柯华庆:财税分级制原则的体系建构

选择字号:   本文共阅读 1875 次 更新时间:2014-12-23 20:37

进入专题: 财税分级制   支出责任  

柯华庆 (进入专栏)  


摘要:财税分级制是将各级政府间税权、事权与支出责任进行合理划分,从而实现分权与集权有机结合的财税体制,它可以更好地发挥各级政府的积极性。财税分级制目标的实现需要三个相互独立和完备的原则:财力与事权相匹配原则、支出责任与事权相统一原则和财权与财力相适应原则。由此三个原则可以进一步推出:财权与事权相适应原则,财力与支出责任相匹配原则。我们将财税体制比喻成请客吃饭,财权相当于自己口袋里的钱,财力相当于自己的钱和化缘来的钱之和,请客相当于事权,买单相当于支出责任。三个原则用通俗的话来说就是,谁请客谁必须有钱;谁必须买单;谁请客前要预算一下口袋里有多少钱,可能化缘得到多少钱,口袋里的钱与可能的总钱不能差太多。


关键词:财税分级制  财权  财力  事权  支出责任


1994年确立的分税制是中国现行的财政体制。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政的地位提到一个新的高度:“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”《决定》明确了财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”。《决定》对财税改革的总体要求是“改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度”。毫无疑问,“建立事权和支出责任相适应的制度”就是针对分税制的。这一新的定位与以往权威文件中的提法不同。1994年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确立的分税制原则是“事权与财权相结合的原则”。2007年十七大报告的提法是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,2012年十八大报告延续了十七大报告的提法。2012年的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》的表述是“财力保障与支出责任相匹配原则”。这样一来,关于分税制的原则至少有四个权威的表述。财税界围绕分税制的原则进行了旷日持久的争论,争论的实质在于我们到底要建立一个什么样的财税体制,集权制还是分权制,集什么权,分什么权,分权制还是分钱制。2013年8月15日《南方周末》以《分钱还是分权:重议分税制》为题报道了财税界对分税制的争论,十八届三中全会之后的2014年1月9日,《南方周末》再次以《分权还是收权》一文报道了财税界的争论。当前财政部全面推进营业税改增值税改革将使得中央的财权财力进一步增强,使得我们无法回避对财税体制原则的抉择。高培勇(2013)指出:“随着营业税和增值税收入归属及其征管格局的打破,现行分税制财政体制的基础也会动摇。与之相对应,所谓‘财权与事权相匹配’或‘财力与事权相匹配’的分税制原则,也就有了重新审视并布局的前提和必要;……由此,整个中央和地方之间的财政关系以及整个中央和地方之间的行政关系,也就有了重新界定并规范的前提和必要。”

分税制将何去何从?已经提出的四个原则有没有合理性?它们之间到底是什么关系?市场经济财税体制的主导原则到底应该是什么?本文从明晰概念为起点,根据财税体制改革目标来评述各种原则的合理性,最后建构作为市场经济财税体制的财税分级制的原则体系。


一、为“财税分级制”正名

名正才能言顺。深化财税体制改革要求我们必须改“分税制”为“财税分级制”,因为分税制的重点是分财权,而财税分级制主张分财权与分事权并重。分税制的全称是“分税制财政管理体制”,实际上是一种分税分级的财政管理体制[①](刘克崮、贾康,2008:346)。分税的前提是分级,将行政机关分为中央和地方两级,相应税务机构为国税局和地税局;然后是分税,分税制划分了中央财政支出与财政收入和地方财政支出与财政收入,先定财政支出再定财政收入[②]。

中央财政的困难是实行分税制的根本原因[③](刘克崮、贾康,2008:330),所以重新划分财政收入是1994年分税制的重点,“分税制”一词突出了这一重点,顾名思义,分税制的核心是分税,分税就是按税种划分各自的财政收入范围,将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。然而,分税制改革的背景是试图建立与市场经济体制相适应的财税制度。江泽民在1993年5月30日召开的十四届三中全会起草小组会议上提出:“实行分税制,合理划分中央和地方的事权,合理确定中央和地方的收支比例,目的是理顺经济关系,使经济活动规范化……财税体制改革和金融体制改革,是发展社会主义市场经济的要求,既符合国际上的通常做法,也考虑了中国的特点和具体情况,这样做,有利于发挥中央和地方两个积极性。”(刘克崮、贾康,2008:335)《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对分税制的目标定位是“促进社会主义市场经济体制的建立”[④]。从《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的内容来看,1994年财税体制改革所做的工作既包括分税,也包括分事权和分支出责任,并且是根据事权与财权相结合原则来划分税权。可以说,1994年的分税制改革的指导思想确实符合市场经济国家的一般思路,但是“分税制”一词不能全面概括1994年的财税体制改革。实际上,1994年分税制改革并没有合理划分事权,事权划分仍然是计划经济模式,而税权划分却遵循市场经济模式,相应的支出责任划分就不可能是按照职能划分。可以说1994年的分税制是一种计划与市场并行的财税双轨制,是一个过渡性的财税体制。

社会问题的解决遵循面向目标的推理,即围绕目标设计制度,目标不同制度设计也不同。原初分税制改革的起因是促进社会主义市场经济体制的建立,遏制之前包干财政体制造成的盲目投资、重复生产、经济封锁、地方主义,最直接的、最关键的是遏制中央财政收入急剧的减少(刘克崮、贾康,2008:322)。所以改革的首要目标是“逐步提高中央财政收入的比重,适当增加中央财力,增强中央政府的宏观调控能力。为此,中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些,以保证中央财政收入的稳定增长。”[⑤]由此,事权划分不是分税制改革的中心顺理成章。现在,财税体制改革又到了一个关键的时期。我们必须明确我们的目标,明白我们的起点和约束条件,在此基础上进行有效的制度建构。

今天,财税体制改革的目标是“建立现代财政制度”,也就是市场经济体制的财税体制。如果说1994年的改革重点在分税权、分财权,那么现在的重点则在于分事权、分支出责任。只有将分事权和分财权放在一起的财税体制改革才是完整的财税体制改革,才符合社会主义市场经济体制的要求。我们要建立市场经济体制的现代财政制度必须用“财税分级制”替代名不正言不顺的“分税制”。

现行的市场经济国家所采取的财税体制被称为Fiscal federalism ,直译为“财政联邦制”或“财政联邦主义”。财政联邦主义是奥茨于1972年首次从经济学角度提出的。奥茨认为,联邦主义的经济定义是:“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门,通过它提供相关公共服务水平的选择,基本上根据相关辖区居民(以及其他可能涉及经营活动的人)对这些服务的需求决定。”财政联邦主义关键之处仅仅在于“有关某个特定辖区的特定公共服务供给水平的决定(无论它们是由被任命的或者民选的官员作出,还是直接由居民自己通过投票机制作出)是否确实反映了那个辖区选民的利益所在。”按照这样的定义,“从经济学角度看,几乎所有的制度均为联邦制。”(奥茨,2012:22-23)1999年奥茨再次给出的财政联邦主义的定义:财政联邦主义是关于哪些财政职能和工具适合集权化,哪些适合分配给各级地方政府的财政体制(Oates, 1999)。财政联邦主义的核心问题是搞清楚不同级别的政府匹配不同行政职能的程序。也就是说,财政联邦主义的核心是各级政府的事权。在规范意义上,财政联邦主义所要解决的问题是,按照人口的地理分布决定政府提供的商品及服务的种类和数量,进而做出有效率的责任配置。美国财政学教材将财政联邦主义定义为各级政府间税权和支出责任的划分[⑥](海曼,2009:233-234;260)。

