金灿荣:中美关系的变与不变

选择字号:   本文共阅读 1141 次 更新时间:2015-06-12 11:23

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截至目前,1999年的中美关系极不平静,好消息少,坏消息多。双方的各种差异比以前更充分地显露出来。虽然9月11 日中美两国元首在新西兰的奥克兰市举行了双边会谈,阻止了中美关系下滑的势头,但是,两国关系仍然是“雨过天未晴”。如何看待当前的中美关系,如何判断这一关系的未来走向,这是人们现在都很关心的问题。


一年来的中美关系回顾

今年中美两国首先是围绕人权这个老问题产生了争议。1月31日, 美国国务院发表年度各国人权状况报告,其中对中国的人权状况进行了比去年更为严厉的指责。3月, 美国政府在日内瓦国际人权会议上再次提出针对中国的议案。虽然美国的企图再次遭到失败,但是两国关系的气氛受到损害。

在美国的“国家导弹防御计划”(NMD )和“战区导弹防御计划”(TMD)问题上,中美两国的分歧也有所扩大。 美国国会今年多次采取立法行动以加快TMD和NMD的实施步伐,美国军方也进行了多次相关试验。美国的所谓导弹防御计划有可能严重损害其它国家的战略威慑力量,理所当然受到包括中国在内的许多国家的反对。

随着年初美国共和、民主两党围绕克林顿绯闻而展开的争斗告一段落,政党政治又开始纠缠中美关系,最突出的就是所谓“中国盗窃美国核技术案”。今年1月, 《纽约时报》等媒体和某些国会议员就开始炒作这个话题。5月25日,考克斯报告正式发表, 对中国的攻击和对克林顿“接触政策”的批评达到高潮。

3月24日,以美国为首的北约对南斯拉夫发起了为时78 天狂轰滥炸,中国政府和舆论对此进行了强烈批判。两国在主权和国际秩序等观念问题上的分歧激化。5月8日,美国轰炸我驻南使馆之后,中国各界都作出了强烈反应,中美关系近乎冻结,两国的相互信任受到极大伤害。

7月9日李登辉在台北会见“德国之声”记者时提出“两国论”,两岸关系骤然紧张,台湾问题在中美关系中再次突出起来。面对台湾海峡风急浪涌的政治局势,中美两国如何出牌应对,备受人们关注。

在这种错综复杂的情况下,两国政府都作出了很大努力来稳定双边关系。4月初,中国总理朱镕基在非常困难的情况下访美,成功地缓解了当时的中美关系。遗憾的是,由于克林顿当局的政治软弱性,中美当时未就中国加入世界贸易组织问题达成协议。轰炸使馆事件发生后,中国政府一方面表明了坚定的立场,另一方面也重申坚持改革开放、坚持正常的国际合作。在美国方面,克林顿总统就轰炸事件进行了6次道歉,美国政府的高级官员也多次表示同样的态度, 美国驻华大使馆为中国遇难烈士下半旗。两国政府就轰炸事件进行了严肃的谈判并取得一定进展。7月11日,克林顿借看望中国女足,玩起了足球外交。李登辉抛出“两国论”后,美国行政当局立即重申“一个中国”政策。7月18日,克林顿给江主席打电话, 再次表示支持“一个中国”的立场。上述种种努力为中美首脑会议创造了前提。

在亚太经合组织(APEC)领导人第七次非正式会议前夕举行的中美高峰会晤,受到国内外舆论的高度重视。江泽民主席与克林顿总统值此中美关系的关键时刻再次握手,堪称本次APEC会议期间最重要的外交活动。总的看来,首脑会谈部分地实现了人们的期望:中美关系重新出现恢复的势头,双方就中国加入世界贸易组织(WTO)的问题重开谈判,在有争议的问题上加深了对于对方立场的了解。

在会谈中,双方都表示高度重视中美关系,并确定两国将继续致力于建立面向21世纪的建设性战略伙伴关系。这表明两国政府决心使双边关系解冻,并逐步恢复到稳定发展的正常轨道。所谓中美关系的“正轨”,是指冷战后中美关系所能达到的一种最佳状态,包括:双边对话机制比较健全,对话渠道比较畅通;在能合作的领域,双边合作稳定展开;在有分歧的领域,能容忍分歧并控制分歧。比较能体现这种冷战后“正轨”的,是1997年和1998年中美两国首脑互访期间的中美关系。

