童之伟:权力、权利并重方能建成长效反腐机制

选择字号:   本文共阅读 311 次 更新时间:2015-04-20 11:12:45

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童之伟 (进入专栏)  

  
  【童之伟按:2015年4月8日晚,中国案例法学研究会、北京中闻律师事务所的一些学者和律师举办晚餐会,笔者应邀出席,结合当时社会普遍关注的典型案例,谈了让权力和权利两条腿走路,形成长效的反腐体制的基本构想。以下是笔者会后整理和有所补充的发言稿。】
  建设权力权利并重型长效反腐体制这个主张,实乃因“区伯”(即区少坤先生)疑似因人做局、“挖坑”被 “嫖娼”一案引起思考的结果。“区伯”案原本属于治安小案,但因背景不明、情节蹊跷和长期预谋而引起了全社会和海内外的广泛关注,因而已上升为影响反腐败大局和道义基础的大案要案。下面结合“区伯”案说说权力权利并重型长效反腐体制建设。
  一、权力反腐与权利反腐并重的必要性
  中国自古以来,遏制腐败都采用权力反腐模式。所谓权力反腐,是指当政者打击贪腐、整肃吏治基本上完全依靠公权力的运用,较少允许或完全不允许普通社会成员以享有和运用权利和自由的方式来打击贪腐。权力反腐模式之优势,是能够调动国家机关等公共机构,运用庞大公共资源形成强大的定点调查和打击能力,而又没有失控的危险。但权力反腐性质上属于权力系统的内部监督和单项度制约,局限性明显,其主要表现,是基本靠少数上层主其事,主观选择性强,不能充分调动公民等个人的参与,故短期定点打击贪腐有效,但难以在面上形成持久普遍的预防和遏制贪腐的效用。权力反腐是传统反腐方式,明洪武、清嘉庆的反腐方式是我国历史上权力反腐模式之典范。
  还有一种反腐方式可以称为权利反腐,指制度鼓励或方便社会成员个人以行使权利或自由的方式来遏制腐败。权利反腐的方式通常有以下几种路径:一是公民通过充分行使宪法赋予的政治权利来控制腐败,如运用选举权、被选举权来控制官员任免,二是公民通过充分行使批评、检举、控告等权利举报、追究官员的违法滥权行为,三是公民随时随地通过行使言论出版自由将公权力组织和官员的疑似贪腐行为暴露在阳光下。
  权利反腐不同于“革命”。革命是造反,而权利反腐是公民在宪法、法律的范围内通过行使合法权利和自由来遏制反腐。腐败的实质是普遍地侵害公民个人的权利,权利反腐实质上是维权,即维护属于自己的权利不被掌握公权力者侵害或损害。
  权利反腐只是一种反腐败方式,不是可以离开公权力组织完全独立运行的反腐体制。没有任何国家可以不运用国家权力、单靠国民个人运用权利就能有效遏制腐败。所以,权利反腐要发挥效能,须以权力反腐体制的存在作为前提和依托。
  权利反腐是与民主、法治相联系的反腐败方式。如果个人的政治权利和其它宪定的权利、自由没有较可靠保障,就很难谈得上权利反腐。
  二、有效反腐模式须包含权利反腐体制
  腐败是社会的毒瘤,任何正常国家都要加以遏制,但一国的反腐模式中是否存在有效的权利反腐体制,是区分该国反腐模式属于人治反腐模式还是法治反腐模式的最重要指标。一国的反腐模式中,不管权力反腐要素多么有力,如果不包含有效的权利反腐体制,它就没有超越中国历史上的洪武、嘉靖反腐模式。
