叶青:主审法官依法独立行使审判权的羁绊与出路

选择字号:   本文共阅读 1021 次 更新时间:2015-01-26 23:37

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叶青  

【摘要】随着十八届三中全会拉开我国新一轮司法体制改革的序幕,主审法官成为了本次改革的核心词汇,也是贯穿于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革三大任务的突破口。现有的法律规定及制度设计无法实现主审法官依法独立行使审判权的目标,必须对审判权主体、审判权运行机制和审判权配套机制进行重新定位与设计。首先,作为审判权主体的主审法官应具有高度职业化和专业化的司法能力。其次,应从职能定位、人员组成、议事规则、责任承担等方面对审委会制度与主审法官联席会议制度进行重新设计。最后应构建科学的主审法官考评制度、错案责任追究制度以及法官职业保障制度。

【关键字】主审法官;审判权独立;保障机制


随着中国共产党十八届三中全会拉开我国新一轮司法体制改革的序幕,[1]主审法官成为了本次改革的核心词汇,也是贯穿于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确司法改革三大任务的突破口。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判,由裁判者负责”,“确保依法独立公正行使审判权”。四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》又指出:“明确司法机关内部各层级权限,健全内部监督制约机制。完善主审法官、合议庭办案责任制,落实谁办案谁负责。”《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》中提到要“紧紧抓住健全审判责任制这一关键点”,“完善主审法官办案机制和办案责任制”,“健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制”。推进以主审法官为审判主体的审判权力运行机制改革成为本次司法体制改革的重要内容,通过构建权责统一、权责明晰的主审法官办案机制和办案责任制,确保主审法官依法独立行使审判权,进而达到祛除司法行政化,提高司法公信、实现司法公正的目的。


一、主审法官依法独立行使审判权的现实羁绊

(一)审判权主体

1.审判权主体的集体化

我国《宪法》第126条规定人民法院依照法律的规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,明确了法院是依法独立行使审判权的主体。根据《法官法》的规定,法官是依法行使国家审判权的人员,依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。可见,主审法官在办理具体案件时,虽然有权排除行政机关、社会团体和个人的干涉,但其在个体意义上并无独立行使案件审判权的权力,法院从集体意义上拥有独立审判的权力。从历史发展的角度来看,这种规定存在一定合理性和必要性。首先,我国司法机关依法独立行使职权这一原则本身经历了从“五四宪法”的确认、反右斗争的全盘否定、1975年宪法被废除到1982年宪法重新确认的曲折过程,[2]遑论法官依法独立行使审判权。其次,我国改革开放以来,社会转型带来的新类型纠纷、矛盾不断涌现,法律规范也处于逐渐完善的历史进程中,此外,我国法官队伍的职业化水平在时间和地域上也存在较大差异,要确保适法统一和司法公正,发挥法院集体智慧,强化内部监督管理成为一种现实选择。然而,审判权主体的宽泛化也导致司法实践中“审者不判,判者不审”的局面,即案件的主审法官并非案件裁判结果的决定者,案件事实认定、法律适用和诉讼流程的判断决定权交由未亲历庭审的院(庭)长、审委会委员乃至上级法院行使,违背了直接言辞等基本的司法审判规律,抑制了法官作为直接办案人员的主观能动性,助长了法院内部权责不清、推诿扯皮的风气,从反面鼓励法官滋长依赖性思维,动辄向院(庭)长、上级法院请示汇报案件,把案件审判权主动“上交”审判委员会。

2.法官队伍结构的复杂化

我国法官是指依法行使国家审判权的司法人员,不仅包括院(庭)长,还包括审判委员会委员、审判员和助理审判员等,不同的法官职务在选任条件上有不同的要求,比如上海市高级人民法院对参加审判员选任的条件规定为本科毕业任助理审判员六年,而助理审判员为本科毕业从事法律工作满两年等。我国地域广阔,不同地区之间经济社会发展程度差距较大,法治环境和条件不尽相同,不同区域的法官队伍之间也存在一定区别,如北京法院2012年法官本科以上学历的占99.7%,研究生以上学历的占54.1%,研究生以上学历法官比例比全国平均水平高47个百分点。[3]而广西法院2010年法官队伍中仍然有34.7%的人员为大专以下(含大专)学历,[4]全国19.6万多名法官,不仅有来自政法院校所的法学专业毕业生,还有来源于党政机关、企事业单位、军转干部等不同背景的法官。因此,我国法官队伍组成较为复杂,并非所有的法官都符合能够依法独立裁判并对裁判全权负责的主审法官条件。[5]中央和最高人民法院层面出台的规定中尚未对主审法官的定义、权责等作出明确规定。司法实践中,大部分法院仍然是从案件分配的角度,把主审法官等同于案件的承办法官,也就是某一个具体案件的承办人。