中国加入世贸组织问题和台湾问题是本次APEC中美两国首脑会谈的两大主题。这次会谈在中国入世问题上取得了一定的进展,两国领导人表示要尽早达成协议。中国外经贸部部长石广生和美国贸易谈判代表巴尔舍夫斯基当时就在奥克兰举行了谈判。不过,会谈未确定最终的谈判结束日期。在台湾问题上,江主席重申:“我们在台湾问题上坚持‘和平统一、一国两制’的基本方针,尽一切可能争取和平统一。”但是,“为维护国家主权和领土完整,我们绝不承诺放弃使用武力。”克林顿总统表示,李登辉的“两国论”给中国和美国都制造了许多麻烦。他愿重申执行一个中国政策。应该说,在一个中国的问题上中美的立场是比较接近的,克林顿明指李登辉制造麻烦也确实反映出他的真实感受。但是,双方在台湾问题上的分歧依然存在,美国对中国大陆方面保留在特定情况下使用武力的权利依然持“强烈保留”。这里的问题在于美国对我国台湾的政策共有三个支柱,“一个中国”政策只是其中之一。中美建交以来,美国对我国台湾的政策一直是由三个相互矛盾又相互关联的部分组成的,它们是:坚持“一个中国”,促进两岸对话,防止动武。就目前的情况而言,“一个中国”是针对台湾省的,坚持“和平解决”则是针对大陆的。这种被美国人自诩为“战略性模糊”的政策源于其整体国家利益和对外战略,还源于美国与中国台湾海峡两岸的历史纠葛。

轰炸使馆事件发生后,中美关于人权的对话和关于武器控制的对话被中止,两军交往暂时中断,迄今仍未恢复。所以,目前的中美关系尚未回到5月前的状态,离“正轨”的距离更远。但是, 两国政府开始共同努力使中美关系回归正常则是确定无疑的。

今年中美关系的种种事件促使人们重新思考这一关系的性质、结构和方向。这里的讨论着重于分析中美之间哪些问题发生了变化,哪些问题一如既往。


中美关系的不变性:基本框架

苏联的解体使冷战时期中美战略合作的基础逐渐消失。这一发展与1989年在北京发生的政治风波相结合,使中美政治关系变得十分脆弱。由于迄今为止的中美关系都是政治主导型的,因此,政治关系的脆弱直接导致冷战后的中美关系起伏不定,难以走上稳定、健康发展的轨道。

另一方面,冷战后全球化的深入发展、中国经济的迅速崛起、中国对美的高质量外交和美国精英层对中美关系重要性的再认识,导致一个基于双边利益的、“更正常”的关系结构(相对于冷战时期主要针对“第三者威胁”的那种关系而言)逐渐建立起来。与政治关系形成对照的是,冷战后的中美经贸关系和社会文化交往成倍增长,两国关系的内容比冷战时期丰富得多。

中美之间的力量是不平衡的,美国处在优势地位,因此,美国的对华政策就成为两国关系中的关键变量。两国关系的波动往往是由美国对华政策的变动或失误直接引发的。由于1992年竞选连任失败,布什政府没有来得及完成对华政策的调整。克林顿上台后,先是把人权作为对华政策的核心,后来又贸然调整美国与中国台湾省的关系,结果中美之间的双边关系冲突不断,并一度降至建交后的最低点。直到1996年中期美国国内出现跨党派的对华政策共识,克林顿政府的对华接触政策才真正稳定下来。中国方面始终重视中美关系,对美外交是中国外交的重中之重,因此,中国政府对美政策的连续性高于美国方面。这样,当美国对华政策也确定下来之后,两国关系就进入了相对平稳的阶段。1997年和1998年中美两国元首成功地实现互访,使两国关系的“可控性”得到加强。于是,便出现了一个冷战后中美关系的基本框架,其中既包括长期化的障碍或消极因素,又包括比较固定的支持因素。总的说来,今年中美关系中的种种事件没有改变下述基本框架:

1.限制中美关系发展的因素

第一,中美之间存在着基本的战略利益分歧。

美国是最大的发达国家,是冷战后“一超多强”格局中唯一的超级大国,是现行国际秩序的主要制定者和受益者,而中国则是迅速发展中的社会主义大国。从综合国力角度看,美国是现实中唯一的“全能型”国家,而中国是最有可能成为另一个“全能型”国家的大国。在美国方面看来,中国的崛起至少意味着三重挑战:一是作为后发型现代化国家,中国的崛起构成了地缘政治挑战。按照西方的地缘政治理论,一个大国的兴起无论如何都会对现有国际秩序的稳定带来冲击。二是作为冷战后硕果仅存的社会主义大国,中国的飞速发展对于美国推行其价值观念和生活方式构成最大的障碍。从国家利益的角度看,美国人认为不实行“西方民主制”的国家在政治运作方面不透明,内部制约力差,因而其对外政策制定和执行中的不确定性和危险性更大。从美国人的理想主义传统看,他们认为在全球(包括中国)推广西方民主制是其“天职”。三是作为儒家文明的发祥地,中国可能是最有潜力挑战西方的异质(非西方)文明之一。(注:王缉思主编:《文明与国际政治——中国学者谈文明冲突》,上海人民出版社,1997。)美国方面的上述判断决定了它永远会对中国保持戒心,即使嘴上高唱“全面接触”,并致力于建设“伙伴关系”,在行动上也会始终留有防范中国的一手。

在中国方面看来,美国在冷战后的“一超”地位和美国对“单极”世界的追求,对中国的国家利益和政权利益都有威胁。就中国核心利益之一的国家统一问题而言,美国对我国台湾的政策和在东亚的军事存在是最大的外部障碍。另外,美国公开声称其最终目标是改变中国政治一经济制度的性质,并把中国纳入美国主导的国际关系体系,这促使中国政府对美国的政策意图始终保持怀疑和警惕的心理。因此,无论从哪种利益的角度出发,中国都确实希望出现真正的多极格局,至少是出现不断趋向多极格局的“多极化”势头,以缓解“一超”的压力。

第二,中美之间的问题特别多、特别复杂。

从中国的立场看,中美之间的问题从性质上分三类:一是涉及中国主权的问题,包括台湾、香港、西藏、南沙群岛等问题;二是人权问题;三是国与国之间经常出现的“正常的”问题,诸如贸易争端、在军控问题上的分歧、在环境保护等全球性问题上的不同立场,等等。(注:关于中美关系中的问题的“三分法”,最早由牛军在1995年10月中国社会科学院美国研究所和美国凯特林基金会组织的中美学者对话会上提出的。)一、二类问题是中美关系所特有的。

由于美国对台湾问题的产生和发展负有历史责任,由于美国迄今仍是对我国台湾岛内政治影响最大的外部因素,因此,台湾问题理所当然地成为了两国关系中的最大课题,而且是最具有爆炸性的问题。事涉中国主权和核心国家利益,在这个问题上中国没有让步的余地。作为中美关系基础的“三个联合公报”,实际上都是以台湾问题为核心的。

人权问题来源于两国的制度差异、文化差异和发展阶段的不同,它对中美关系的影响不会像台湾问题那么激烈,但是其影响是广泛而深刻的。它影响两国对于对方的长期态度,容易造成误解、曲解和敌视,从而可能出现无事找事、小事闹大、大事失控的危险。

在其它所谓“国家间正常问题”方面,中美争论比较突出的是贸易问题和军控问题。这些问题是可以通过谈判加以控制甚至加以解决的,但是一、二类问题是不可能通过谈判解决的,顶多只能加以有限的控制。

第三,国内政治对中美关系的干扰或制约已经长期化或制度化了。这一点在美国方面表现得更为明显。

由于中美关系的潜在重要性和问题的复杂性,又由于中美关系被附加了太多的象征意义,因此,卷入美国对华政策制定的政治家、政府部门,以及政党、利益集团、媒体等因素就特别得多。目前,美国存在一个反对发展中美关系的政治联盟。简单地说,这一联盟包括如下部分:首先,国会内部有一个跨党派的松散的反华联盟,其代表人物既有共和党参议员赫尔姆斯,又有民主党众议员佩罗西。其次,美国主流新闻界对中国始终抱批评态度,其报道重点不是中国近10年的发展,而是其中的问题,而且往往把这些问题与1989年在北京发生的政治风波联系起来。在这种情况下,美国公众得不到关于中国现实情况的全面图景。说美国新闻界有意识地在“妖魔化”中国或许难以证实,但是说他们抱有强烈的偏见则是确定无疑的。最后,美国还出现了以反华为宗旨的利益集团群体,其中主要有人权组织、宗教团体、贸易保护主义组织和需要虚构中国威胁来谋取部门利益的军工集团。