奥茨最初是在美国的联邦制背景下提出财政联邦主义的,尽管他特别强调经济学上联邦主义与政治上联邦主义的区别(侯一麟,2009)。他的财政联邦主义概念是一个与联邦制没有关系的概念。现在不管是联邦制国家还是单一制国家都是按照奥茨关于划分各级政府间税权和支出责任的精神来设计财税体制的。在单一制国家和联邦制国家中,财政的分权与集权只是多与少的问题,而不是有与没有的问题。既然财税体制上不存在联邦制国家与单一制国家的区别,我们就不应该继续使用“财政联邦主义”,因为Federalism一词的基本内涵是“联盟”,具有集权的内涵。在联邦制国家使用“财政联邦主义”人们可能很容易接受。在单一制国家使用“财政联邦主义”就有些令人费解。按照奥茨的“财政联邦制”的内涵,无论在联邦制国家还是单一制国家,我们都应该选择更加中性的“财税分级制”。我们将“财税分级制”定义为:对各级政府间税权、事权和支出责任进行划分的财政体制。如此一来,财税分级制就是关于税权、事权和支出责任的分与集相结合的体制。正如楼继伟所言,在多层级政府结构中,没有哪个国家可以不集权,也没有哪个国家可以不分权,过度集权与过度分权都会造成许多问题。关键的问题在于什么样的权力宜集中,什么样的权力宜分散,以及在多大程度上实行集权或分权,从而寻求集权与分权的最佳结合点(楼继伟,2013:36)。在联邦制国家,各个州相当于国家,理所当然具有财权与财责,它们同时让渡一部分权力组成联邦政府,联邦政府具有相应的财权与财责,这是集权的过程。在单一制国家,财权和财责都由全国最高权力机关立法确定,中央政府毫无疑问地具有财权与财责,地方政府是否有财权或财责则由全国最高权力机关决定。不管是基于分权还是放权[⑦],比较大的国家的地方政府事实上都拥有部分的财权和财责,总体来看,单一制国家表现为分权的过程。

英语中Fiscal federalism已经成为约定俗成的名词,没有改变的必要,但是我们在翻译时不应该将其直译为财政联邦主义或者财政联邦制,而应该译为“财税分级制”,因为这正是奥茨的本意。奥茨特别指出,Fiscal federalism “这个词主要是指财政管理中的分级,而不是政治上的自治;当然,财政分级与政治制度是分不开的。……如果现在重写这个题目,可能会考虑用另外一个词。”(侯一麟,2009)所以,侯一麟教授(2009)认为,国内学界将Fiscal federalism翻译为“财政联邦制”不妥,而应该翻译为“财政分级制”。我们在此特别强调一下,我们可以进一步拓展Fiscal federalism的涵义,将其翻译为“财税分级制”,因为现在我们常常将财政与税收分开,而“财税分级制”正是强调财政和税收的双重分级。现在,中央明确财税体制改革的目标是建立现代财政制度,改革的方向是按照市场经济体制的原理来设计财税制度。楼继伟非常明确地提出与市场经济对应的政府分权财政管理体制是财政联邦制:“我国财政管理体制改革就是从传统的统收统支体制逐步向联邦主义财政方向变革”(楼继伟,2013:1-2)。张光则将我国的分税制等同于财政联邦主义,明确提出应该按照财政联邦主义的思路来完善分税制:“我们可以用财政联邦主义理论为中国的分税制改革辩护。利用这个理论,我们才能从理论上说明为什么分税制改革为全国统一市场的形成、市场经济的公平竞争提供了基础。同理,我们还可以借助财政联邦主义理论来指导中国分税制的进一步改革与完善。”(张光,2013:2)按照奥茨对财政联邦制的界定,楼继伟和张光等人的思路无疑是对的。然而“财政联邦制”或“财政联邦主义”中的“联邦制”或“联邦主义”是具有政治含义的,在中国不可能成为官方话语的。“财税分级制”正是对奥茨的“财政联邦制”或“财政联邦主义”的恰当而又中性的表达,用来指称将要进行的财税体制改革可谓名副其实。

“分税制”概念突出了1994年的财税体制改革分税功能,分税制的双轨性对于促进社会主义市场经济体制起到了积极的作用。现在我们应该建立市场经济的现代财政制度,按照市场经济体制对事权进行合理划分,其中明确财权与事权的关系是我们不能回避的问题。我国是单一制的社会主义国家,如果我们用一个政治意识形态很浓的概念“财政联邦制”或者“财政联邦主义”来定位未来的改革方向无疑会对财税体制改革造成巨大阻力。所以,未来的中国现代财政制度既不能用“分税制”也不能用“财政联邦主义”或“财政联邦制”,而只能用“财税分级制”。在财税分级制中,我们应该怎么确立其基本原则是我们关注的核心问题。然而在建构财税分级制原则之前,我们必须明晰几对概念,分税制原则的争论中概念的混乱令人吃惊。


二、明晰概念

第一组概念:财权、财责、财力、事权、事责、支出责任。

财权与财责:财政是政府的收入与支出,所以财政有两个基本问题:收与支。在现代民主法治国家,收与支都与民主联系在一起。政府本身不从事生产活动,它的收入来自于民众,即取之于民。政府只是更好实现全民利益的组织,政府的收入必须支出给民众,即用之于民。所以,7政府的税收和支出都必须得到最高权力机关人民的授权,体现为税收民主和预算民主。在现代法治国家,税收民主和预算民主都通过立法来实现,法律界定收入的界限与多少和支出的范围与多少。我们可以说取之于民是财政权力(简称财权),用之于民是财政责任(简称财责)[⑧]。权力与责任是对政府的授权与约束,正像法律上所规定的公民的权利与义务。

我们必须区分不同场合下说的“财权”的不同含义。最广义的财权包括我们刚刚定义的财权和财责。更狭义的财权仅仅指取得财政收入的权力,最狭义的财权指称税权。财税界一般是从狭义上说财权的。例如,楼继伟对财权的定义是:财权是指一级政府为满足一定的支出需要而筹集财政收入的权力,包括税权和费权,形成自筹的财力(楼继伟,2013:4)。1994年分税制所说的财权更狭义指税权。政府应该将取之于民的钱用之于民是财责。下文中如果没有特别说明,所谓财权就指取得财政收入的权力。

事权与事责(支出责任):我们认为财责就是财政责任,似乎没有权力之说。但是,如果我们仔细分析就会发现财责可以进一步细分为事权与事责。政府收钱是用之于民的,但是政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类民众具有选择性,表现为权力,称为事权。做事必须支出,表现为责任,称为事责。财政上的事责就是支出责任[⑨]。