(二)审判权运行机制

1.审判委员会工作机制

审判委员会(以下简称“审委会”)是法院对审判工作实行集体决策的最高审判组织,是中国司法审判制度发挥审判人员集体智慧、强化司法民主和监督的一大特色。然而,审委会制度在司法实践中却饱受争议,主要存在如下五个问题。一是案件范围问题。疑难、复杂、重大案件是法定的应当由审委会讨论决定的案件范围,但对于具体认定标准没有作出可操作的量化规定,这种现状容易扩大审委会讨论决定案件的范围,而审委会作出的决议法官必须服从和执行,导致法官主动或被动地“上交”案件审判权。如河南项城市法院审委会讨论案件数占审理案件数的比例最高竟达到10%,最低也有3.8%,[6]再如陕西岚皋法院审委会讨论案件占结案数的比例也达到了4.5%,[7]而司法职业化水平较高的上海法院,近三年来审委会每年讨论案件数占结案数的比例在0.21%至0.25%之间。二是职能比重问题。司法实践中审委会的总结审判工作经验和规律、研究审判执行工作运行态势等审判管理职能没有得到充分发挥,审委会委员疲于讨论具体案件居多。据笔者了解,上海某法院近三年来召开的133次审委会中,讨论决定案件达184件,而仅有3次以通报形式发布审判工作经验。又如重庆某基层法院,一年来召开审委会会议85次,讨论案件564件,总结审判实践中的经验和通过指导规范性文件为零。[8]三是人员结构问题。一方面,审委会委员作为法院内部的一种政治待遇,其组成人员主要由院领导及业务庭室负责人担任,很少有不带“长”的资深法官参与。这种人员结构导致审委会开会讨论案件时,普遍存在听取并顺从高级别行政职务委员的意见或建议的情况,使得委员群策群力、平等评议的制度预期落空;另一方面,作为委员的院、庭长囿于审判知识经验的专业化分工,未必精通跨领域的审判法律问题,也在一定程度上影响了案件讨论的质量。四是议事规则问题。审委会并非案件的直接审判组织,采取的是间接审理模式,其对案件事实作出的判断质量某种程度上依赖于案件承办人所作的案件汇报质量。如果承办人汇报不全面,或者汇报不够客观真实,那么,审委会委员产生偏听偏信的问题则不可避免。如果再加上审委会讨论的案件数量过多,委员开会前对拟上会讨论的案件“备课”不充分,也必然会导致审委会存在议事走过场的问题。五是责任承担问题。司法实践中,案件审判组织将案件提交审委会讨论决定后,其相应的责任也转嫁到了审委会集体头上,有很多法官或者合议庭为了推卸办案责任,穷尽办法将不属于审委会讨论的案件提交审委会讨论,而一旦发生错案,由于审委会责任不清,将产生最终无法追究和落实责任的尴尬局面,存在“集体负责”代替“个人负责”,最终“人人不负责”的制度漏洞。

2.案件请示汇报和文书签发制度

多年来,我国法院内部对个案进行直接管理和监督的方式主要表现为案件层层请示汇报和文书分级签发。有的法院通过明确规定应当向审判长、执行长、庭长、分管副院长汇报,提交审判长、执行长联席会议、审判委员会讨论的案件范围,细化审判长、庭长和分管副院长、院长签发诉讼文书的类别,来实现对案件审判质效的同步把关。这种行政化的层级授权办案模式,在我国法院领导干部很多是由业务部门成长、遴选而来,且办案经验丰富的背景下,确实有利于集合法院优势审判资源办理重大、疑难、复杂案件,强化对执法办案中的风险管控,确保案件法律适用的统一,避免法官独立行使审判权异化为滥权和独断,同时能够一定程度上实现对年轻法官发挥传帮带作用。但是,这种将审判权拆分给不同行政职级领导的做法也侵蚀了承办法官具体案件审判权的独立性和完整性,为不当干预案件办理提供了制度空间,尤其是诉讼文书签发权的分级管理模式,院(庭)长、审判长在并未参与案件审理的前提下,要对案件实体问题作出判断就必须做到事必躬亲,逢案必问,全卷审查,但在我国案多人少的现实压力下,这种管理模式显然使院(庭)长陷于具体案件事务,也不利于审判管理和监督职能的发挥,抑或导致文书签发过程流于形式,反而影响案件的正常诉讼流程。

