湛中乐 赵玄:国家治理体系现代化视野中的司法审查制度

——以完善现行《行政诉讼法》为中心
选择字号:   本文共阅读 349 次 更新时间:2014-12-15 00:05:34

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湛中乐   赵玄  

   【摘要】党的十八届三中全会指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系现代化在很大程度上就是法治体系现代化。而作为保障公民合法权益、监督政府依法行政、解决行政争议的司法审查制度在整个法治体系中不可或缺。在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的新时期,司法审查制度的完善必将助力于国家治理体系现代化的有效推进。完善《行政诉讼法》的关键在于消除立案难、审判难、执行难的制度性障碍,有针对性地构建与国家治理体系现代化相称的司法审查制度。

   【关键词】国家治理体系现代化;司法审查;行政诉讼法

  

   一、老问题与新视野

   在西方国家,司法审查系指法院审查国会制定的法律是否符合宪法,以及行政机关的行为是否符合宪法及法律。[1]在我国的司法实践中,司法审查主要表现为人民法院对行政机关的具体行政行为实施的合法性审查。易言之,司法审查集中表现于现行《行政诉讼法》,司法审查成为与行政诉讼互通的称谓。在此意义上,司法审查在新中国的历史可以追溯至1982年,当时的法律授权行政诉讼依照《民事诉讼法》的有关规定进行,届至1989年现行《行政诉讼法》颁布,司法审查制度正式得以确立。[2]《行政诉讼法》的颁行使中国的行政法治得以显著向前推进,诚如龚祥瑞先生所言,这是一场“静悄悄的革命”,标志着当代中国“人治时代的终结”和“法治时代的开始”。[3]然而,在积极评价的背面,《行政诉讼法》亦受诟病最多。有学者尖锐地指出,《行政诉讼法》已经生效二十多年,在有关行政的国家立法中是最为滞后的法律之一。[4]行政诉讼立案难、审理难、执行难的问题没有得到根本解决,同时行政诉讼上诉率、申诉率不断攀升,使得诉息难。[5]可以说,从《行政诉讼法》实施之日始,人们对它的期望值便逐渐降低,学界和实务界对其不足的关注与批评则日益强烈。2013年末,第十二届全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》(以下简称《修正案》)进行了初次审议,标志着行政诉讼修法程序的正式开启,也引发了学者们又一次的“旧事重提”。

   相比2002年前后以呼应加入世界贸易组织为由头修改《行政诉讼法》以及2005年前后第十届全国人大常委会将《行政诉讼法》列入“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”立法规划之中,本次《行政诉讼法》修改具有更为基础的政治正当性支撑。

   众所周知,2013年11月9日至12日党的十八届三中全会在京举行,会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。[6]其中,国家治理体系的现代化主要体现为体制机制的现代化和人的现代化,特别是制度更具有根本性。[7]恰如邓小平曾强调的:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。[8]国家治理体系及其现代化既为法治中国建设提供了广阔舞台,也为法治中国注入了新的理论支撑。建设法治中国成为国家治理体系现代化的一个重要向度,而司法制度则是法治中国的题中应有之意,故而《决定》强调:深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。[9]由此,作为司法制度重要组成部分的司法审查也就顺理成章地进入国家治理体系现代化的视野。

   作为“旧问题”的司法审查与作为“新视野”的国家治理体系现代化的结合,并非偶然,亦非牵强。从一定程度上看,正是作为解决行政争议最终途径的司法审查制度的失灵,致使以行政管理为代表的国家治理陷入困境。在既有的理论资源不能为司法审查制度的完善提供充分且有力的支撑的情况下《,行政诉讼法》只能按照1989年的模式继续运行。然而,国家治理体系现代化的提出,在一定程度上有力地扭转了这一局面,为司法审查制度乃至整个司法制度的改革与完善提供了政治正当性,使《行政诉讼法》的修改与完善得以成行。这正是近十年间(从2005年该法列入规划至2013年底正式初审)司法审查所等待的,虽迟了些,但毕竟等有所值。同时,应当注意到,国家治理体系现代化丰富的理论内涵尚有待法学界尤其是行政法学界学者的深入挖掘与呼应,阐明司法审查与国家治理体系及其现代化的关系。就目前公开发表的研究看,这方面的探讨极度匮乏。而从今年各专业法学研究会的年会主题看,对此还是值得期待的。[10]尤其是,中国行政法学研究会将主题定于“国家治理体系现代化与行政法”,这将对法治国家、法治政府和法治社会的一体建设提供学理支持。基于此,本文首先探讨国家治理体系现代化与司法审查之间在理论层面上的关系,以互动的视角试着构建二者可能的内在关联。在此基础上,围绕司法审查面临的“旧问题”即立案难、审理难、执行难和息诉难,从国家治理体系现代化的视角对完善《行政诉讼法》的建议分类重新加以考察。最后提出《行政诉讼法》的修改和司法审查制度的完善固然重要,但若让修法起到效果,尚须坚持“一体”思维,将司法审查作为行政监督和救济的一环,与诸如行政复议、国家赔偿等其它制度一体推进,放在司法体制改革中通盘考虑。

  

   二、国家治理体系现代化与司法审查的关系

   国家治理体系现代化包含了国家治理、国家治理体系以及国家治理体系现代化三个层面的重要内涵。在这三个层面上,司法审查与国家治理体系现代化均会产生联系,互为影响。申言之,国家治理开辟了司法审查的新境界,国家治理体系内含了不可或缺的司法审查,国家治理体系现代化需要相称的司法审查制度与之呼应。接下来,将对三个方面分别加以详述。