2.支持中美关系发展的因素

第一,尽管有人把中国看作美国的主要潜在对手,但是,绝大多数美国决策者和精英人士认识到中国并不是现实的威胁,即使中国经济能保持目前的发展速度,中国具有挑战美国的能力和可能性也要在15年或20年后才会出现。这就是说,双方还有协调战略利益的时间和机会。

美国在看待霸权时,一般都认为,19世纪的英国霸权和20世纪的美国霸权是合理的,而德国、日本、苏联的挑战是不合理的。其逻辑前提是,英、美是“好国家”,而那几个挑战者是“坏国家”。但是,对于中国的国家性质,美国精英层还没有达成共识。从现象上看,他们不喜欢中国的社会主义选择,美国对华政策的目标之一就是促进中国政治和经济自由化。但是,他们都承认,中国与苏联不同,在意识形态上不具有扩张性;另外,苏联闭关自守,在贸易与投资方面几乎与世隔绝,而今天的中国按购买力平价理论计算已经是世界第三大经济实体,开放贸易并且积极吸收外来投资,外国公司在中国市场上的竞争十分激烈。在美国人眼里,中国确实处于“非敌非友”的位置上。(注:吉姆·赫尔姆斯等编:《外交与威慑:美国对华战略》(张林宏等译),序,2页,新华出版社,1998。)

在不少美国人看来,中国经济改革的方向符合美国的价值标准,他们认为这必将带来其所希望的政治改革;中国人在行为上试图与国际接轨,这也有助于实现美国把中国纳入现存国际体系的大目标。

上述种种认识,不管正确与否,客观上给中美之间控制战略利益冲突并发展出一种双赢的合作型关系提供了空间或余地。

第二,与中美之间大量的复杂问题对应,中美之间又确实存在非常多的共同利益,还存在一个独特的非官方人际关系网络。这在平时是两国关系发展的动力或需求面,在危机时则是防止关系破裂的“防波堤”。

中美两国在双边、地区和全球层面都存在大量共同利益,这不用多说。中美关系中的一个独特性在于两国之间存在着强大的人际网络。这里一是指美国有数百万中国人后裔和数十万中国留学生,在文化上和心理上,中国移民比其它国家移民与母国更亲近。二是指中美两国公众对于对方都有较好的印象,尽管在某些条件下这种印象可以逆转,但是长期来看,特别是与其它双边关系比较来看,这一特点还是很稳定的。(注:费正清著:《美国与中国》(孙瑞芹等译),5、249页,商务印书馆,1971。)

第三,与美国国内的反华政治联盟对应,在美国国内也存在支持发展中美关系的政治力量。这种支持性力量包括如下几个部分:首先是行政部门中负责中国事务的那些机构和负责经济事务的机构。前者比较看重中国在地区安全和国际事务中合作的价值,后者比较看重中国的市场潜力,例如1994年美国商务部把中国确定为世界十大新兴市场之首。其次是美国思想库中的大部分中国问题专家。这些人对中国的了解比较深入,他们的政策倾向是避免对抗,努力赢得中国的合作。最后,现在也有一个支持维持和发展中美关系的利益集团群落,主要是在与中国的贸易中获得实际利益的经济集团。在刚刚过去的9月, 美国《财富》杂志的全球论坛在中国召开,许多美国企业家云集上海,充分体现了中国市场对美国企业界的吸引力。总的说来,支持中美关系的政治力量对美国决策者的影响较大,对公众的影响较小。由于前面提到的中国在美形象被“象征化”,被附加了太多不符合实际的消极内容,加上克林顿当局在政治上软弱无力,因此,面对反华政治联盟,那些支持中美关系的政治力量往往处于守势。


中美关系中的变量

冷战后中美关系中限制因素和支持因素长期共存的基本框架是比较稳定的,但是,具体的关系却总是处于变动之中。中美关系的变量主要有两类,一是构成基本框架的具体因素的变化,二是政府政策的变化。