财权与财力:财权是一种经济权力,财力是一种实际的经济能力。有权力或者权利不一定有能力。例如法律规定你有买两套房的权利,但对于很多人来说没有买两套房的能力,有的人甚至于买一套房的能力也没有。财权与财力的关系就是如此。地方政府有收税的权力,但实际上能否收到钱是另一回事。造成地方政府有财权而无财力的原因有很多,可能因为没有被收税的对象。例如,对于一个没有企业的地方政府来说,收企业所得税就收不到钱。也可能因为人们逃税,例如,由于富人逃税,对富人的个人所得税累进税制所收到的钱就大打折扣。同样的税种,在不同地方所收到的钱差别很大。财力有两种含义,一种是通过财权所得到的自有财力,另一种是通过财权得到的自有财力加上通过转移支付得到的财力之和,也就是总财力。如果没有特别说明,我们所说的财力是指总财力。  

我们可以将财权、财力、财责、事权、事责的关系通俗化为请客买单的事情。一个中国人得到一笔似乎是他不应该得到的钱时必须请客,例如晋升、中彩。到底请谁和到哪个饭店去是由请客者决定,吃完饭必须买单。晋升或者中彩是财权,实际得到一笔钱是财力,请客和买单是财责,决定请谁和去哪家饭店是事权,买单是事责或支出责任。

在十八届三中全会《决定》出来之前,主流财税界一直将“事权”与“支出责任”或“职能”混为一谈。由于惯性思维,十八届三中全会之后,不少专家在评论“事权与支出责任相适应”时仍然不明就里。李炜光指出:“‘事权和支出责任相适应’也超出了学界的讨论范围,学界一直认为事权和支出责任是一回事,对‘事权和财权相匹配’讨论不休。这个思维在财政学界还没有建立起来,很多学者还不明白中央在说什么。”(冯禹丁,2014)本文试举几例加以说明。

楼继伟部长在上任前两个月出版的书中申明不严格区分“事权划分”和“支出责任划分”。其理由是:“事权和支出责任划分”是中国传统体制的特有语言,反映的是分层次管控社会经济事务在不同级政府间权力的划分。改革之后其涵义已经转变,在公共财政术语中通常称为“职能划分”、“事权划分”或“支出责任划分”(楼继伟,2013:序2)。很显然,支出责任是“责”,为什么会出现将“事权”与“支出责任”两个不同的概念放在一起表达仅仅“事权”或者“支出责任”能够单独表达的意思。楼继伟给出的是概念的历史性解释:事权是中国计划经济的传统概念,除包括现在公共财政的公共服务职能之外,由于以往企业和职工都是政府的附属物,事权还包括对企业生产、销售和投资计划以及职工工资和流动的管理权,由此“权”字十分重要。在市场化改革后,后者被极大地削弱了,目前的事权主要是指公共服务的职能划分,愈来愈接近支出责任的划分,由此,“责”字十分重要(楼继伟,2013:161)。

国务院发展研究中心宏观经济研究部财政金融研究室主任倪红日曾经试图纠正财税界关于事权和支出责任的认知,然而她也走入了误区。倪红日认为,事权概念是计划经济时代的:“各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权,它反映的是各级政府管理职能的划分,突出的是行政隶属关系。”“事实上在现行政府间财政关系中仍然保留着按照行政隶属关系来划分支出责任的做法。”倪红日由此认为应该将事权概念改变为公共服务职责。“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。她特别指出公共服务职责与事权概念的不同:首先,政府职责主要是提供公共服务;其次,政府是服务型政府,管理寓意于服务之中;再者,各级政府的公共服务职责的划分不能仅仅依据行政隶属关系(倪红日,2006)。我们认为,按照市场经济体制,各级政府就是提供公共服务的组织,各级政府的事权就是公共服务职责。问题的核心在于我们要不要按照市场经济国家来构建各级政府的事权,要不要进行行政体制改革,改变现在的行政隶属关系。问题的核心并不在于到底用“事权”还是“公共服务职责”,以前政府的事权是管理,现在政府的事权是提供公共服务,同一个词在不同时代所指不同是很正常的事情,一个人的名字常常伴随一个人一辈子。倪红日还细分了支出责任与支出管理责任,将常用的支出责任细分为“职责”与“支出管理责任”。职责就是公共服务职责。“支出管理责任,顾名思义是指对财政资金支出实行具体使用的管理。二者的联系是职责决定相应的支出管理责任,政府的公共服务职责与具体的支出管理职责应该是一致的。”“对资金具体使用管理的责任”与我们说的事责是有区别的:它强调的不是必须付钱,而是付钱之后钱的运用和管理,相当于出纳。事权是支出之前的安排,支出管理责任是事责后的具体管理责任。由于倪红日未能区分事权、事责和直接管理责任,所以倪红日又说,“但是二者有时又是不一致的,上级政府不承担具体的支出管理责任,而应该由下级政府来承担。例如转移支付的资金支出,上级政府只承担转移支付资金的分配,从这个意义上讲,上级政府承担着部分公共服务职责,下级政府承担着部分公共服务职责,也就是说某些公共服务职责是由上级政府和下级政府共同承担,但是具体的支出管理责任则是全部由下级政府负责,这样的支出管理责任还有很多。所以笼统地使用支出责任的概念是很难区分两者的区别的。”这里的说法非常混乱。如果说“公共服务职责与支出管理责任应该是一致的”,但有时“公共服务职责与支出管理责任事实上是不一致的”完全可以理解,因为应然与实然可能是分离的。我们之所以提出“事责(支出责任)与事权相统一原则”就是为了解决实然层面上事责与事权不一致的问题。但是倪红日混淆了事责和具体管理责任。

马海涛等人接受了倪红日的支出管理责任概念,只不过将其改为“事责”:“区分‘事权’与‘事责’概念是有重要意义的。在我国的财政实践中,上级政府往往让地方政府做一些本属于上一级政府‘事权’的事情,但是,没有给够资金支持,也就是说没有为此买单。……在政府间财政关系的理顺过程中,必须既划清各级政府的‘事权’,还要划清各级政府的‘事责’。为了表达‘事权’和‘事责’的区别,也有专家将‘事权’表述为‘公共服务职责’,将‘事责’表述为‘支出管理责任’。”这里的专家所指就是倪红日(马海涛等,2013)。马海涛等人明确区分了事权与事责概念。马海涛指出,“‘事权’与‘事责’是一对类似但又有区别的概念。这一对概念的区分,将对政府间财政关系的理顺有重要意义。简单来说,哪级政府拥有该项公共服务的‘事权’,哪级政府就应当为该项公共服务‘买单’;若多级政府共同拥有该项公共服务的‘事权’,则它们应当共同为该项服务‘买单’,并应当恰当的划分各自‘买单’的比例。但是,为该项服务买单,并不意味着就得去亲自干这件事,可以付钱让别人去干这件事。应当出钱买单的人,拥有该项事务的‘事权’;真正落实这件事务的人,拥有该项事务的‘事责’。”马海涛所定义的事权概念与本文的事权概念相同,但是事责概念不同。马海涛的事责概念是直接付钱的买单者,本文的事责概念是指付钱买单,至于是否是直接买单还是间接买单不重要,只需要最后钱由这个主体来出即可。间接付款者可以通过转移支付将钱转到直接付钱买单者手里,买单者仍然是付钱者,而不是直接买单者。例如,我请客吃饭,我把钱给学生让学生去买单,请客者是我,买单者仍然是我,而不是我的学生。此时请客者买单者统一于同一个主体,事权与事责统一于同一个主体。在我看来,事权事责都是我,直接管理责任是我的学生。我的学生的责任就是倪红日所说的支出管理责任,假如他把我给的钱丢了,他就只能自己出钱买单,但我们不能说买单者是我的学生,被请的人仍然会认为请客买单者是我。在马海涛等人看来,事权是我行使的,事责是我的学生行使的,这是违背常理的。