(三)审判权配套机制

1.考核评比制度

司法审判权作为一种高度专业化和职业化的权力,为避免权力的独立行使异化为司法独裁,就需要构建符合司法审判工作规律的考评监督制度。然而,在我国法院从人员编制、经费供给、职务任免、职级晋升、惩戒奖励、辞职辞退、申诉控告等都参照行政机关管理的模式下,现有的考评制度也带有浓厚的行政科层管理色彩。目前我国法官考评采取双轨制。一方面,我国各级人民法院招录工作人员均按照国家机关公务员招录方式进行。根据《公务员法》的规定,法官要按照公务员的规定进行平时和定期考核,这种考核由同级组织人事部门按照公务员管理权限和考核方式进行,考核评价因缺乏应有的针对性和科学性,也反映不出法官的职业特点,不能客观评价法官的工作业绩,久而久之就容易挫伤法官的工作积极性。另一方面,法院内部对法官的考核还不够科学。近些年来,我国许多法院纷纷推行审判质效考核,以量化考核的方式来测算法院和法官的办案数量、质量、效率、效果等内容。但由于有些指标设定本身不够科学,测算依据和反映结果无法反映法官办案质效的全貌。如在收结案数指标方面,一审法官跟二审法官,刑事法官与民事、商事法官之间本来就不能作简单比较,甚至是办理同一案由案件的法官,由于案件本身的差异,其所花费的时间、精力都不相同。再如调解撤诉率指标,不同案由案件的矛盾激化程度不同,婚姻家庭纠纷与民间借贷纠纷、分家析产纠纷与群体性劳动争议纠纷都不能简单作横向比较,案件情况的千变万化决定了不可能用单一指标来统一衡量。要客观、科学、公正评价法官司法审判工作实绩,不仅要根据各地区经济社会发展实际情况科学完善指标范围和测算依据,还需要把量化质效指标与其它方式综合运用。

2.错案责任制度

现行的《法官法》仅笼统规定了13种法官禁止行为和6种等同于行政处分的惩戒形式,《人民法院工作人员处分条例》细化了法官在违反政治、办案、廉政、人事、财经纪律和失职行为时,6种行政处分如何具体适用的规定,但上述规定对司法裁判中错案的具体认定标准、评价主体、追责程序、救济程序等都缺乏系统明确的规定,难以全面体现司法裁判错案责任的特性,也无法涵盖错案责任的内涵,且照搬行政处分种类和适用方式的做法并不符合法官职业特点。当前错案责任制度的模糊色彩,容易导致责任认定的随意性,并挫伤法官办案的工作积极性,滋生多办案就多出错,少办案就少出错,不办案则不出错的懈怠心理,一定程度上助长了法官对领导、下级法院对上级法院的依赖性,加剧了案件请示汇报的风气,错案责任最终也难以得到切实追究。

