张晋藩:中国古代监察法的历史价值

——中华法系的一个视角
选择字号:   本文共阅读 893 次 更新时间:2015-04-28 23:08:22

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张晋藩 (进入专栏)  

  

   摘要】中国古代的监察制度是政治制度的重要组成部分,它对于古代政治权力乃至最高权力的运行,发挥了积极的规范和消极的防范作用。而作为具有一定独立性的监察法体系,不仅具体反映了中国古代本土法文化的鲜明色彩,而且在世界监察法史上也占有重要的地位,是凸显中华法系特殊性的一个重要方面。中国古代监察法在形成与发展的过程中,积累的丰富的经验,对于当前的监察法制建设很有借鉴意义。但是,中国古代的监察法由于缺乏与民主制度上的关联,所以无法培育出西方近代社会用法律约束权力的法治观念。

   【关键词】中华法系;监察法;治吏

  

   中国古代的监察制度是政治制度的重要组成部分,是维护封建国家机器正常运转的制衡机制。它的基本任务就是整肃百僚,以充分发挥官僚机构的作用和通过“彰善瘅恶,激浊扬清”,实现社会的调整功能。历代监察制度在运行过程中,不仅有效地纠弹百官有司之邪辟,还对封建君王的行为和决策起了一定程度的规谏与匡正。或者说,对于古代政治权力乃至最高权力的运行,发挥了积极的规范和消极的防范作用。

   随着中国古代整体法制的进步,无论是监察机构的设置与监察制度的构建以及监察活动的规范,都不断地法律化,形成了具有一定独立性的监察法体系。它不仅反映了中国本土法文化的鲜明色彩,而且在世界监察法史上也占有重要的地位,它是凸显中华法系特殊性的一个重要方面。

  

   一、监察法的渊源及其法典化的过程

   中国古代的统治者不仅注重监察体制上的完善,而且致力于监察法的制定,以保证监察效能的发挥。中国古代的监察法是属于行政法律系统的,它的发展是与监察制度的演进分不开的。由于中国古代的监察制度包括职官监察、行政监察、立法监察、人事监察、司法监察、经济监察、军事监察、仪制监察等许多方面,从而决定了监察法所涉及的内容是广泛的,形式是多样的,制约机制的特殊作用是突出的。

   中国古代监察法在其漫长的发展过程中,基于社会历史条件的不同,而形成了不同的发展阶段与时代的特点。

   (一)中国古代监察法的形成阶段——战国、秦汉

   战国时期随着君主专制制度的初步形成,政治法律制度发生了重大改革。封建的官僚制度取代了世卿制度,作为治官之官的御史已主要执掌监察职能,以适应对官僚系统的监督。《史记.滑稽列传》记载,齐威王置酒于后宫,召淳于髡并赐之酒,“问日:‘先生能饮几何而醉?’对日:‘臣饮一斗亦醉,一石亦醉。’威王日:‘先生饮一斗而醉,恶能饮一石哉!其说可得闻乎?’髡日:‘赐酒大王之前,执法在傍,御史在后,髡恐惧俯伏而饮,不过一斗径醉矣。”’可见御史的纠察职责对于百官的震慑作用。

   在官僚制度取代世卿制度以后,以及在法家“明主治吏不治民”的思想影响下,对官吏的监督和惩治已经成为法制建设的重要组成部分。监察法的渊源也由以国王发布的诰、命、训、誓为主,向着成文法过渡。如,齐威王任用邹忌为相制定了《七法》以督奸吏。魏国李悝在《法经》、《杂律》中列举的假借不廉、逾制等职官犯罪的规定,为监督官吏行为、惩治职官犯罪提供了法律依据。特别是1975年《云梦秦简》的出土为秦监察法的发展状况提供了物证。根据《秦简》,行政监察的范围颇广,如:“啬夫不以官为事,以奸为事,论可(何)殴(也)?当遷(迁)。遷(迁)者妻当包不当?不当包。”[1]‘为(伪)听命书,法(废)弗行,耐为侯(候);不辟(避)席立,赀二甲,法(废)”。“当除弟子籍不得,置任不审,皆耐为侯(候)。使其弟子赢律,及治(笞)之,赀一甲,决革,二甲。除弟子律。”[2]