“事权”与“事责”的首次区分见于侯一麟的论文,但是侯一麟并没有明确区分“事权”与“事责”概念。侯一麟认为,“在中央与地方的关系中,所谓‘事权’未必是一家独享、他人不可染指之‘权’。准确地说,是行事之‘责’,即哪些事物应该由哪一级政府负责。”在侯一麟看来,政府职责似乎既是事权也是事责,侯一麟只是强调在实然层面上这两者分离,所以有必要区分:“‘应该’是一回事,恰当与否、是否可行是另一回事,即理论上讲,某些事物应该由某级政府承担,但由于种种原因,却实际由另一级来担当,或者低层级有责但高层级掌权;这时,事责与事权二者之间出现分裂,就有必要区别事权与事责。”在侯一麟看来,“中央政府的事权事责完全至少大部分重叠”,“基层政府的事责在理论上非常清楚,容易界定。”事权与事责分裂主要出现在中间层级政府:“讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。对上级不好讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不该有的事权)、缺位(未负本该负的事责)。从某种意义上说,致使政府间关系复杂的主要原因之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国尤其如此。”由此,侯一麟的建议是:“明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。事权到位,有助于清楚地界定府际责任,消除事责缺位;权责吻合,有利于厘定责任界限,提高资源使用效率和工作运行效度,清除推诿扯皮。”(侯一麟,2009)我们看到,侯一麟实际上并没有区分事权与事责概念,事权和事责似乎是同一个东西。至多我们只能说侯一麟头脑中有事权事责区分的意识,但终究没有明确的区分[⑩]。

本文作者参加专题讨论财税体制改革的莫干山会议(2013年9月7日至9日)的经历证明了李炜光的说法。我在莫干山会议上提出“事权与支出责任相匹配原则”,财政部财政科学研究所所长的贾康和参会的绝大多数财税界学者基本上持否定态度,他们认为事权概念和支出责任概念是同一个概念。实际上,贾康在解读十八届三中全会的财税体制改革时仍然不经意将事权与支出责任等同,尽管他不会明确反对“事权与支出责任相适应”[11](贾康,2013)。

令我们感到欣喜的是,对《决定》的权威解读中对此已经有非常明晰的认知,事权的涵义已经回归为它本应表达的政府职能:事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责,支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务[12]。

第二组概念:相统一、相匹配、相适应、相结合

权威文件对分税制原则的表述不仅仅在到底是事权与财权、财力与事权、事权与支出责任还是财力保障与支出责任的组合上不同,而且这些组合所用词汇也不同。1993年分税制改革文件中用 “事权与财权相结合”,几个文件中都用“财力与事权相匹配”,十八届三中全会《决定》中用“事权和支出责任相适应”。一些财税法专家也用“财权与事权相统一”或者“财权与事权相匹配”来表达1994年的分税制原则或者希望从应然层面构建这一原则。例如,高培勇(2013)对1994年分税制原则的理解是“财权与事权相统一”。贾康(2010)则反对仅仅用现行的“财力与事权相匹配原则”,希望从应然层面加上 “财权与事权相匹配原则”。贾康也许意识到“相匹配”太强或者为了不与“财力与事权相匹配原则”相冲突,有时候用“财权与事权相呼应”(贾康,2010)或者“财权与事权相顺应”(贾康,2013)。十八届三中全会《决定》提出“事权和支出责任相适应”之后,财税界也常常说成是“事权与支出责任相匹配”。

“乙与甲相统一”、“乙与甲相匹配”、“乙与甲相适应”和“乙与甲相结合”所表明的乙与甲的关系从强到弱。“乙与甲相结合”和“乙与甲相统一”中甲乙是平行关系。“甲和乙相结合”的意思是甲和乙有关系,有交集。“乙和甲相统一”表明甲和乙的关系很紧密,统一于一个主体。“乙与甲相匹配”和“乙与甲相适应”中的甲乙是主次关系,像数学中的函数关系,甲是自变量,乙是因变量。“乙与甲相匹配”的意思是乙配合甲,乙与甲相应相称,就像螺帽配螺丝一样。“乙与甲相适应”的意思是乙根据甲而变化,但变化不是严格的。例如一个人穿衣应该与季节相适应,在春夏之交,有的人穿三件上衣,有的人穿两件,也有人穿一件,但是极少人穿四件或者光膀子。在法律上,我们通常说权力与责任匹配或者权利与义务匹配,不说权力与权力匹配、权利与权利匹配或者责任与责任相匹配、义务与义务相匹配。

第三组概念:与、和

   在表述分税制原则的时候,财税专家不太注意区分连词“与”和“和”。“与”和“和”都是连词,将同类的概念联系在一起。“与”有一种意思就是“和”,例如“批评与自我批评”。“与”还有另一种意思是“跟”,此时相连的两个概念有先后之分。例如,“我与疾病作斗争”不能说成“疾病与我作斗争”。说“……和……相结合”或者“……和……相统一”比较合适,“……与……相匹配”或者“……与……相适应”比较好。不管是财权、财力、事权还是支出责任都有主次关系,所以我们表述分税制原则时最好用“……与……相匹配”或者“……与……相适应”表述比较好。

“相”是相互还是相应?如果是相互的意思,那么就不用考虑“与”和“和”的区分。如果是相应的内涵,那么用“与”更好些,因为“乙与甲”表明甲在前、乙在后或者说甲重要、乙附和。本文中采纳“相”为“相应”的内涵,一般只用“与”来讨论几个原则。


三、各种原则的合理性论证

财税分级制的构建到底应该遵循什么原则,依赖于我们改革的目标;现实中会遵循什么原则则依赖于我们的目标、起点和约束条件。财税分级制原则是一种应然原则,但是它需要考虑现实的可行性。市场经济的财税分级制要求我们的市场是全国自由竞争的市场,社会主义的财税分级制必然要求基本公共服务均等化。

在讨论财税分级制的原则之时,我们有必要说明的是,不管是财力与事权相匹配原则还是事权与支出责任相适应原则,理论上都要求明晰各级政府之间的财权、事权和支出责任。然而,由于现实中存在界定成本,并不是所有的权力和责任或者权利和义务都被清晰界定,没有界定的权力或责任被留在公共领域之中,不同主体可能会攫取权力,而推卸责任。为了避免出现这种公共领域,我们必须规定公共领域中权力和责任的归属,我们将未明晰界定的公共领域的财权、事权或支出责任都分配给上一级政府(巴泽尔,1997)。

我们严格按照上面所界定的财权、财力、事权和支出责任概念,不考虑两个词的顺序,暂时也不考虑“相结合”、“相适应”、“相统一”和“相匹配”的区别,统一用“相匹配”,我们可以将它们组合成六种原则:财权与事权相匹配、财力与事权相匹配、事权与支出责任相匹配、财力与支出责任相匹配、财权与支出责任相匹配、财权与财力相匹配。我们下面逐个讨论这六个原则。

(一)、为什么财权不应该与事权相匹配?