3.职业保障制度

党的十八届四中全会的《决定》明确提出:“建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由,非经法定程序,不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。”这样就使得法官作为行使司法裁判权的主体有可能以法律作为“上司”,不畏权势,才可能做到依法独立行使审判权。一是职级晋升制度。法官等级是表明法官级别、身份的称号,是国家对法官专业水平的确认。其实,我国《法官法》、《法官等级暂行规定》等都规定了法官实行单独的等级晋升制度,但长期以来,我国法官一直沿用公务员职务序列模式,也分为科员级、(副)科级、(副)处级、(副)厅级、(副)部级,而法院的行政职级编制往往掌握在地方手中,法院的行政职数有限,导致法官成长进步的空间全被挤在庭长、院长一条通道上,进一步加剧了法院内部的行政化,[9]这种局面与法官职业对专业素养、职业能力、道德的高要求是不符合的,它不利于保障法官自身的独立地位,更无法使法官群体形成对自身独立地位的认同,甚至影响到法官群体对职业本身的认同感和工作责任心。特别不利于调动年轻法官的工作进取心,在法官队伍内部形成“天花板效应”的不良导向。二是薪酬保障制度。要确保法官依法独立行使审判权,不仅要赋予其相应的审判权,还要确保其薪酬收入稳定和可靠,并拥有体面的工作和生活条件。正如美国学者汉密尔顿在《联邦党人文集》中所言:“谁控制了法官的生存,谁就掌握了法官的意志。”在遴选和打造法官队伍精英化的同时,要有充足的薪金保障和各项福利等来吸引和留住精英,且应确保法院的相关经费保障不受制于地方,尤其是同级地方区县财政。《法官法》第36条规定法官的工资制度和标准,根据审判工作特点,由国家规定。但实际上,我国并没有建立一个立足法院审判工作实际、符合法官职业特点的薪酬制度,法官的工资标准参照公务员工资标准执行。然而,司法审判对法官的教育背景、法律素养、职业能力都有着比普通公务员更高的要求,而且法官职业所承担的工作强度和审判风险也不同于普通公务员,因此,现行法官薪酬保障制度不符合司法裁判工作的特殊性,且为地方对司法不当干预提供了空间,也不利于法官在面对利益诱惑时坚守廉洁自律底线。


二、主审法官依法独立行使审判权的发展路径

(一)主审法官的合理界定

要实现审判权从法院集体把关过渡到主审法官独立行使,首先需要对“主审法官”本身的内涵、性质、条件等进行研究,确保权力行使主体具备独立行使审判职权的能力。

1.主审法官的内涵

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中明确提出完善“主审法官责任制”,突出主审法官在办案中的主体地位,体现“让审理者裁判,由裁判者负责”,四中全会的《决定》又进一步规定“落实谁办案谁负责”。毋庸置疑,当前司法改革就是要把破除审判权运行的行政化作为改革的价值取向,[10]这个语境下的主审法官应区别于传统司法实践中泛指的“主审法官”、“案件承办人”,成为切实依法独立行使审判权的主体。根据承办案件法官的不同权责,司法实践中法官办案的资格主要有审判长、独任审判员、审判员以及代理审判员四种,如审判员和代理审判员一般有权签发其本人主审的适用简易程序审理民事案件调解结案调解书、撤诉结案的裁定书及被告对事实没有争议判决结案的判决书,独任审判员有权签发本人适用简易程序审理案件的裁判文书,而审判长有权签发的文书范围更大,且还有组织、主持、指导合议庭审理案件等职能。此外,从审判管理和监督的角度来看,院(庭)长以及审委会分别承担重大、疑难、复杂案件的审核和决定职能。但是,审判长、独任审判员本身并不是行政职务,而应该是法官在具体案件办理过程中行使相应权限的一种资格,尤其是在我国法院司法行政化较为浓重的背景下,淡化法官资格的行政化色彩、凸显法官个体的角色定位显得非常重要。主审法官作为审判责任制的核心,就是要按照权责相统一的原则,在诉讼活动中居于中立主导地位,依法享有独立行使审判权、组织和主持庭审权、控制审判流程权、独立签发裁判文书权等与审判实务相关的权力,并依法独立或共同承担相应的办案责任。

2.主审法官的性质

正如审判长、独任法官均出自于三大诉讼法对审判组织的规定,审判长对应合议庭审理的普通程序案件,独任法官对应适用简易程序审理的案件,两者本身并非法官的职务,而是审理案件中享有和承担相应权责的资格。但是,司法实践中往往容易把审判长和独任法官作为一种职务对待,又由于法院合议庭的组成成员往往是固定的,具有审判长资格的法官容易异化为合议庭的“庭长”,司法行政化渗透入最基本的审判组织。因此,主审法官制度构建过程中,要极力避免主审法官性质的异化,还原其为依法独立审判案件权限的资格。在适用简易程序审理的案件中,主审法官作为独任法官对案件审理享有全部判断和决策权,并依法独立承担案件办理的全部责任。在适用普通程序审理的案件中,主审法官担任案件的审判长,并享有相应地主持庭审活动、控制诉讼流程、组织合议庭评议等职权,其在合议庭评议中与其他合议庭成员权力平等,并按照“少数服从多数”的原则共同签发裁判文书。