从政策这个变量来看,中国方面的对美政策比较稳定,既现实又富有建设性,即使在科索沃危机发生之后也基本如此。所谓现实性,是指中国对美政策的目标并不高,这集中体现在江主席提出的16字方针中,即“增加信任,减少麻烦,发展合作,不搞对抗”。另外,虽然中国希望多极化,主张多极化,但是从实践层面看,中国的出发点是“一超多强”这个现实。中国的国家目标是实现现代化,除非发生严重的挑战(台湾省公开宣布独立或外部入侵),这一目标是不会改变的,而中国的外交绝对服务于这一总体国家目标。所谓建设性,是指中国方面高度重视中美关系,对美外交是整个中国外交的重中之重,这一点也是轻易不会改变的。美国政府的对华“接触”政策在1996年中期正式形成之后,中美关系总的发展比较平稳。在1997年10月28日江主席访美期间,两国还发表联合声明,宣布双方将“致力于”建立面向21世纪的“建设性战略伙伴关系”。迄今为止,建立“建设性战略伙伴关系”的障碍主要还在于美国方面,克林顿政府的对华“全面接触”政策仍不时受到来自国内的挑战。从江主席访美到克林顿于1998年3月13日宣布访华的这5个月中,美国国会先后通过9个反华决议案(无法律效力)。 自由派的《新共和》杂志和保守派的《旗帜周刊》也不时发表一些反华言论。克林顿的访华计划公布之后,国会共和党人借所谓“导弹技术泄露”和“政治捐款”问题再次掀起了一轮批评对华“接触”的浪潮,并提出克林顿取消访华的非理性要求。在克林顿访华前后,国会又出现一批反华决议案或法案,要求克林顿访华时向中国大陆施压,迫使中国放弃使用武力解决台湾问题的政策选择。例如,1998年6月9日,众议院通过决议案,要求克林顿访华时向中国施压。7月7日,参议院共和党领袖洛特就台湾问题再次提出反华议案。目前,国会中的一小撮反华议员正在设法通过所谓《加强台湾安全法》。

不过,1996年中期形成的对华“接触”政策是长期辩论的产物,综合了各方面的利益,因此,也是轻易不会改变的。事实上,接触政策与美国外交的两个传统特性有关联,这种关联有助于“接触”政策的稳定性。

首先,美国外交一直强调现实主义与理想主义相结合,在美国人追求的国家利益中,除“有形的”具体利益要求之外,还有“抽象的”精神性的目标,即要向全世界推广其个人主义价值观和美国生活方式。相对于“遏制论”,对华接触政策可以说更好地保持了理想主义与现实主义的平衡。“遏制论者”要么从极端现实主义出发,主张阻遏“中国威胁”,从而放弃理想主义所追求的影响中国内部发展的机会;要么从极端理想主义出发,把人权外交绝对置于经济和安全目标之上,从而损害现实的国家利益。从操作性看,“接触论”无疑更胜一筹。

其次,美国外交的另一个特性是,美国人固然重视力量对比,但是同时比较重视规则和程序的作用。与历史上的列强相比,美国人在对外交往中习惯于用一套表面上具有普遍价值的规则来使对手自愿地就范。以把中国拉入现存国际秩序为目标的“接触”政策,显然更符合这一特性。

就框架要素的变化看,目前值得注意的主要有这样几个方面:一是台湾问题日益突出,对中美关系的整体影响加大;二是两国公众对于对方的印象都有所下降;三是两国在人权、主权、国际干预等领域的分歧加大。

江克首脑会晤之后,中美关系的“球”又到了美国一边。如果美方能拿出政治魄力,使中国入世谈判得以按期完成;如果美国能尽力地阻止李登辉的进一步挑衅,那么,两国关系在近期内恢复正常是可能的。

有两种结果是应该尽力避免的,一是美国在WTO 问题上继续提高要价,致使谈判失败;二是在李登辉一意孤行的情况下,美国仍然向我国台湾出售武器。一旦任何一种情况出现,都会使中美关系出现难以预料的后果。

近年的中美关系有一个特点,总是上半年差一些,下半年好一点。原因是美国政府必须在上半年作出两个与中国相关的决定,一是如何在联合国人权会议上投票,二是延长中国正常贸易地位,于是,上半年围绕对华政策的争论就比较激烈,下半年争论通常少得多。而且随着“李文和案”告一段落,所谓中国盗窃美国核机密的无聊话题也将消散。可以说,目前正是改善中美关系的时候。一旦进入总统大选正式开始的明年,中美关系受到的国内制约必然又要上升。

人们有理由要求两国政府,特别是克林顿当局,抓紧时间,尽快让中美关系真正回到正常轨道。


原文来源:《国际经济评论》(京)1999年第1112期 第12-15页

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