张步峰:国家治理现代化的法治建构

选择字号:   本文共阅读 289 次 更新时间:2014-11-05 14:17:40

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张步峰  

    

   成熟的法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征

   十八大以来,推进国家治理体系和治理能力现代化,已经列为全面深化改革的总体目标。这一总体目标的提出,标志着我国的现代化建设从物质文明建设、精神文明建设向制度文明建设迈进,标志着中国开始脱离“转型国家”的标签,逐步形成真正成熟的“中国模式”,因而具有十分重要的战略意义。刚刚结束的十八届四中全会,对涉及依法治国方方面面的问题做出了战略部署,正如习近平总书记在介绍十八届四中全会决定起草过程中说到的,“直面法治领域突出问题,回应人民群众迫切期待,提出对全面推进依法治国具有重要意义的改革举措”,这次会议就依法治国作出的决定具有重要价值,放到国家治理现代化的角度下审视次会议,更是可以看出其深远影响。

   国家治理是指国家通过权力与非权力的方式与社会主体、公民在公共问题的处理上协同共治。国家治理现代化包括国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化。国家治理体系是指国家治理的组织体系和制度体系,国家治理能力则是指国家治理方式的有效性和治理制度的执行力。正如习近平总书记所指出的,“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”健全的国家治理体系能够全面提升国家治理能力,强大的国家治理能力又能够促进国家治理体系的完备。依法治国则是健全国家治理体系、提高国家治理能力的基本途径和基本保障,成熟的法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征。具体而言,可以从以下六个方面推进国家治理现代化的法治建构。

   坚持法治原则健全国家治理制度体系

   国家治理现代化,是一个系统工程,因而必须奠基于牢固的法律制度体系之上。宪法和法律是国家治理的基石,国家治理的基本制度体系由宪法与法律建构。我国宪法确立了我国根本政治制度、基本经济制度、司法制度、政党制度、地方制度、基层群众自治制度。在此基础上,立法机关将宪法规定的根本制度和基本制度以单行法律的形式予以详细规定,具体建构了我国政治、经济、文化、社会领域的各项基本制度。进而,在法律的授权范围内,行政机关通过行政立法建立了执行宪法和法律的各种具体制度,包括行政组织法制度、行政行为法制度、行政救济法制度,对国家公权力行为、社会公权力行为和市场行为进行规范。2010年,中国特色社会主义法律体系形成,国家治理制度体系也已经形成。不过,国家治理制度体系在一些治理领域如社会保障、电影广播电视管理、宗教事务管理等缺少基本法律制度,在治理主体、治理程序等方面还存在不少的缺漏,需要立法机关填补立法空白,完善组织法制度和程序法制度,以健全国家治理制度体系。

   贯彻法治精神优化国家治理组织机构

   国家治理组织机构,是国家治理的主要承担者。优化国家治理组织机构,应遵循组织法定、简政放权、机构扁平化设置的原则。国家治理组织机构的设置、权限分配、活动原则、人员编制等应该以法律的形式进行规定,以保障国家治理组织结构的权威性和稳定性。国家治理组织机构应遵循国家和市场、社会的界限,减少审批事项,尽量将权力之手从社会和市场收回,不干预市场竞争和社会自治能够解决的领域。国家治理组织机构应由传统强调垂直管理的科层制向强调横向合作治理的扁平化转变。科层制组织机构采用的是权力/服从、上命/下行的线性金字塔型等级结构,权力过分集中于金字塔的上方,且层级数量较多,不仅影响上下级、同级机构之间的有效沟通与协调,也造成政府机构与民众的沟通不畅,既影响行政效率,又增加行政成本。相比较而言,通过国家治理组织机构的扁平化设置,减少行政纵向层级,强化行政机构之间的横向分权和行政机构向社会组织的社会分权,借助现代网络技术与信息技术,构建扁平化的网络治理结构,既有利于治理机构内部的沟通,也有利于治理机构与民众的沟通,吸纳民众的广泛参与。