   在司法监察方面,《秦简·尉杂》规定:“岁雠辟律于御史”,史书中也有“始皇三十四年,谪治狱吏不直者筑长城及南越地”[3]的记载,反映了秦司法监察的施行状况。此外,《秦简·效律》所提到“计用律不审而赢、不备,以效赢、不备之律赀之,而勿令赏(偿)”,当属秦朝的经济监察法。

   总括以上,秦虽未制订专门的监察法典,但有关察吏的规定已成为秦律的重要部分,显示了秦以法治国、以法治吏的大略和法制文明的进步。

   秦灭六国,统一天下以后,六国的残余势力,仍是不安定的因素,因此监察制度建设的重点在郡。郡设监察官郡御史,《秦简·语书》所载:“举劾不从令者,致以律”、“独多犯令,而令丞弗得者,以令丞闻”,便是郡御史的工作对象与职权范围。

   汉初发生的七国之乱以及地方豪强势力的膨胀,与地方守相的失职,都严重威胁到专制主义的中央集权。为了加强大一统的封建帝国,发挥官僚机构治国理政的作用,在吸收和借鉴秦监察立法经验的基础上,进行了较为广泛的立法活动,初步形成了由封建律典汉律和皇帝随时颁布的诏令为基本渊源的监察法体系。汉代继承了秦以监郡为监察重点的传统,从而推动了地方监察法的发展。早在惠帝三年,“相国奏遣御史监三辅不法事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服,凡九条” [4]。上述九条概括了行政、司法、治安、财经、吏治等基本方面,其适用范围虽然只是三辅郡特区,内容也比较粗疏,但却是朝廷授权监御史监察地方官吏的法律依据,是中国古代性质较为明确和较为系统的监察法规,它的出现从一个侧面反映了汉初法制建设的发展。

   汉武帝即位以后,锐意推行强干弱枝的政策,改革监察制度,武帝元封五年划分全国为十三州郡,各设部刺史一人作为皇帝派往地方的监察官,并在《监御史九条》的基础上制定《六条察郡之法》(又称《六条问事》)。据《汉官典职仪式选用》:“诏书旧典,刺史班宣,周行郡国,省察治状,黜陟能否,断治冤狱,以六条问事,非条所问,即不省。

   一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱、以众暴寡;

   二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍公向私、旁招守利、侵渔百姓、聚敛为奸;

   三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,妖祥讹言;

   四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽;

   五条,二千石子弟恃怙荣势,请託所监;

   六条,二千石违公比下,阿附豪强,通行货赂,割损政令也。”

   刺史《六条问事》是汉初推行强干弱枝政策的产物,也是地方监察制度法律化的重要成果,它与惠帝刺察三辅的九条不同,是全国性的地方监察法规。

   《六条问事》的针对性十分明确,它以地方二千石的高官及其子弟,以及作为其社会基础的强宗豪右为主要监察对象,而非一般守令。虽然部刺史不过是六百石的低级官员,但却可以监察、奏弹二千石的地方长吏与王侯,这种以下察上,以卑督尊的规定,是汉代监察法的一个特点,同时也是封建监察法中的一贯原则。但为了防止部刺史滥用职权,严格限定必须按六条的范围问事,否则即为逾限,而要受到处罚。豫州牧鲍宣便以“所察过诏条……,宣坐免。”[5]

   《六条问事》是中国封建社会有内容可查的地方性监察法规,它的制定反映了汉初统治集团内部在权力分配上的斗争,带有特定时代背景加给它的深刻烙印。它所包含的基本规范和所确立的原则,奠定了地方监察法的基础,具有深远的影响。不仅如此,它的条款分明,操作性强,表现出立法技术上较高的水平。

   除此之外,汉代也以律的形式对王侯国进行行政监察,如颁布《尚方律》严格制裁王侯国逾制;颁布“事国人过律”(按颜师古注“事役吏之员数也”),防止王侯国机构膨胀。汉律中的“阿党”、“附益”之法,也具有监视与防止王侯坐大以及内外官交结的监察法的性质。