《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中先分事权、再分支出责任,事权比较笼统,支出责任比较明确。事权和支出责任总的来说就是财政支出。然后再来划分财权,财权的划分遵循“事权和财权相结合原则”,相结合就是有关系,但关系不紧密。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中确实体现了财权与事权的关联,所以说“根据事权与财权相结合原则”是不错的。根据我们前面对概念的要求,说“财权与事权相结合原则”更好些,因为《决定》中是先分事权再分财权。

财税理论界常常将《决定》中的分税制原则说成是“财权与事权相匹配原则”或者“财权与事权相统一原则”。当2007年十七大报告中提出“财力与事权相匹配原则”后,“财权与事权相匹配原则”似乎变成了1994年所确立的原则,不少财税专家用此与2007年的原则相抗衡,强调“财权与事权相匹配原则”是分权制,而“财力与事权相匹配原则”似乎是分钱制。十八大报告中延续了“财力与事权相匹配原则”,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中没有提到“财力与事权相匹配原则”,但是现任财政部长楼继伟在权威的《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》和《党的十八届三中全会<决定>学习辅导百问》中重新提到“财力与事权相匹配原则”。那么财权与事权相匹配原则应该作为财税分级制原则吗?无论是从应然上还是实然上的回答都是否定的。

按照经济学原理,事权配置应该遵循市场优先原则、受益范围原则和效率原则(高培勇,2010:105-106)。具体来说,市场优先原则要求凡是市场能够有效发挥调节作用的事务,交由市场完成,特别是在资源配置中,市场应发挥基础性作用;凡是市场难以供给或供给不足的“市场失灵”事务,如公平分配、宏观调控及社会稳定、国家安全等,由政府承担。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”《决定》是与市场优先原则相符合的。受益范围原则要求,凡与国家利益密切相关,受益范围惠及全民的公共服务,如国防、外交等,应由中央负责。其余以特定区域居民为服务对象,受益范围限于某一区域的服务项目,如省或地方基础设施,则由相关地方政府负责。效率原则要求公共服务事务尽量下放给低层级政府承担,以提升公共服务供给效率。主要是考虑到,基层政府由于接近民众,具有获得和加工偏好信息的天然优势,与较高层级政府相比,更能有效地提供地方公共服务,同时也有利于促进居民对政府公共服务供给的监督。我们可以看到,依据以上三个标准对事权进行划分是自下而上进行的。市场中分散的个体能做的由个体做,个体做不了的由政府做;地方政府能做的地方做,地方做不了的才由上一级政府来做。所以,事权划分原则应该遵循自下往上的地方政府优先原则。中央与地方事权肯定是地方事权多、中央事权少。这仅仅是按照经济学原理得出来的事权配置原则,可以说是效率原则。然而从一个国家之内国民享受公共服务的公平性来看,我们还需要确立基本公共服务均等化原则。在效率与公平之间是一个区域,不同国家的权衡不同,同一个国家在不同时期的权衡也不同。我国是社会主义国家,共同富裕是我们的追求,在经历三十多年的“让一部分人、一部分地区先富起来”之后必然要朝着共同富裕方向努力。所以通过财政实现全国基本公共服务均等化是财税体制的基本目标。这决定了事权的划分应该在遵循效率原则的基础上一定程度的纠偏,给予中央政府多一些的事权。

财权主要是税权,为了实现统一市场和宏观调控的目标,我们应当按照税收属性来确定划分财权的基本原则。税权配置的基本原则应该是政府划分税收来统一市场并通过税收划分来进行宏观调控。现在理论界已经形成的共识有:具有再分配性质、以支付能力为基础的税种划归中央所有,税基流动性较强的税收、地区间税基分布不平衡的税种、收入变化具有周期性或波动性较强的税收、税基易转嫁税收、主体税种和大宗税种应由中央政府征收(高培勇,2010:114)。总体上看,税权划分原则应该是自上往下的中央政府优先原则,中央的税权应该大、地方的税权应该少。所以,事权配置原则与税权配置原则相冲突。这是应然层面上财权与事权不应该相匹配的根本原因。从实然层面上看,按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定,中央与地方财政支出的划分和中央与地方税收的划分是不匹配的。而且,中央与地方划分增值税的比例完全与事权的划分原则无关。

正是因为财权与事权不可能匹配,所以财政转移支付制度应运而生。财政转移支付制度是财税分级制必不可少的制度,转移支付制度就是为了解决财权与事权不匹配的问题的。财政转移支付的五个规范性根据:纵向不平衡、横向不平衡、外部性(跨地区外溢性)、在地方层次推动国家的政策以及支付由地方政府实行的国家项目(张光,2013:217-218)。纵向不平衡是指,按照税收属性划分的中央财政收入大于它的支出,地方财政收入不足以满足它的需要。因为现代市场经济中国家的主要税种如企业所得税、增值税、个人所得税的税基具有高度的流动性,所以这些税由中央政府统一征收较有效率和公平。横向不平衡是指一国内各地区间因经济发展水平差距而导致的公共服务水平不平衡的情况。跨地区正外溢性是指地方政府提供的某些公共服务产生的积极的社会效果可能超出它所管辖的地区而“外溢”到相邻甚至更远的地区。转移支付制度试图纠正财权与事权在应然和实然上的不匹配,追求财力与事权之间的匹配。基本公共服务均等化很难通过市场实现,也很难通过税权划分来实现,而只能通过税收之后的支出来实现。地区与地区之间的公共服务均等化只能通过上一级政府财政收入的转移支出实现。在中央与省之间就是通过将中央政府的财政收入在不同省份之间根据人口和已有基本公共服务水平进行分配,在省与县之间就是通过将省政府的财政收入在不同县之间根据人口和已有基本公共服务水平进行分配。以此类推,直到最基层政府机关。

楼继伟在《中国政府间财政关系再思考》中批驳“财权与事权相匹配原则”无疑是对的,但是他的批驳本身是有问题的。楼继伟认为,“事权与财权相适应或者相匹配的提法,是不准确的。如果说事权是指不同层级政府在社会经济发展中的公共职能性质,因财权本身就有职能属性,要按职能性质分配,那么事权与财权相匹配的概念是成立的。中央政府的职能是国家安全、经济稳定、市场统一和收入再分配,体现这样的职能性质的税种都列为中央税,如关税、生产流通环节征收的消费税、增值税,所得税的大部分等。如果事权是指按职能性质细化最终落实到支出责任,财权的分配不顾及税种本身的职能属性,也不考虑财权分配在不同区域之间的一致性,只是考虑直接征集的收入能够满足支出责任的需要,则这种概念定位是有害的,将对社会经济的安全、稳定、收入分配造成十分不利的影响,就会出现一个地方一个收入分享比例,从而回到20世纪90年代财税改革之前的混乱局面。遗憾的是流行提法的概念定位恰恰是后者。”(楼继伟,2013:162)楼继伟的表述有两个问题:第一,事权的职能属性与税权的划分标准是无关的甚至是冲突的,楼继伟所举的税种仅仅是一部分,事权属性和税种划分确实有部分交叉,但不能完全匹配。我们可以说“财权与事权相适应”,但不能说“财权与事权相匹配”。楼继伟将“财权与事权相适应”和“财权与事权相匹配”混为一谈,我们不能说“财权与事权相匹配”,但可以说“财权与事权相适应”或者“财权与事权相结合”,至少我们可以从规范意义上来追求这一目标,因为事权属性和税种划分之间确实有重合的地方。“财权与事权相结合原则”正是说它们之间不能完全无关,它们之间应该有交集。“财权与事权相适应原则”要求两者的部分匹配是合适的。第二,由于对事权和财权概念的理解不同,楼继伟所说的财税界流行的财权与事权相匹配原则实际上是“财力保障与支出责任相匹配原则”。那么这个原则是不是错误的呢?这要看对“财力保障”的理解。如果“财力保障”是直接通过财权实现的,就会出现倒退到分税制之前的状态。如果“财力保障”是财权所得加上转移支付之后的财力,那么这一原则无疑是正确的,这也正是《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》的表述。如果不加以特别强调,“财力保障”就是“财力”,这个财力是经过转移支付之后的总财力。将“财力与事权相匹配原则”中的“事权”理解为“支出责任”,那么就成为了“财力与支出责任相匹配原则”,而“财力与事权相匹配原则”正是楼继伟所坚持的。