   构筑法治平台形成国家治理多元参与机制

   国家治理现代化,应由过去政府单一主体治理模式转变为政府、社会、公民的多元治理模式,形成执政党政治领导、政府行政主导、社会公众参与三位一体的协同治理体系。因此,应致力于构筑法治平台,形成执政党、政府与社会公众都能够有效参与的治理模式。首先,人民代表大会制度是我国人民行使权力的最基本和最重要的法治平台,应与时俱进完善人民代表大会制度,切实保障人民的意愿能够得到表达,人民的监督能够得到落实,人民的意志能够上升为国家意志,真正实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其次,强化政府信息公开电子平台建设,保障公民依法获取政府信息的权利,让国家治理机构在阳光下运行,强调国家治理的全过程公开,增强透明政府建设。最后,健全公众参与平台,完善公共决策的意见收集和反馈制度,完善立法、决策以及行政决定过程中的听证制度,保障企业、社团、公民都能够有序参与到国家治理中,形成多元互动的协同治理形态。

   秉持法治观念拓展国家治理的领域

   随着国家作用的范围和深度的拓展,国家治理领域的扩大和深化是必然趋势。国家治理的传统领域包括政治、经济、文化、社会,在新的历史条件下,国家治理出现了新的领域如生态治理、互联网治理、全球治理,同时在传统的治理领域也出现了一些突出而紧迫的问题需要解决如危机治理、腐败治理、民生治理等。拓展国家治理的新领域,需要结合其各自特点建立相应制度与机制,依法治理。如生态治理,应健全生态保护立法,完善自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。再如腐败治理,应在治标的基础上加速建立治本的制度体系,重在健全“以职能化为基础、效能化为重心、专业化为主导、法制化为保障”的职务犯罪预防运行机制,将腐败切实做到将腐败关进制度的笼子中。只有依法拓展国家治理的领域,国家治理才能做到万变不离其宗。

   运用法治思维创新国家治理的方式

   国家治理是共同治理,因而在法治之下,治理方式应从管理向服务转变、由权力性向非权力性转变,事前抑制多变为事后监管,强调合作而非对抗,以指导、疏导为主指挥、强制为辅,以契约精神取代高权命令,充分利用柔性而非刚性的法律执行手段。在公共产品、公共服务的提供上,引入市场竞争以减少垄断,引入政府购买服务以减少政府直接供给,可以提高公共产品的质量和公共服务的水平与效率。同时,将现代信息和互联网技术有机地嵌入到现实治理结构与治理机制之中,形成新型网络治理技术,如在政府自身治理中将网络信息技术与行政的机构、人员、流程等有机结合,形成办公的无纸化、自动化;在危机治理中建立跨部门、跨区域的安全信息共享系统,提升公共危机事件的源头治理、动态监控、事前预警和应急处置能力;在互联网治理中利用微信、微博等新媒体,从更深层次、更广领域开展政府与民众之间不受时空限制的互动,形成新媒体治理系统;建立房产、信用、纳税、社会保障等基础数据统一平台,以完善收入分配调控体制机制。通过创新国家治理的方式,有效促进国家治理能力的提高。

   强化法治意识锻造国家治理的制度执行力

   国家治理的制度执行力,即制度能够被政府与国民所遵守,能够切实有效地起到规范现实生活的作用。包括两个方面的内容:一是政府机关执行制度的能力,二是国民执行制度的自觉程度。首先在于国民自己自觉执行,其次才是法律的强制执行。因而,首先,应致力于通过法律教育、法律宣传、参与法律实践的各种方式,培养执法人员和国民的守法意识,保障法律的自行执行。其次,应强化违反法律的责任追究。对执法人员而言,应通过执法责任制对其执法行为加以规范约束,以保证其不折不扣地执行法律;对国民而言,应通过违法行为的责任追究,强化对违法行为的行政制裁和刑事制裁,提高其违法成本,在国民不能自觉执行法律时以强有力的措施进行强制执行,保障法律所规定的义务得以完整实现。国家治理的制度执行力,直接关系到国家治理体系的效能,应该作为推进国家治理现代化的关键着力点。

   综合而言,国家治理现代化的法治建构,应系统进行。健全作为治理基础的法律体系,优化作为治理的承担者的组织机构,构筑多元参与的法治平台,拓展治理的新领域,创新治理的方式方法,提高治理制度执行力,国家治理现代化的总体目标方能实现。(人民论坛)

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