重视规则和程序的作用。与历史上的列强相比,美国人在对外交往中习惯于用一套表面上具有普遍价值的规则来使对手自愿地就范,以把中国拉入现存国际秩序为目标的“接触”政策,显然更符合这一特性。

中美关系中的最大问题还是台湾问题。由于岛内政治的变化,一小撮分裂主义分子得势,给两岸关系带来了不确定性,也给中美关系带来了挑战。美国虽然声称坚持“一个中国”政策,但是其实际做法往往与此相矛盾。这里的问题在于美国对台政策共有三个支柱,它们是:坚持“一个中国”,促进两岸对话,防止动武。就目前的情况而言,“一个中国”是针对台湾的,坚持“和平解决”则是针对大陆的。这种被美国人自诩为“战略性模糊”的政策源于其整体国家利益和对外战略,但却与中国的统一大业存在着根本的矛盾。

克林顿政府在外交上同时追求“人权、经济、安全”三个目标,而布什政府追求的目标比较简单,就是安全至上,这是典型的地缘政治型的政策形态。这种政策背后的心态还是相当冷战式的,往往将中美关系确立为战略竞争关系。不过,竞争关系不等于敌对关系。如果划一条中线,表示中美关系处于严格的非敌非友状态,那么往坏的方面(也就是往敌的方面)走,它有这么几个阶段:第一阶段是竞争者,第二阶段是对手,第三阶段才是敌人。如果往好的方面(也就是往友的方面)走,第一步是伙伴关系,第二步是美国跟很多国家都有的那种联盟关系,第三步是英语国家之间的关系,如英美特殊关系,美加特殊关系等。小布什对中国的定位是在敌对方面的第一格上面。实际上,中国和美国的关系是浮动于竞争者和伙伴之间的关系,好的时候往伙伴关系方向走一点,差的时候往竞争者的方向走一点。

总之,中美关系是复杂的,而了解这种复杂性是解决问题的第一步。


原文来源:中国人民大学学报 2001年05期

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