蔡婷贻 王延春 金焱:博弈亚投行规则

选择字号:   本文共阅读 307 次 更新时间:2015-04-08 16:51:18

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蔡婷贻   王延春   金焱  

   到3月31日“大门关闭”,共有52个国家申请以创始成员国身份加入亚洲基础设施投资银行(下称亚投行)。亚投行随即进入实质筹备阶段,就出资比例、投票权等真问题将开始真刀真枪的谈判。

   外交初捷后,中国容不得松口气,接下来一系列重要问题将需要中国回答。

   首先是中国的否决权。财政部副部长史耀斌在3月25日表示,亚投行将按域内和域外划分其成员,随着成员国数量的逐步增加,每一个成员的股份比例都会相应下降。所谓中方寻求或放弃一票否决权是一个不成立的问题。

   布雷顿森林体系最大的痛点就是美国股份不及20%却拥有否决权。中国正是回应现行国际机构已落后于世界格局变化的历史趋势,提出了包括金砖发展银行、亚投行在内的新时代多边开发银行。中国在亚投行坐拥否决权实际上是一种负资产。

   不过由于美国和日本两大经济体并未加入亚投行,根据GDP水平和出资实力,中国在前期仍会拥有事实上的否决权。在接下来的章程谈判、确定选区和董事席位的鏖战中,对中国在多边组织中协调能力的检验才刚刚开始。

   仅以欧洲为例,僧多粥少的局面已经出现。一位欧洲外交官对《财经》表示,亚投行在游说欧洲主要四国时,似有若无地暗示他们可能有取得董事席位的机会,这让英、法、德、意在宣布加入后进入新一轮的争夺。

   据《财经》记者从权威人士处得知,在董事席位分配上,会根据GDP水平,同时也需要兼顾区域平衡。这在世界银行的董事会设置中也有先例,例如世行就为瑞士、俄罗斯和沙特设置了不需选举的特别席位。

   2013年10月,中国国家主席习近平和总理李克强在先后出访东南亚时提出了筹建亚投行的倡议。中国财政部部长楼继伟表示,这是中国承担更多国际责任、补充现有国际经济秩序的建设性举动,是对现有多边开发银行的有益补充,对全球和亚洲各国来说都是互利共赢的。

   亚投行的总部将落成于北京的金融街。几街之隔,长安街的另一端,是中国进出口银行和中国国家开发银行。

   近年来,坐拥丰厚资金的中国已经是全球巨大的开发性资金供给国,这两家机构正是主要的对外窗口。它们所代表的,是中国依赖于两国的友好关系,提供优惠贷款换取资源,或者战略目的的经济外交。

   尽管地理距离不远,但亚投行希望与这些中国开发机构的前辈相比,奉行一套更适合当今趋势的理念:走共同制定规则、共同出力、共同协商、同时实现风险分担的多边道路。

   亚投行自创始至今,通过实践国际透明化标准消除了不少业内人士和国家的疑虑。

   3月初,获邀参加亚投行研讨会的世界银行前驻中国代表杜大伟对《财经》记者指出,亚投行的倡议和筹办过程无疑是中国在外交上的一大胜利。

   这是中国在新的历史阶段展开多边外交的全新登场。在这个舞台上,游戏规则不同以往。

   亚投行的成功接下来面临着如何制定各方都能接受的规则、如何制定标准、如何提高投融资效率等挑战,更重要的是,中国能够将开放、协商和合作的多边理念作为广泛共识,在日常运作中保持亚投行的独立性。

   话语权之争

   一方面是中国第一次主导建立了一个国际多边机构,另一方面则是美国视亚投行为对现有国际经济秩序的挑战,以及其他参与国担忧亚投行将仅仅被用来作为中国战略的工具。中国在亚投行的地位自然地被与是否拥有否决权相联系。