(二)、财力与事权相匹配原则的意义与局限

   自从十七大报告中将财力与事权相匹配原则确立为分税制的基本原则,这一原则得到财税界的广泛认同。“财权与事权相匹配”变成“财力与事权相匹配”原则的动因在于解决地区差距问题。“财力与事权相匹配”原则的提出者是刘尚希,而他之所以提出这一原则是因为他对农村地区财政状况的调查研究。刘尚希认为,财权与事权相匹配有着严格的限制条件,即辖区内经济发展水平的同质化。“在中国这样一个大国,各地的经济发展条件和能力并不均衡,有的地方你给它财权照样无法与事权匹配,只强调两权匹配的结果,要么是掠夺式开发,要么缩减应承担的事权和支出责任。”也就是说,有财权不一定有财力,很显然,刘尚希所担心的是贫困地区可能会出现有财权但无财力的现象(冯禹丁等,2013)。这与中央政府需要实现基本公共服务均等化的目标直接相关。

改革开放之初提出的“让一部分人、一部分地区先富起来”扩大了地区与地区之间在经济发展上的差距,八十年代的财税包干制弱化了中央财政,也扩大了地区与地区之间在财力上的差距。按照邓小平对社会主义本质的表述,经济社会主义的目标是共同富裕,要实现这一目标必须解决地区差距问题。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》所确立的第二个目标就是“合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支出,扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。”基本公共服务均等化应该是中央政府的事权,中央政府应当承担相应的支出责任。为了减缓地区间财力差距的扩大,支持西部大开发,逐步实现共同富裕,继1994年的分税制改革之后,国务院自2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。

“财力与事权相匹配原则”与“财权与事权相匹配原则”只有一字之差,但实质区别很大。财权是指筹集和支配收入的财政权力,包括征税权、收费权及发债权,核心是税权。财力则是指各级政府拥有的货币形式的财政资源。各级政府的财力由自身财权所得到的财力和上级政府的转移支出所得到的财力组成。也就是说,有财力不一定有财权。上级政府的财力小于其财权,而下级政府的财力大于其财权。

财权是一种权力,财力是一种实际的能力。毫无疑问,实际能力比权力更加重要。

财力与事权相匹配原则就是做多少事必须有相应的钱支持,各级政府财力的多少与各级政府的事权直接匹配,俗话说就是“请客必须有钱”。一方面,从税权的划分来讲,钱应该更多由中央政府收的;另一方面,以提供公共服务的效率原则来看,应该是在基层工作的人具体多干事。但从实现基本公共服务均等化的角度出发,事权又应该多由上级政府来掌握,于是有些事权必须上移。

严格坚持财力与事权相匹配非常有意义,中央财权所得到的财力一部分按照地方事权进行转移支付拨付给地方各级政府,另一方面中央财力应该匹配中央事权。如果事权是由中央和地方共同承担,那么就要按照各级政府事权的范围对于财力进行相应的分成匹配。我国要朝向共同富裕目标努力,中央政府要实现基本公共服务均等化、实现宏观调控都需要加强中央事权,同时承担相应的支出责任。多年来,我国中央政府的财政收入在50%左右,随着“营改增”的实施,中央政府的财权更大、财力更多。中央政府所应该承担的事权和相应的支出责任应该比较高才对,中央政府能够用于转移支付的比例不应该太高。然而,现实情况是,2012年,中央财政本级支出只占全国财政支出的15%左右,地方财政占85%。发达国家如英国、美国和日本,中央财政支出分别为73%、54%和42%。之所以我国地方政府实际支出太多的原因在于地方政府的实际事权大。那么我们怎么办呢?一方面是进行合理的事权划分,加强中央事权,相应界定各级政府间的支出责任;另一方面进行行政体制改革,打破计划经济时代的“上下一般粗”的行政体制,按照市场经济国家提供公共服务的职能构建新的行政体制,按照中央事权的大小来配备中央政府的公务员[13],因为事权的行使是需要人干事的。现在我国中央公务员占全国的比重(不含军队)是6%,而世界平均水平是1/3以上。事权的合理划分是财力与事权相匹配原则有效运转的前提,然而,现实情况是事权划分一直不到位。1994年的分税制改革只是对税权在中央和省级进行了重新界定,并没有对政府间的事权进行重新界定。至今为止我们也没有对事权进行大的改变,政府部门仍然是“上下一般粗”,应由政府承担的职能基本仍是上下对口。除了中央政府和乡镇政府,省、市、县都上有老子下有儿子 ,上面出政策,下面对口执行,任务最终都压到基层政府,出现所谓“上面千根线,基层一根针”的局面(楼继伟,2013:序2)。楼继伟(2013:170;177)部长对未来财政体制改革的整个定位是非常到位的:“事权划分是现代财政制度有效运转的基础。只有在明晰政府间事权划分的基础上,才能界定各级政府间的支出责任。明确划分政府间财政收入,再通过转移支付等手段调节上下级政府的财力余缺,补足地方政府履行事权存在的财力缺口,健全财力与事权相匹配的财政体制。”然而,事权的划分必须对整个行政体制进行改革才行。

“财力与事权相匹配原则”要求谁请客谁必须有钱,但是有钱者不一定会买单。财力实质上是权力或者权利,事权也是权力,有事权也有财力但不承担支出责任并不违反“财力与事权相匹配原则”。事实上,在我国这样的事情比比皆是,高层级政府有很大事权,也配有很大财力。但是它们不承担支出责任,却将事责或支出责任转移给下级政府。财力与事权相匹配原则无法解决这一问题,因为该原则并没有要求中央政府或地方政府一定要承担支出责任。财力与事权相匹配原则只是为拥有事权的地方政府争取了权力或权利,但并没有提及它们是否应当承担支出责任。所以,仅仅有财力与事权相匹配原则是不够的,还需要支出责任与事权相统一原则。