3.主审法官的条件

在案件办理中享有主审法官资格的法官具备了其他法官所不具有的诸多独立判断和决策的权力,如果其本身没有扎实的法学基本功底,没有经过系统严格的职业训练和丰富的审判实践历练,没有严密的逻辑推理和较高的执法办案能力,那么,其就难以对案件事实认定、法律正确适用和当事人的合法权益负责,甚至会把依法独立行使审判权异化为司法的专横,更谈不上发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用了。正如法谚所云:“法官是最接近于神的职业。”主审法官必须是法官队伍中的精英群体,在教育背景、知识体系、法律素养、执业履历、工作实绩、职业品德、道德信誉等方面拥有令人信服的资历。我国当前《法官法》所规定的法官范围过于广泛,全国层面应明确享有主审法官资格人员的基本条件,各地在遴选基本条件的基础上,结合实际情况,设定相应的遴选条件。

(二)审判权运行机制的科学构建

正如法谚有云:“正义不仅应当被实现,而且应当以看得见的方式实现。”审判权能否依法独立行使,不仅仅取决于主审法官是否拥有相应的审理权限,还取决于是否符合审判权独立运行所应遵循的司法工作规律。

1.审委会制度

随着主审法官审判权的逐步强化,作为法院内部对审判工作实行集体决策的最高审判组织,审委会本身的职能定位、人员组成、议事规则等都需要重新界定。

一是职能定位。根据当前审委会承担的具体事项,审委会的职能可以划分为审判管理、审判监督和审判案件职能。审判管理职能主要指通过对审判工作中带有普遍性、根本性和全局性的问题进行研究,总结、制定和发布办案指导意见、审判参考案例,从而对法院审判工作进行宏观指导的职能。审判监督职能主要指监测分析法院审判质效运行态势、分析研究执法办案中出现的问题、决定是否准许院长回避案件审判申请等职能。审判案件职能是审委会最饱受争议的职能,尤其是在审委会委员在不参加案件审理的情况下,有权对案件事实进行认定,违反了司法的亲历性原则。笔者认为,我国正处于社会转型时期,社会治理体制和机制的变革容易产生新型疑难复杂案件,且司法审判中一些复杂疑难案件,如果任凭法官自己决断,而不经过任何复核把关,是很容易出错的,[11]而且有的错误具有不可弥补性,比如被判处死刑立即执行案件的罪犯,一旦法官发生错误裁判,导致的后果将是无法修复的。因此,审委会讨论决定案件的职能不能废除,而是应该进行合理地限缩,并对讨论案件的范围作出具体明确的规定。

二是人员组成。《法院组织法》没有对审委会委员的遴选条件作出明确规定,仅规定审委会委员应由院长提请本级人大常委会任免,审委会会议由院长主持。由此,院长作为审委会会议的主持人,当然具备审委会委员的资格。当前要逐步淡化审委会委员的行政职务色彩,改变完全依据行政级别确定审委会委员的做法。但是,一方面,由于我国法院担任行政领导职务的法官很大一部分是从法院内部成长而来,本身具有丰富的司法工作经验,另一方面,院(庭)长具有更为丰富的审判管理和监督工作经验,对于发挥审委会总结审判工作经验,监督管理法院审判工作运行态势本身具有先天优势。因此,笔者认为,分管审判业务的院领导和业务部门负责人作为审委会委员是符合我国法院工作实际的。在今后的审委会改革中,可以公开选任适当数额的审委会委员,明确选任的条件以审判工作经验和执业年限资历、审判工作领域具有专长为主。