   “在当今的(多边机构中)仍有否决权,是落后的”,上述权威人士如此表述对否决权的理解。

   中国多次强调,在美国、日本等一些大国没有参与之前,为了保证股本金达到一定的规模,中国出资额可以最高达到50%,以便使亚投行能够如期开张运行。

   财政部副部长史耀斌表示,亚投行将按域内和域外划分其成员,随着成员国数量的逐步增加,每一个成员的股份比例都会相应下降。

   不过,也有质疑认为没有一国拥有否决权在未来将成为扯皮之源。而实际上,尽量以达成一致的方式决策,而不是依靠投票结果,这是世行等多边开发机构通行的模式,亚投行也将执行这套通行规则。

   此外,在决策重大事项时,需要达到绝对多数(多为75%-80……之间)。到了需要投票的关键时刻,利益形似的几国结成盟友,即可以实现事实上的否决权。

   “中国要慢慢学会当老大。”上述人士如此向《财经》记者形容,“充分顾忌其他人,要做到吃的我先给,而不是好的位置我先占上。”

   根据目前股份设计,亚洲成员国将按GDP水平共享亚投行75%-80%的股权,其他20%-25%股权根据经济实力分配给亚洲以外的国家。

   相比较于在亚洲开发银行(以下称亚行)中亚洲国家占60%、域外国家占40%的股权结构,亚洲国家在亚投行将享有更大的发言权。

   韩国在宣布加入亚投行的声明中说,亚投行将是韩国以创始成员国身份加入的首个国际性金融机构……在国际事务中发挥与韩国经济体量相称的更大作用。

   面对各国对话语权的热情,如何将各成员国划分进各个选区,再按选区产生董事会席位,将是下一阶段面临的挑战。

   美国东西中心资深顾问、前美国财政部官员埃伦•弗罗斯特(Ellen Frost)对《财经》记者指出,每个国家都想在董事会拥有自己的席位,是大部分多边组织筹建时面临的最典型问题,“可以想象这非常令人头疼”。

   在亚行的12个常设董事席位中,日本、中国和美国是国家专属席位,不需进行选举,其他9个席位由划分区域成员国选出。除了美国外,欧洲17个国家和加拿大一起被分进三个选区。

   据《财经》记者了解,日本在决定是否加入的过程中,更在乎的是能否和中国在银行内平起平坐,毕竟日本“还未能接受在亚洲当老二。”

   明显表现出争夺席位意向的还有印度尼西亚。印尼财长近期先于香港表达了首都雅加达希望和北京竞争成为亚投行总部的意愿(而实际上在2014年10月的《筹建亚投行备忘录》中,已经确定北京为总部所在地), 后又表示印尼至少该得到副行长的位置。

   上述消息人士透露,在董事席位分配上会根据GDP水平,同时也需要兼顾区域平衡。这在世界银行的董事会设置中也有先例,例如世行就为瑞士、俄罗斯和沙特设置了不需选举的特别席位。

   运营模式剖析

   在引人眼球的份额之争之后,更多将是运作细节将影响亚投行的可持续性和作为。

   世界银行前行长佐利克指出,每个国际机构和基金都有不一样的模式,亚投行的主要挑战将是“如何把资金转换成一个有效率的机构”。

   亚投行的法定资本为1000亿美元,初始认缴资本目标为500亿美元左右。现在,随着域外国家蜂拥而入,500亿美元完全不够分配,可能会直通1000亿美元的目标。中国作为主导国,拥有最大股份,股份将随新成员加入而降低,第二大股东为印度。

   中国社科院世界经济与政治研究所国际投资室主任张明对《财经》记者表示,亚投行的注册资本不算太高(世界银行为2783.77亿美元、亚行为1624.9亿美元、欧洲投资银行为2432.84亿美元、非洲开发银行为1002亿美元、泛美开发银行为1168.8亿美元),但由于亚投行资本实缴比例为20%,计算得到实缴资本为100亿美元,仅低于世界银行、欧洲投资银行和欧洲稳定机制,“较高的资本实缴比例保证了亚投行有充足的资金开展后续业务”。