  毋容讳言,同历史上和当今其他国家或地区比,中国当代腐败规模之大和程度之深,都是罕见的。这首先是因为在我国今天的政治经济格局下,权力和金钱结合的规模之大和程度之深,几乎古今中外无与伦比。私有财产与个人权利是一体两面,而国有财产与权力是一体两面,国有经济的另一面就是国家权力。在财产公有(主要是国有)制下实行计划经济,没有市场和交换,国有的巨量财产与官员手中的巨大权力极难交换,官员手中的大权很难转化为金钱放入官员私人腰包。但在财产国有为主体的财产所有制结构下实行市场经济,情况就完全不同了。在这种新的历史条件下,一方面是大政府、小社会,体量庞大的公有财富高度集中在众多的公权力机构和党政官员手中,由其掌握和运用,另一方面,所有经济政治要素(主要是公私财产和权力)又都处于能够相互交换的市场中。
  所以,与非市场经济社会和非公有制社会相比,当代中国权力和金钱的结合面之大和互换可能性,至少在理论上是古今中外无与伦比的。正是这一点,决定了中国当代反贪腐的难度特别大。此时若要有效遏制腐败,仅仅依靠传统的权力反腐,绝对是杯水车薪。
  简要地概括一下:中国的现实是官员多,官员掌握的经济资源特别多、权力大,在市场经济条件下权钱交易空间极其巨大。这种状况对有效反腐败提出了很高要求。所以,中国今日必须建立起权力反腐与权利反腐两条腿走路,协调配合的反腐模式,才能有效遏制官场腐败。
  在当今世界,成功的反腐模式一定是采用权力反腐和权利反腐联动机制的模式。当今在任何法治国家,一定是一方面有国家反腐败调查、惩治机关,同时又一定保障公民广泛地参与政治过程、竞争性地行使选举权被选举权,自由地评论时政、发表言论揭露违法犯罪现象。
  在近年来的所有反腐大案要案中,我们鲜见权利反腐的效用,基本上是靠权力反腐解决问题。中国要使腐败现象从根本上得到遏制,肯定不能单纯依赖权力反腐,须鼓励和支持权利反腐,权力反腐与权利反腐结合起来。
  总之,今天我国官场贪腐的范围如此广泛,程度如此深入,光靠党政官员去预防和惩治腐败,绝对不可能从根本上解决问题。仅仅靠权力反腐,弄不好会造成抓住了某个已吃饱的“虎”,又换上一匹饥饿的“狼”,照样贪、甚至更贪,以致如此循环往复的局面。还要看到,周永康案、徐才厚案、令计划案和其他高官贪腐案形成巨大的规模和牵涉面这类事实本身,就是长期实行的单纯权力反腐模式无足够效能的结果和证据。
  三、权力、权利并重型反腐模式与“区伯案”之关联
  中央反腐的决心和力度都很大,并且已经获得了显著成效,对这些,社会各界有目共睹。但对比现状和中共十八大以来追求的政治清明、政府廉洁的目标,我们不能不说依然任重道远。看来,全面深化改革,尤其是推进政治法律体制改革,大开权利反腐之门,形成权力和权利得以一起发力的反腐败体制,是我国从根本上遏止腐败的必由之路。
  在这里,我不能不说到“区伯案”。“区伯案”本身不是什么了不起的大案子,但它反映的问题,在我国带有根本性,具有典型意义。
  反映在此案中的官民各方立场,非常吊诡,值得仔细思量。此案之所以让人觉得吊诡,在于它在社会上激发出很多疑问而又得不到合理回应,这些疑问包括:中央一再宣示反腐的决心、加大反腐的力度,但不知广州、长沙等地的官方机构和官员为何要组织力量抹黑和打压公民积极参与反腐的行为?有关公共机构、官员和官方媒体,几乎与公安部门一样,无例外地不顾中央的反腐败宣示和国家的反腐败利益,都或明或暗支持不惜以身试法做局挖坑陷害“区伯”的疑似警官,帮其开脱罪责和遮掩真相,这是为什么?“区伯”的反腐行为如果有错,错在哪里?为什么不说请理由,依法制止?“区伯”的反腐行为如果有利于实现官方一再宣示的反腐目标,那为什么要纵容地方公权力组织对其“挖坑”陷害和联手打压?