三是议事规则。审委会议事规则的构建应遵循确保案件得到公正审判为原则,充分调动委员的集体智慧,根据少数服从多数的民主集中制原则进行运作。尤其是在行使案件讨论职能时,一方面,要切实避免审委会讨论案件走过场,可允许委员在会前事先通过查阅案件报告和案卷材料、观看庭审视频等方式,并在会前提前“备课”并形成具体的个人处理意见,会上发言顺序应按照委员的资历和等级,由低向高依次发言,避免职务较高的法官表明观点后,职务较低的法官存在不敢否定或提出自己观点的思想顾虑;另一方面,要保护案件当事人在诉讼中申请回避的权力,主审法官在办理应提交审委会讨论的案件时,应在案件办理过程中提前告知当事人享有申请审委会委员回避的权利,并明确告知当事人参加案件讨论的审委会委员名单,确保当事人能在实质意义上行使申请回避权。

四是责任承担。审委会行使审判权的过程和结果应该全程留痕、全程入档,避免出现审委会集体负责而最终无人负责的局面,也有利于提高审委会委员的工作责任心,确保其依法履行讨论案件和发表意见的职责。如果经过审委会讨论审理的案件被认定为错案,其责任应根据相关错案责任认定和分配标准进行追责,追责的对象要根据错误形成的原因确定,比如主审法官汇报时故意隐瞒或者过失遗漏影响案件法律定性的重要事实背景材料,则应由主审法官承担相应的责任。

2.主审法官联席会议制度

司法实践中,为充分发挥资深法官的经验专长,解决承办法官办案中遇到的疑难复杂问题,往往会通过召开审判长联席会议的方式,对案件办理中存在的难题进行分析研讨,而且审判长联席会议还发挥着对审委会进行讨论案件的前置筛选功能。主审法官责任制推行后,可以借鉴审判长联席会议的有益之处,构建一套辅助主审法官依法独立行使审判权,确保法官适法统一的主审法官联席会议制度。首先,主审法官联席会议作为一种法院内部的主审法官交流平台,联席会议制度本身并不是一级审判组织,没有代替法官行使审判权的权力。其次,主审法官联席会议讨论的案件范围应仅限于重大、疑难、复杂案件、合议庭存在较大争议且主审法官认为有必要提交主审法官联席会议讨论的案件,讨论的范围应重点围绕案件的法律适用问题。再次,主审法官联席会议的启动和运行应有规范的程序,通过规范的程序来确保讨论的实效性。另外,主审法官联席会议作为一种内部沟通交流制度,其形成的意见和结论对主审法官不应有任何约束力,仅具有为主审法官办理案件提供参考的价值,而不能代替主审法官行使审判权。

(三)审判权配套机制的监督保障

1.主审法官考评制度

可以预见,随着主审法官责任制的推行,法官在审判工作中的主体地位会愈发得到凸显,且由于不同法官在执法办案中的质量效率、案件差错情况等存在差异,针对主审法官也应该构建一套符合审判工作规律的考核评价机制。第一,在考核主体上,由于法官职业具有高度的专业性,且为了保护法官的职业尊荣感,主审法官的考评机构应具有高度中立性、权威性和独立性。当前,尤其应逐步摆脱法院同级地方党政机关对法院设定的不合理考核指标,使法官执法办案不受地方考核因素的制约,减轻法院除执法办案之外的额外负担,确保主审法官真正专注于依法独立行使审判权。第二,在考核的内容上,要根据司法审判工作的规律和特点,着重考核主审法官的审判能力和业绩,科学设定相应的岗位目标管理考核指标。第三,在考核的结果上,要充分体现主审法官在审判工作实绩中的差别,不能简单套用《法官法》规定的“优秀、称职、不称职”三个等次的考核结果,而应逐步细化主审法官的考核等次。第四,在考核的救济上,要构建公平公正公开的考核结果救济程序,一方面,允许主审法官查阅和复核相关考核测评依据和结果,另一方面,赋予主审法官对考核结果不服的逐级申诉机制。

2.错案责任追究制度

主审法官依法独立行使审判权,从正面保障的角度来看,要求其享有相应的审判权限,从反面督促的角度来看,就要求明确错案责任的认定和承担制度。责任认定标准和承担制度不明,往往容易导致主审法官不敢独立办案、不想独立行使审判权,转而依赖层层审批、案件请示等方式来化解办案风险、规避审判责任。因此,要逐步统一错案责任认定标准,明确错案追究的主体和启动程序,完善我国错案责任追究机制。第一,明确追究错案责任案件的具体标准,要逐步细化和明确错案的具体类型和法官在办理案件过程中过错的具体标准,同时明确法官免责的条件,确保主审法官明确权责的界限。第二,构建权威的错案追责机构,由于错案追责关系主审法官的职业尊荣和考核评比,可以跟上文的主审法官考评机构合二为一;人员构成上,应以法律职业共同体中各行各业的杰出代表为主,如适当吸收检察官、律师、法学专家等行业中的精英,确保追责机构的公正权威。第三,构建公正透明的错案追责和救济程序。在错案追责机构启动追责程序过程中,应赋予主审法官了解追责机构组成人员、提出回避申请、申辩和听证等权利。如主审法官不服责任认定结果,应赋予其申请救济的权利。