   亚投行的融资模式将与运行多年的国际机构相似,主要以实缴资本为基础,在市场上发行债券,也会以私募方式进行融资等。

   亚投行可以与商业银行、养老基金等合作,而且融资模式也可以根据其需求多样化;投资领域将主要在基础设施领域和其他生产性领域。

   据《财经》记者了解,作为一个初创的多边开发银行,初始融资成本高一些是可以接受的,亚投行还可以通过集约管理成本等方法弥补。

   融资的有效性诚然重要,国际多边机构的治理也决定着其效率,以及能否达成使命。亚投行在组织架构的一个重要创新是不设常驻董事会。常驻董事会历来是国际机构的必要设置,以起到监督管理部门的作用,此举实为大谬不然。董事会是否真能起作用,不在于常驻,在于其职责。

   当年在布雷顿森林筹建国际货币基金组织和国际复兴开发银行时,凯恩斯一针见血地预示了常驻董事会的弊端。这位布雷顿森林体系设计者之一的英国代表独具慧眼,可惜力不从心,美国的力量占了上风。这些问题后来都不幸被他言中,一一发生。

   在国际机构中,常驻董事会主要负责机构的日常运作事宜,除了宪章中规定的必须由理事会作出决策的事宜——例如股权分配的变化、成员国加入或退出等,日常工作如核准管理预算、复核并批准所有的政策文件和全部贷款、股权和技术援助项目等都由常驻董事会执行。

   相较于世行、亚行等多边开发机构创建之时,如今交通和通讯等条件大为改善,董事们即使身处各方亦能实现顺畅沟通,加之日常需要董事会决策的事务也大为减少,出于行政效率和精简机构考虑,亚投行决定不设置常驻董事会。

   前美国财政部官员斯科特•莫里斯(Scott Morris)也曾公开指出,常驻董事会根本是过时的安排,只会延缓作决定的过程。多年来被批评过于官僚的世界银行现在也正在针对治理流程进行 “基本检验”。

   除此之外,亚投行还提出将缩短项目审批流程、提高审批效率等改革创新,张明对《财经》记者指出,这是新机构的后发优势。反之,如果不对新机构进行大幅度改革,使其明显不同于现有机构,新机构将无法取得较高认同,机构长期发展也将受到限制。

   与前辈的合作

   得以站在巨人的肩膀上,是亚投行这个新生机构的优势之一。相比于舆论所关心的亚投行对亚行、世行形成的挑战,实际情况却是亚投行自去年起,积极通过和世界银行、IMF和亚行的交流,迅速吸取经验。就商务部前副部长魏建国了解,亚投行不是拷贝这些多边金融机构的机制,而是借鉴和创新。

   2014年,亚投行聘请到从世行退休的律师纳塔利•利希滕斯坦(Natalie Lichtenstein) 协助起草《筹建亚投行备忘录》。利希滕斯坦是哈佛大学法学院的法学博士,对国际金融机构的法律问题非常熟悉。利希滕斯坦在美国财政部和其他机构也工作过,现任教于华盛顿约翰霍普金斯大学的法学院,在国际机构组织圈深受敬重。

   亚投行当时在全球选聘这一职位时,除了提出需要拥有长年法律工作经验和国际组织经验外,还明确提出,能给出的报酬并不高。

   一位在世界银行工作的人士对《财经》记者表示,利希滕斯坦可能是世行历史上最好的律师,除此之外世行参与亚投行的方式主要是安排专家密集地交换意见。

   另外,亚投行还邀请了前世行资深官员斯蒂芬•林特纳(Stephen Lintner)对环境和社会可持续标准进行起草,林特纳是该领域的权威人物,他的任用被解读为亚投行将会对投资项目的环境评估、采购流程和社会影响采用高标准。林特纳在截稿前未回应《财经》采访要求。

通过和如利希滕斯坦这些国际组织专家合作,亚投行筹备工作给国际组织圈留下了专业的印象。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:郑雷
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