(三)、支出责任与事权相统一原则

政府收税所得到的钱必须用于提供公共服务,各级政府对于提供哪一种公共服务具有一定的选择权,相应有占有、使用、收益和处分等权利,所以表现为事权。提供公共服务是必须花钱的,无论哪一级政府做事都必须承担相应的支出责任。“事权”就是政府做事的权力,“事责”就是承担做事的责任,在财政意义上就是支出责任。“事权”与“事责”放在一起就是做了事情要给钱。本来“事权”应该与“事责”相统一的。事情是你决定做的,自然由你来承担支出责任。学校是你决定建的,所以由你来出钱。俗话说,“谁请客,谁买单”。然而,在现实中,某些事情应该由某级政府来做,自然也由其来承担支出责任,但由于种种原因,却实际由另一级来承担。这时, 事责与事权二者之间出现分裂, 也就是支出责任与事权发生分离,常常是“上级请客,下级买单”。事权相当于请客,事责相当于买单。每级政府都希望拥有事权,事权的行使可以带来政绩,但不愿意承担支出责任。常识告诉我们,请客一定要买单,不是张三买就是李四买,不是现在买单就是未来买单。正像请客一样,事权一定要、也一定会与事责相对应,只不过其主体可以不同,时间可以延后。“事权与事责相统一原则”要求事权与事责要归于同一个主体并且在时间上要基本一致。然而事实上,事权与事责常常归于不同主体,事权的行使与事责的承担在时间上也不一致。上级政府可以将事责下移,下级政府就将事责后移。上级要求下级做事付款,但又不给钱。基层政府只能像孙悟空一样变戏法变钱,创立各种名目的收费项目,例如“肚皮财政”(超生罚款)、“车皮财政”(车辆超载罚款)等等各种或合法或违法的创收渠道。不够部分或者拖欠或者东挪西借、甚至借高利贷。如果贷款能够及时还也就罢了,事实情况是,债务一届一届往后推,导致地方债务是越积越多。

我们应该建立“事权与事责相统一原则”或者“事权与支出责任相统一原则”。明确事权和事责,使二者统一于同一个主体。“事权与事责相统一原则”或者“事权与支出责任相统一原则”可以解决财力问题。如果上级政府要求下级政府做事,那么下级政府就有做事的权利,也就是事权。按照事权与支出责任相统一原则,因为事权在地方政府,地方政府必须承担支出责任。所以上级政府必须转移支出相应的财力给地方政府,否则地方政府就有权利不做。如果没有事权与支出责任相统一原则,那么上级政府要求下级政府做事,下级政府事情要做。但地方政府不一定能够得到相应的财力,下级政府只有将事权再下移或者举债,从而形成相互推诿或者地方债务风险的局面。

十八届三中全会提出要“建立事权与支出责任相适应的制度”,说明中央已经注意到事权概念与支出责任概念是不同的,与以往主流财税界普遍将事权概念和支出责任概念混为一谈的情况相比是一大进步。然而,这种提法有两点需要改进。首先,“相适应”是一个比较宽泛的概念,我们很难说现在的事权与支出责任不相适应。财税界之所以一直混淆事权和支出责任可能是因为他们从应然层面将事权和支出责任作为一个统一体,就像“谁请客谁就应该买单”一样天经地义。然而,现实中常常上级请客下级买单,所以我们有必要将“谁请客、谁买单”的支出责任与事权相统一原则作为财税分级制的应然原则。如果仅仅是要求“事权与支出责任相适应”,那么事权与支出责任之间的关系可以很松散,与财税界理所当然认为支出责任应该与事权统一的情况相比是一个倒退。有必要说明的是,在十八届三中全会之前

的莫干山会议中,柯华庆已经提出事权与支出责任相匹配原则[14]。“事权与支出责任相匹配原则”比“事权与支出责任相适应原则”对于二者的关系要求更加紧密。事实上,不少学者在十八届三中全会之后常常将“事权与支出责任相适应”说成“事权与支出责任相匹配”,也就是说他们不区分这两者[15]。“支出责任与事权相统一原则”比“支出责任与事权相匹配原则”能够更好地表达事权与支出责任统一于一个主体,所以用“支出责任与事权相统一原则”最好。其次,“事权和支出责任相适应”中用“和”不妥,因为我们是先界定事权,再确定支出责任,用“支出责任与事权相统一原则”更加妥当。

财力与事权相匹配原则和支出责任与事权相统一原则是合适的财税分级制原则。从“财力与事权相匹配原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财力与支出责任相匹配原则”。财力与支出责任相匹配原则就是要求各级政府买单时要有钱,要求支出能力与支出责任相匹配。这是一个常识,自然是有道理的。由于“财力与支出责任相匹配原则”不能强调事权的重要性,而且可以通过其他两个原则推出,不具有独立性,所以不能作为财税分级制原则。

财税分级制的基本原则要求在各级政府间分配税权与支出功能,根据支出责任与事权相统一原则,财权与支出责任相匹配原则相当于财权与事权相匹配原则。我们已经论证无论从应然还是实然上说,财权与事权相匹配原则都不能是财税分级制的原则,所以财权与支出责任相匹配原则也不能作为财税分级制的原则。

(四)、财权与财力相适应原则

对于每一级政府来说,通过财权所得到的自有财力与通过转移支付之后所得到的总财力之间必须相适应,这就是“财权与财力应该相适应原则”。财权与财力应该相适应原则可以说是国家税务总局前副局长许善达的俗话“光给钱不行,还得地方自己收”的理论表达。许善达的理由是地方政府可以控制通过财权得到的自有财力,而无法完全保障通过转移支付得到的财力。1994年分税制改革之后,中央摆脱了对地方财政的依赖,逆转成地方需要依赖中央了。“但现在地方对中央的依赖又太高了,支出的40%要中央给钱。省长要干什么事儿,花钱40%要等财政给钱,中央不及时给,这事儿就干不成了。”现实情况是中央常常不及时给。许善达的观点是“地方80%的收入自己收,20%依赖中央,中央的格局比较好。”[16](冯禹丁,2013)如果中央能够足额并且及时转移支出的话,许善达的理由就不能成立,事实上实现这两点并不难。那么在这种情况下是不是就不需要“财权与财力相适应原则”呢?“财权与财力相适应”的两个极端是只有财力没有财权和只有财权不管财力。财力是实实在在的财政收入,财权只是收入权,至于是否有财力却不一定。如果地方政府只能从选择自己行使财权或者接受转移支付进行选择,当二者可能得到的财力相同时,现实中的政府肯定会选择后者,如此看来似乎地方政府都会选择只要总财力而不管财权。事实上并不是这样,我们讨论中央与地方的关系时不能忘记中央只有一个,地方有很多个。不同地方同样的财权所得到的财力是不同的,发达地区财权所得财力高于中央所给财力,不发达地区财权所得财力低于中央所给财力。所以,在地方政府事权相同的情况下,发达地方政府倾向于要财权,而不发达地方政府倾向于要总财力。如果仅仅由中央财政统一按照人口划拨财力,地方政府与地方政府在提供公共服务上就没有区别,计划经济时代财政统收统支就是这种结果。如果地方政府的财力完全由其财权决定,不同地方财力差别就很大,所提供公共服务水平就大大不同。只有财力没有财权导致地方与地方公共服务没有区别,地方政府没有积极性;只有财权不管财力,地方与地方公共服务差别太大,中央无能为力。中庸选择就是财力与财权相适应。这就是我们常常说的“发挥中央和地方两个积极性”。财权与财力相适应原则实际上就是在财政上“发挥中央和地方两个积极性”。

