贾康:化解隐性债务风险要开前门关后门修围墙

选择字号:   本文共阅读 103 次 更新时间:2014-10-14 21:20:53

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贾康 (进入专栏)  

  
●从中长期来看,还是应援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,在“治存量”的同时“开前门,关后门,修围墙”,发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制

   ●对于原来由地方债务支撑的基础设施建设领域,可以更多地考虑用市场约束手段解决,政府各种融资平台的运作应聚焦于支持可产生市场效益和还本付息现金流的一部分公共工程项目

   ●建立一定规模的地方政府性债务偿债基金,当出现局部性、区域性风险时,能够及时应对,防止风险扩散

    

   近期国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,加快建立规范的地方政府举债融资机制。应该说,《意见》重在规范管理,体现了疏堵结合的制度建设思路。目前解决政府债务关键点,就在于平稳化解地方隐性负债部分。

    

   辩证看待政府债务问题

   政府负债是现代市场经济国家的普遍现象,与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。根据经典的经济和财政理论,在市场经济条件下,政府应当行使资源配置、收入分配和稳定经济等职能。为完成上述职能,必须通过法定的程序赋予政府一定的事权和财权。所谓事权就是提供公共产品与服务、逆经济周期相机调控、健全社会保障等。所谓财权,既包括征税权,也包括举债权。

   从市场经济多年发展的实践经验看,世界各国几乎无一例外要由中央政府通过举债为基础设施建设、公共事业发展筹措一部分财力,并以公债的发行配合宏观政策来力求熨平经济周期波动、引导结构优化、促进经济社会发展。不仅有中央政府发行的国债,不少国家的地方政府也可依法发行地方债。据有关部门统计,世界53个主要的样本国家中,有37个允许地方政府举债,如美国、日本、法国、德国等。由于一些基础设施建设项目,如公路、铁路、市政设施、城市轨道交通,投资量大,投资期长,发挥作用的时间段也长,其效益具有很强的代际转移特点,完全依靠当期财政税费收入难以解决;而债务具有代际偿还的特征,通过适度举债建设,可以兼顾经济社会发展和财政收支的长期均衡,平滑处理公共工程支出负担,有机结合公平与效率的追求,更好地造福于公众。随经济发展,经济总量增加,政府负债的绝对规模一般也呈增长之势,公债风险的防控主要看负债率(公债余额与GDP之比)等相对数指标。所以在某些意义上讲,连续滚动的公债发行与到期还本付息的周而复始,以及公债绝对规模的上升,使得政府“借新债还旧债”已成为一种现代经济生活中的常态机制。

   我国作为社会主义市场经济国家,改革开放以来,经济社会快速发展,工业化、城镇化水平不断提升,早已改变了传统体制下曾标榜的“既无内债,又无外债”方针,大踏步地跟上时代,适度举债进行基础设施和公共工程建设、熨平经济周期波动、促进城镇化和城乡一体化经济社会发展,这是十分正常的,也是很有必要的。当然,由于地方债法规和制度建设一度明显滞后,“潜规则强制替代明规则”形成的地方政府隐性负债已攀升到天文数字,亟需以“阳光化”为方向,积极推进相关的制度建设、风险防范机制。这也成为新的挑战与考验,需要各方予以高度重视,按照十八届三中全会《决定》精神并结合《预算法》的修订,对地方政府的举债制度大力完善,兴利除弊。

   所以,对于政府性债务,我们需要从全局、总体的视角辩证地、历史地、发展地看待,大可不必“谈债色变”、视政府债务为洪水猛兽。有债务不一定意味着存在风险失控问题,低债务也不一定意味着绝对安全,关键是把握好度,抓好相关的制度、机制建设,特别是现代财政制度中应有的公债风险监管、防范、化解的制度体系和机制,充分发挥公共债务的积极作用,将其负面作用控制在最低,将其风险控制在可承受范围内。

    