   (一)国家治理开辟了司法审查的新境界

   法国学者戈丹在《何谓治理》一书中对“治理”进行过细致的研究,他认为,“治理”并非新词,且在西方先后历经三次变迁,直到20世纪90年代中期,治理才真正进入其“第三次生命阶段”,并且进入公共政策分析领域。[11]由此,汲取多层次政治制度治理和公司治理[12]两个维度治理理论研究的成果,政治治理的理念方得以凸显,而国家治理则是政治治理理念的集中表现,国家治理体现了治理的基本精神和内涵。

   一般认为,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[13]换言之,治理要求主体的多元性、多元主体的参与性与协商性。推及国家治理,则意味着传统公权力疆域的重新厘定,如罗豪才教授所指出的那样,它是“开放的公共管理和广泛的公众参与”二者缺一不可的结合。[14]作为对国家统治或国家管理的传统理念的转变,国家治理为司法审查制度开辟了新的境界。

   其一,国家治理主体的多元化将拓展司法审查的监督对象。国家治理主体的多元化,使“从以政府为唯一治理主体的治理模式,转向以政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与治理模式”,[15]政府传统的行政管理将变为“政府、社会和行政相对人共同参与的公共行政”。[16]易言之,国家治理将使政府行为逐渐缩小至法定的有限范围,也会使更多其他社会组织或个人的特定行为呈现浓厚的公权力色彩。在国家治理理念之下,作为司法审查传统监督对象的行政机关必然会让渡自己的部分权力,这意味着该部分权力行为将移出司法审查的受案范围。若如此,可能会造成该部分权力行为游离于司法审查的监督之外,势必造成对公民合法权益的救济不力,这将与司法审查的功能价值相悖。因此,行政机关让渡出的权力的受让方,无论是法律、法规授权的组织,还是其他自治组织、社会团体、企事业单位、个人等,其行使该让渡权力时的行为应当接受司法审查。换言之,司法审查的受案范围不仅不用“移出”有关行为,还需要“移入”相关行为,并且将行使公共权力的非行政机关纳入司法审查的监督对象。唯如此,方符合司法审查的功能定位和立法目的。

   其二,国家治理的参与协商性将改变司法审查的固有传统。《决定》指出:推进协商民主广泛多层制度化发展,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。[17]行政协商的提出无疑丰富了行政法理论传统,将对行政立法、行政合同、行政赔偿等产生积极影响,而这必然会对司法审查形成巨大冲击。从现行《行政诉讼法》来看,立法一味强调行政机关不得随意放弃、变更公权力,认为公权力不可讨价还价,进而排除了司法审查调解的可能。但在实践中,不仅诉讼中双方当事人经由和解而撤诉的情形大量存在,法院从中协调而实际上相当于调解的行为也占据很大一部分。[18]特别是从2006年开始,在中央政策推动下,协调和解成了法院处理行政案件的“新机制”。[19]如果说,实践和中央政策还不足以推动现行司法审查的退让,那么,内含于国家治理体系现代化的国家治理理论显然有力量实现这一步。申言之,执政党的权威文件已承认了行政权力的可协商性,出于尊重行政权力专业性和保障公民合法权益的考虑,立法机关没有必要让司法审查再“端着架子”。

   (二)国家治理体系内含了不可或缺的司法审查

   国家治理体系是对国家治理方式方法的制度化和系统化。国家治理引入了多元化的主体共同参与治理,同时也引入了不同的治理机制和途径,并且会体现到国家治理的不同领域。当多样化的治理机制被制度化和系统化,迈向国家治理体系的国家治理才有保障。而制度化和系统化集中表现为国家治理的法治化,使国家治理体系表现为法治体系,国家治理体系的基础和保障系统就是中国特色社会主义法治体系。[20]而司法审查是构成法治体系中司法成分的重要一环,由此司法审查成为国家治理体系不可或缺的组成部分。

   首先,国家治理体系就是法治体系,是国家治理的法治化。一方面,法治体系与国家治理体系具有同构性。按照《决定》的要求:建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。[21]国家、政府和社会既构成国家治理体系的完整范畴,也是法治体系的作用领域。“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”就意味着要依法构建国家治理体系。[22]相应地,“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”则意味着国家治理体系与法治体系间的无缝衔接。另一方面,国家治理的法治化是衡量国家治理体系现代化的重要标志。无论是国家政权的所有者、管理者还是利益相关者参与国家治理的行为,都应纳入法治化的轨道合法理性地进行;国家公共权力的运行也受到宪法和法律的限制和约束;规则和程序之治代替人治。[23]这意味着国家治理的目标、范围、主体、方式和监督救济机制均通过法律来确认和构建,用法治的思维和模式来推进国家治理,从而使国家治理体系最终呈现为法治体系。

其次,司法审查是法治体系的当然组成部分,也必然构成国家治理体系的重要内容。一方面,立法、执法和司法是构成法治体系的三个主要部分。其中,立法形成的法律体系是法治体系得以运行的前提和基础。由执法扩展开来的法治国家、法治政府和法治社会一体建设是法治体系运行的途径和机制。[24]司法则作为法治体系建设的下游工程,是维护社会正义的最后一道防线,亦是国家治理体系的保障性工程。[25]离开司法的保障,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》2014年第4期

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