3.职业保障制度

首先,要实行法官单独职务序列和等级管理制度。要取消我国法院一直沿用公务员职务序列模式,改变长期行政化的法官管理模式,实行法官单独职务序列和法官等级管理制度。实施法官职务序列,一是要把真正称得上法律职业精英的主审法官群体遴选出来,从权、责、利三个方面隆其地位、优其薪酬、凸其职能,切实提高主审法官的职业尊荣感,创造有利于其依法独立行使审判权的外部和内部环境。二是要让主审法官能从审判辅助事务和司法行政事务中脱出身来,集中精力研究案件的事实认定和法律适用,提高司法审判的工作效率。三是要为法官提供专业的审判辅助人员队伍,从而确保法官在案件审理中处于核心和主导地位。法官等级管理制度,一方面要摆脱行政职级对法官成长空间的束缚,打通不带“长”的法官的专业化成长路径,避免出现法官为走行政岗位路径而屈服于外在因素的干扰;另一方面要构建合理的等级晋升办法,既要保护依法独立行使审判权的法官能够不受外界干扰,又要避免等级晋升规定过于机械,打击和消磨主审法官办案的主动积极性。建议可以采用定期晋升和选拔晋升两种晋升考核方式,避免出现法官职业的“天花板”效应。其次,要合理设定法官的薪酬待遇。法官的工资制度和标准要根据审判工作的特点来制定,法官只有工资上的差别,而没有职级上的高低。通过逐年提升俸点的机制,也打破了基层“法院”法官的“天花板”限制。[12]结合法官等级晋升制度,法院的薪酬待遇可以与其等级挂钩,逐步改变工资、福利、等级取决于行政职级,职业保障与普通公务员等同的现状,通过合理拉开不同等级法官以及法官和非法官群体的收入差距,提高法官从事司法裁判工作的工作责任心和职业尊荣感。同时,可以根据法官执业年限、工作业绩等设定法官职业保障金,供法官在调离或者退休时领取,作为勉励法官依法独立行使审判权、自觉杜绝违法违纪行为的职业保障。


【作者简介】

叶青,上海社会科学院法学研究所所长。

【注释】

[1]徐隽:《周强在全国高法院长会议上指出新一轮司法体制改革拉开序幕》,《人民日报》2014年1月14日。

[2]陈卫东:《司法机关依法独立行使职权研究》,《中国法学》2014年第2期。

[3]王斌:《研究生以上学历法官北京居首位》,《法制日报》2012年9月29日。

[4]广西高院课题组:《协调司法认识统一司法尺度——广西高院关于建立司法统一认识协调机制的调研报告》,《人民法院报》2010年6月3日。

[5]“主审法官”并非法律规定用语,我国《宪法》、《法官法》、《法院组织法》等法律中均未作规定,官方文件首次出现这个提法是在上世纪90年代最高人民法院印发的《关于〈人民法院五年改革纲要〉的说明》之中,其后在《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》中也提及了这个概念,但均是一笔带过,并未作展开阐述。

[6]牛淩峰:《审委会讨论案件日益增多应引起重视》。

[7]屈红、杨小娟:《对法院审委会工作存在的问题及应对策略的探析》。

[8]《改革审委会功能的正能量》。

[9]贺小荣:《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》,《人民法院报》2014年7月16日。

[10]同前注[7],屈红、杨小娟文。

[11]王映:《专家:法官独立审判不是让“法官独裁”》,《法制日报》2014年4月20日。

[12]蒋惠岭:《法院内部运行机制中的司法规律》,《法制日报》2014年8月27日。


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文章来源:本文转自《政治与法律》2015年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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