   隐性债务风险较大

   在公共部门债务中,各方最为关注的是地方政府性债务这个部分,其变动趋势和特征值得专作考察。2009年后,正式的“地方债”在中国已登堂入室(尽管还附带有中央政府“代理还本付息”这种隐性担保)。从2009年起,前三年每年发行量达2000亿元,后两年分别高达2500亿元和3500亿元,但这只是地方债中的一小部分,大量的地方负债是以隐性举借的方式,在各地方政府操纵下借助地方融资平台等机制形成。事实上,中国地方政府负债产生于经济社会转轨的背景之下,由来已久、为数巨大,近些年在政策扩张期又迅速扩大了规模。从增长幅度看,由于应对亚洲金融危机和世界金融危机的客观需要,地方政府负债于1998年和2009年两次出现大幅上升,年均增速分别由1997年24.8%提升至1998年48.2%,由2008年23.5%骤升至2009年61.9%。

   与地方隐性债相比,审计之内的正式“地方债”只占很低比重。眼下,全国7000余家融资平台债务正构成大量地方隐性债务风险。

   隐性债务主要弊端在于不透明、不规范,以潜规则强制替代明规则的方式运行,不利于防范风险。现阶段,上述弊端已成为隐性债务的最大风险。原因在于,在有效制度供给不足的情况下,虽然地方债曾在多方面产生了积极作用,一定程度上填补了地方税体系贡献不足的空间,但以隐性方式出笼,势必带来风险防范机制的不到位和资金使用低效等问题。一旦风险聚集越过临界点,威胁到经济社会的和谐与安全,则只能以“灭火”的应急方式去平息事态,结果将对政府公信力造成极大损害,并可能需要以极大的代价来换取社会常态的恢复。

   这部分负债的成因,一方面是由于省以下分税制不到位,地方税体系迟迟未成型,地方收入紧张;一方面源于转轨与发展进程不断强化地方“有偿”筹资和政策融资的现实需要,但制度建设在混沌状态中未得到规范推进,“潜规则”强制替代“明规则”来形成融资。并且,有形和无形并存的GDP考核压力,也生发了地方短期行为的动因,加大了隐性举债的力度。中央部门、地方政府自上而下的“达标”要求所形成的压力,也是促使地方隐性债增加的力量之一。

    

   “开前门”与“关后门”

   对于化解政府隐性风险,应该提倡对症下药、标本兼治并且“以治本为上”的思路,注重在深化改革中推进制度建设,有堵有疏、疏堵结合。《意见》的有效落实,也要求把短期应对措施和中长期制度体系建设结合起来。从中长期来看,还是应援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧,在“治存量”的同时“开前门,关后门,修围墙”,发展规范化、有利于风险防范的“阳光融资”式地方举债机制,以有效制度供给,在政府债务融资领域兴利除弊,服务于全局的发展和配套改革。

   具体来说,应在财政体制扁平化前提下以“一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权”外加“中央、省两级自上而下转移支付”为原则推进配套改革,因势利导,防范风险,着眼全局统筹发展、实现制度创新与配套,渐进走向全面的“阳光融资”。此外,应区分两大类管理地方债务,即一般债务(地方公债,不与具体项目挂钩);专项债务(市政债,对应、挂钩于具体项目),积极合理细化各自的管理方式方法。

   更应看到,对于原来由地方债务支撑的基础设施建设领域,可以更多地考虑用市场约束手段解决,政府各种融资平台的运作应聚焦于支持可产生市场效益和还本付息现金流的一部分公共工程项目,创新地方政府投融资体制,实现真正的可持续运行。市场经济发展本身已带来了民间资本的积累和社会资金的雄厚,以及很多融资手段,只要政府敢于放手让各种民间资本和社会资金参与其中,可以为公共建设事项提供更多融资渠道和可用财力。积极在改革创新中以PPP(公私合作伙伴)方式化解部分地方政府债务,这样既可减轻政府债务压力,又可调动民间资本、社会资金的力量来加大、加快地方基础设施建设,并且取得更好的资金使用结合绩效,同时扩大民间资本的发展空间,实现共赢多赢。

   此外,还应建立起地方债的预警防控机制,包括建立一定规模的地方政府性债务偿债基金,当出现局部性、区域性风险时,能够及时应对,防止风险扩散,同时进一步优化对于地方融资平台的多部门协调配合监管机制。

   在实施“营改增”等结构性减税的基础上,应该逐步推进完善资源税、财产税等地方税种,加快构建和完善地方税体系,积极推进省以下分税制财政体制的贯彻落实,加上改进和完善转移支付机制,一定可以有效缓解现实生活中基层财政困难、“土地财政”和隐性负债等方面的矛盾与问题。

    

   来源:中国证券报

  

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