   两汉监察法,除国家制定法的形式外,皇帝针对特定事项颁发的诏令,也具有最权威的监察法的属性。高皇帝七年诏日:“狱之疑者,吏或不敢决,有罪者久而不论,无罪久系不决。自今以来,县道官狱疑者,各谳所属二千石官,二千石官以其罪名当报之。所不能决者,皆移廷尉,廷尉亦当报之。廷尉所不能决,谨具为奏,傅所当比律令以闻。”[6]武帝元狩六年诏日:“今遣博士大等六人,分循行天下,存问鳏寡废疾无以自振业者,贷与之……详问隐处亡位及冤失职。奸猾为害野荒治苛者,举奏。郡国有所以为便者,上丞相御史以闻。”[7]此外,从文帝起要求百官推荐“直言极谏之士”,可以说开后世言谏制度的先河。

   汉朝的监察系统呈现出多元化的趋势,无论是专门监察、行政监察、特殊监察既分体运行,又互相交叉,以至三公九卿、皇室外戚、京师百官、地方长吏乃至监察官本身,都被置于这张网络之中,受到来自一种或多种监察组织的监督,对于贯通政令,整饬吏治,廓清风气,产生了不可低估的作用。特别是在皇帝的特意安排下,中央监察机关之长御史大夫,“内承本朝之风化,外佐丞相统理天下”[8],使得以丞相为代表的行政权,与以御史大夫为代表的监察权,处于既相维又相抗的状态,而居中驾御者则是皇帝,他力图使这两权平衡,以确保皇帝集权。

   (二)中国古代监察法的发展阶段——三国两晋南北朝、唐

   三国两晋南北朝是中国历史上持续数百年的割据对峙时期。无论是偏安一隅的南朝,还是统治中原广大地区的北朝,都强化了监察机关的职能和立法活动,以确保专制主义的国家机器的运转。

   三国时曹魏贾逵任豫州刺史,鉴于“长吏慢法,盗贼公行,州知而不纠”,提出仿汉《六条问事》,“考竟其二千石以下阿纵不如法者,皆举奏免之”。贾逵的建议得到文帝的允准,“布告天下,当以豫州为法”[9]。根据《九朝律考》转引《文选》“齐故安陆昭王碑文”,贾逵在汉六条的基础上,提出了新的《察吏六条》,即:“察民疾苦冤失职者;察墨绶长吏以上居官政状;察盗贼为民之害及大奸猾者;察犯田律四时禁者;察民有孝悌廉洁行修正茂才异等者;察吏不簿人钱谷放散者。所察不得过此。”魏《察吏六条》基于历史条件的变化,使得原汉六条的精神——强干弱枝,已不复见,其基点是对地方长吏进行行政治安监察、财经监察与人事监察。《察吏六条》不仅范围有所缩小,标准也较低,尤其是魏文帝的统治权威,远逊于汉武帝,而地方刺史、州牧日益严重的揽权滋肆更非一纸空文所能约束的。

   晋统一后,监察立法与整个立法一样出现了活跃的态势。泰始四年六月,诏颁察长吏能否十条和察长吏八条,前者是“田畴辟,生业修,礼教设,禁令行,则长吏之能也。人穷匮,农事荒,奸盗起,刑狱烦,下陵上替,礼义不兴,斯长吏之否也。”[10]后者是“若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之。”同年十二月又诏颁五条律察郡:“一曰正身,二曰勤百姓,三曰抚孤寡,四曰敦本息末,五曰去人事。”[10]

   上述监察立法虽以地方长吏为重点,但事实上魏晋以来士家大族把持政权,是中国历史上突出的门阀政治时代。士族们凭借政治特权骄奢淫逸,巧取豪夺,渔肉乡里,无所不为,因此西晋监察法难以认真推行。至于东晋和南朝由于土族揽权,崇尚清谈,监察法制无所建树。相反,北朝在创建总体法制的同时也进行了监察立法。

   北朝少数族入主中原以后,为了立足长久,在政治上励精图治;在文化上追踪两汉,力戒南朝清谈玄学之风;在法制上以《汉律》为楷模,其中西魏的《六条诏书》和北周的《诏制九条》,是具有代表性的监察立法。

西魏大统十年九月,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:法律史学术网

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