  “区伯”案引起的网上风波被强行压下去了,但该案激起的思想波澜将在人们内心深处久久回荡。因为,透过该案,以下情形显露得非常清楚:
  1.中央反腐决心大、力度大,但似乎中下层统治机构中保腐能量也很大。按照原调查记者杨海鹏拿股市做比喻的说法,就是上边要做多,下边要做空,联手做空的力道远大于做多。按通常逻辑上边应制止下边做空,至少是不支持做空,但在“区伯”案中,社会没能看到期待的情况出现,普遍甚感困惑。
  2.权力反腐的效用主要表现为对已经显露的腐败病灶进行有效的定“点”清除,但对“面”上的问题显然顾不过来,而权利反腐正好弥补权力反腐的上述缺憾。如今官场贪腐面之大,人们从山东巨鹿县县委原书记刘贞坚贪腐案反映的情况中可窥一斑:此案涉及巨野县县级干部7人、县直部门主要负责人10人,全县18个乡镇,乡镇有乡镇长和乡镇党委书记各一人,而所有这些人中,只有一名乡镇党委书记未向刘行贿。[1]周永康窝案、令计划窝案,所反映出的问题,程度与此相近。我国官场贪腐涉及面普遍比较大,这样估计应该没有大错。所以,我国特别需要建设和运行权利反腐体制。
  3.中下层贪腐势力客观上构成了利益共同体,因而往往心有灵犀一点通,他们在保腐或对抗反腐问题上,很容易做到上下配合、跨党政配合、跨地区配合、跨部门配合。这样的默契配合可以轻易消解中央的各种反腐败措施于无形。
  4.中下层贪腐势力对抗中央反腐努力的政治策略,是利用中央领导层对执政党领导地位和政权安危的担忧,竭力将保腐与保执政党、保领导地位、保政权挂钩,尽量将民众的权利反腐行为同否定党的领导、颠覆现政权划等号。上边一旦相信了这一点,中下层的保腐行动就大功告成,万无一失。
  5.中下层贪腐势力拓展腐败领域、扩大腐败利益的行动策略,是在保党、保政权或维稳的借口下滥权违法。滥权违法不等于腐败,但腐败一定会以滥权违法的形式表现出来,可以说,滥权违法是官员腐败必然的外化形式。很多腐败非常隐蔽,但一定会表现为滥权行为,如超越职权办事、随意侵犯个人权利等。所以,民众维权,反对官员滥权违法,事实上就是反腐败。
  6.中下层贪腐势力抵御中央反腐措施的防守策略,是竭尽所能,将权力反腐与权利反腐区别、隔离开来,千方百计打击权利反腐。如果说对权力反腐他们只能被动应对,那么对权利反腐,他们通常会在将其污名化的同时主动出击。“区伯案”就是精心策划、主动出击,“歼灭”权利反腐力量并震慑其他可能参与权利反腐活动的人们的重大行动。
  四、进一步的看法
  应该通过全面地深化经济体制改革和政治体制改革,形成权力与权利并重的反腐败体制和机制。在这方面,我国是有传统有基础的。人们过去常说,打一场某某方面的人民战争,就包含这个意思。当然,现在要靠民主法治,不能搞成政治运动。公民依法运用权利、自由来推动反腐廉政与搞运动无关。权力反腐和权利反腐契合联动的前景很明朗,问题只在于主政者有没有决心开启权利反腐之门。
  用进取的态度看问题,建设权力权利并重型反腐模式的路径并不复杂,只要在宪法基本权利保障条款的实施方面做些实实在在的改进就可以了。现有的权力反腐体制是比较强有力的,如果逐步实现法治化,就算比较健全了。所以,我国所缺的是权利反腐体制。我国权利反腐体制建设,主要内容应该是制度化地逐步放开选举权、被选举权行使的有序竞争,改进公民言论、出版自由的保障,改善公民对于国家机关和国家工作人员提出批评、建议的权利及向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利的保障。为此有必要修改人大代表选举法和制定新闻法、出版法。
  从实践的观点看,改善我国反腐模式的有效路径就在眼前,只要真正允许个人行使权利和自由常态化地监督公权力组织和官员就可以了。可以说,个人能在多大程度上运用宪法确认的权利与自由抵制党政官员违法滥权,社会就能在多大程度上有效扼制腐败。过去人们揭露和反对周永康、薄熙来等人滥权违法的行为,实际上都可以看成权利反腐的具体表现。
  在我国的反腐廉政事业取得重大进展,特别需要权利反腐要素对其施加助力的关键时候,出现设局和挖坑陷害公权力监督者的“区伯”案,是让社会普遍感到丧气和尴尬的一个负面事件。“区伯案”最为吊诡之处,是它在自由心证的意义上,似乎无言地坐实了一些对深化反腐很不利的说法,而当政者却显得无意闻问,以致明显不合常理和逻辑。对深化反腐很不利的说法,指海内外那些流播于网路上的歪曲反腐意图和目标的言论。
  为消除“区伯案”疑似官方打击权利反腐的巨大负面影响,澄清该案事实真相和追究涉案人员的违法违纪责任,非常有必要。否则,无异于让执政者长期背“黑锅”。所以,含糊马虎地处理“区伯”案利少弊多。高层有关方面最好能对“区伯”案做全面调查、披露真相和进行反思。
  [1] 《山东巨野卖官案:全县乡镇书记仅1人未送钱》,http://news.sina.com.cn/c/2015-04-16/113031724819.shtml?cre=newspagepc&mod=f&loc=1&r=u&rfunc=6

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