在地方事权远远多于中央,相应地方支出责任也远远高于中央的时候,地方要求更多财权是合理的。1994年分税制改革目标是加强中央财力,中央也应该承担更多事权、更多支出责任。现实情况是中央财权和财力增强了,但中央直接承担的事权和支出责任很少。2012年的中央支出仅占全部支出的15%,中央通过转移支付给地方的财力过大,转移支付的交易成本巨大,寻租空间很大,导致腐败不可避免,是“跑部钱进”和“驻京办”乱象的根源。例如,2008年社保转移支出3500亿元,其中行政经费占2500亿元。也就是说,每转移支出7元,政府自己花费5元,而真正用在老百姓身上的仅有2元(蔡定剑,2011)。

财权与财力相适应原则并不一定支持我们加强地方政府财权。因为财力与事权相匹配原则要求财力与事权相匹配,中央实际财力等于中央财权所得财力减去转移支付出的财力,如果中央事权加强,中央所应得财力就要提高,中央财权与财力相适应有可能要求加强中央财权。现在财政部所进行的“营改增”实际上就是加强中央财权和财力,相应中央的事权必须同时加强才行,而这正是财税体制改革的重中之重。


四、建构财税分级制原则体系


财税分级制需要基本原则规范才能有效运转,基本原则可以有多个。财税界在讨论分税制原则时常常是只认定一个原则,非此即彼。涉及财税分级制的规范和文件也仅仅写一个原则,后一个文件与前一个文件中所陈述的原则不同时在后的文件也没有说明它们之间是何种关系。至今为止关于财税分级制(分税制)的原则的争论没有共识。

财税分级制原则的设立涉及各级政府财权与财责的关系,也就是收与支的关系,财权与财责的关系又可以分解为三种关系:财权内部的关系,财权与财责的关系和财责内部的关系。财权内部的关系就是财权与财力的关系(财政权力与财政能力的关系),我们应该确立财权与财力相适应原则。财责内部的关系就是事权与支出责任的关系,我们应该确立支出责任与事权相统一原则。财权与财责之间的关系是财力与事权的关系,我们应该确立为财力与事权相匹配原则。这三个原则相互独立,三个原则一起构成完备的财税分级制原则。由“财力与事权相匹配原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财力与支出责任相匹配原则”,由“财权与财力相适应原则”和“支出责任与事权相统一原则”可以推出“财权与事权相适应原则”。财力与事权相匹配原则实现中央政府进行宏观调控和提供基本公共服务均等化,支出责任与事权相匹配原则解决各级政府间权责不清、相互推诿和地方债务风险,而财权与财力相适应原则实现中央和地方两个积极性。用通俗的话来说的就是,谁请客谁必须有钱(财力与事权相统一原则),谁也必须买单(支出责任与事权相统一原则),请客前要估摸口袋里有多少钱,别人可能会给多少钱(财权与财力相适应原则)。

从财政本身的属性来看,取之于民和用之于民是最基本原则,它可以被称为财权与财责相一致原则。不管哪一级政府财权所得到的财力,除去必要的行政费用之外都要用来提供公共服务。这一条原则要求不管是各级政府事权的确立、财权的设定还是财力的支出都要在民主和法治的思维下进行。至今为止,财税的运行基本上还是通过中央文件、国务院行政法规和财政部规章来保障的,要建立民主和法治为基础的现代财政制度,财税体制改革任重而道远。


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* 柯华庆,中国政法大学法学院教授,博士生导师,法律经济分析中心主任。


该文在初稿基础上吸收了杨明宇、黄泽敏、杨洋、宋晨翔、杨永鹏、朱晶晶的建议。

[1] 负责起草文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的谢旭人的观点。

[2] 按照《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定,中央财政支出包括:国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费等等。地方财政支出包括:地方行政管理费,公检法支出,部分武警经费等等。中央固定收入包括:关税,海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税等等。地方固定收入包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各总保险公司集中交纳的营业税),地方企业所得税等等。中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央与地方各分享50%。

[3] 书中说是“根本原因”。

[4] “为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系,更好地发挥国家财政的职能作用,增强中央的宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展。”

[5] 《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。

[6] 笔者按照英文直译。

[7] 分权是中央主体主动的行为,放权是中央主体能力不足被动的行为。

[8] 既然政府的钱取之于民又用之于民,那么为什么要多此一举呢?关键在于取之于民的“民”和用之于民的“民”可能不同,可能是取之于张三用之于李四,也可能是取之于张三多用之于张三少或者取之于张三少用之于张三多。

[9] 柯华庆首次区分“事权”“事责”概念是于2013年8月28日提交莫干山会议论文《“谁请客,谁买单”—建构分税制的事权与支付责任相匹配原则》(莫干山会议于2013年9月7日至9日召开),在该文中,我也将“事权与支付责任相匹配原则”称为“事权与事责相匹配原则”。柯华庆所用的“事权”“事责”直接来自侯一麟的论文,但对“事权”和“事责”概念的定义是独自思考得到的。

[10] 马海涛等人的论文没有说明“事权”与“事责”概念的区分直接来自于侯一麟,但他们的参考文献中有侯一麟的这篇论文。

[11] 贾康指出“由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单,列明各自专享事权以及共担事权的共担方案,并在今后渐进地优化与细致化”,他将“支出责任”放在“事权”后的括号中说明他将这两个概念等同。本文作者于2013年9月7日-9日参加财政部和发改委联合举办的莫干山会议时发现绝大多数人将“事权”与“支出责任”相等同,甚至于当作不容置疑的真理。柯华庆:《事权与支出责任相适应原则与莫干山会议》,http://www.21ccom.net/articles/dlpl/cjpl/2013/1118/95530.html。财税界之所以一直混淆“事权”和“支出责任”是因为事权是行政性的,支出责任是财政上的,财税上的事权似乎就是“支出责任”。

[12] 《为什么要建立事权与支出责任相适应的制度》,《党的十八届三中全会<决定>学习辅导百问》,北京:学习出版社,2013年11月,第71页。从该书的编写人员来看,似乎应该是楼继伟的解答。这一点可以从楼继伟写的《建立现代财政制度》(《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》,北京:人民出版社,2013年11月,第177-179页)得到印证。

[13] 中央政府的公务员是可以在地方做事的,中央政府的公务员不一定都要在北京办公,他也可以在某个省、市、县、乡镇办公。一个公务员是否是中央政府的公务员还是地方政府的公务员不以他是在哪里办公为标准,而是以他的工资由谁发和他所代表的利益是中央的还是地方的。例如从法治精神来看,法官应该是中央政府的公务员,工资福利应由中央政府承担支出责任。

[14] 柯华庆于2013年9月7日在莫干山会议上正式提出该原则,是在2013年8月28日提出“事权与支出责任相匹配原则”基础上完善的。前者以《“谁请客 谁买单”——建构分税制支出责任与事权相匹配原则》正式发表在《中国财政》2013年第22期,后者以《“谁请客 谁买单”——建构分税制的事权与支出责任相匹配原则》收录在2013年9月7日的莫干山会议论文集中,正式发表于《创造公平、开放与可持续发展的机会:财税改革再出发——中青年改革开放论坛(莫干山会议•2013)文集》,北京:中国市场出版社,2014年2月。

[15] 财政部财政科学研究所副所长刘尚希和江西省地税局副局长王显和就是这样理解的。参见刘尚希:《基于国家治理的新一轮财政改革》,《前线》2013年第12期;《分税制20年:析利弊 谋革新》,《江西日报》2014年3月5日。[16] 很多财政官员也表达了这种观点。参见侯一麟:《政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析》,《公共行政评论》2009年第2期

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