苏海南:正确认识、稳妥推进公务员工资改革

选择字号:   本文共阅读 840 次 更新时间:2014-10-10 10:35

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苏海南  


近期,公务员工资及其改革问题成为社会热点之一,各方议论很多,看法差别颇大。如何释疑解惑,就以下几方面问题形成正确认识,对于稳妥推进公务员工资改革具有重要意义。

 

一、关于公务员工资改革定位

找准公务员工资改革的定位,是正确认识和把握公务员工资及其改革诸项问题的前提。我们可以先简略回顾。下改革开放以来的历次工资改革。1984年,随着国家进行第二步“利改税”,当时的国营企业普遍推行了工资总额与经济效益挂钩和企业工资标准套改等改革;1985年,在机关事业单位实行了以职务工资为主的结构工资制改革。1992年,在贯彻《全民所有制工业企业转换经营机制条例》扩大企业包括内部分配等十四项自主权的同时,在企业推荐实行了岗位技能工资制等改革;1993年,结合贯彻《国家公务员暂行条例》,公务员实行了职务级别工资制度改革,事业单位与机关工资制度脱钩,按不同行业实行了职务(岗位)工资加津贴等制度。进入21世纪,企业的自主分配权逐渐全面落实,许多企业进一步深化薪酬制度改革,部分公司建立起现代企业薪酬制度,非公企业推行工资集体协商探索建立工资决定和正常增长机制,最低工资标准逐年提高,企业高管普遍实行了年薪制,一些企业还试行了技术、资本等要素按贡献参与分配的办法;在此背景下,2006年结合贯彻《公务员法》,公务员实行了职位与级别相结合的工资制度改革,事业单位另外实行了岗位绩效工资制度改革。2013年2月,国务院批转国家发改委、财政部、人社部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(以下简称“《意见》”),对初次分配、二次分配、农民增收、规范分配秩序四大方面共制定了三十条基本政策,其中有两条直接涉及公务员工资制度、养老保险制度改革,其他条款则对备类企业、事业单位的工资分配制度、社会保险制度等方面改革以及农民增收等作出了相关原则规定。从以上回顾我们可清晰地看到,党中央、国务院始终把公务员工资改革与企业、事业单位薪酬制度改革以至整个收入分配体系改革、其他相关配套改革紧密联系在一起,每次改革都总揽全局、统筹规划,对机关、事业单位和企业以及农民等的收入分配问题有针对性地分别决策,先后择时实施。因此,公务员工资改革的定位,一是整个收入分配制度改革的有机组成部分;二是必须与事业单位、企业薪酬改革、社会保险制度改革等多方面统筹规划,不能割裂开来;三是要与公务员制度等其他方面改革相配套。这里需要特别指出的是,由于公务员工资改革必须全国统一,因此要由国务院统一发布具体政策;而在我国健全市场经济体系的今天,企业薪酬制度改革则只能采取分散决策的方式,由国务院有关主管部门和各地政府根据《意见》精神分别制定并发布具体政策,由各企业结合实际贯彻实施。为此,一方面,研究制定公务员工资改革政策者需要按中央一贯精神把握好此定位,注重此项改革的整体性、系统性、协同性;另一方面,社会上人们则不要误认为国家提出研究公务员工资改革是单议此项不议其他,应减少误解和片面认识。

 

二、关于公务员工资水平定位及其现状判断

公务员工资水平定位是正确认识和把握公务员工资及其改革诸项问题的焦点。没有正确定位,公务员工资水平到底是高还是低就无法讨论清楚。按照国际上大多数国家的通行做法,公务员工资水平一般均高于社会平均工资,如加上福利待遇等,其全部收入水平处于社会平均收入水平中等偏上位置。这是由公务员队伍组成和其从事工作性质、特点等所决定的。公务员一般都是大学本科及以上学历,需通过考试选拔进入政府部门,属于白领,人员队伍素质较高;从事社会管理、公共服务工作,其工作从整体上看要求较高。按照管理要素按贡献参与分配的原则,其工资(生活)水平稍高于社会平均工资(生活)水平是合理的。以美国2010年统计数据为例,美国全部公务员平均工资为482 01.9美元(其中,联邦政府公务员平均工资为69198美元),全国私营部门平均工资为46455美元,前者为后者的103.7%;据日本2003年统计数据,其公务员平均工资为私营部门平均工资的107%; 2005年日本国家公务员平均工资为私营部门平均工资的106%;欧盟国家也是这种状况且多数国家还更高一点。当然,与此同时这些国家公务员没有其他制度外收入,职务消费也很少且违规将受惩处。改革开放以来我国公务员工资水平与社会平均工资比例关系在绝大多数年份也大体类似。根据国家统计局和《中国人力资源和社会保障年鉴(工作卷)》数据,1993年,全国机关平均工资为3382元,全国企业平均工资为3361元,二者之比是1.006:1;1995年,前者为5542元,后者为5345元,二者之比是1.037:1;1998年,二者之比是1.045:1;2000年以来,选取几个年份对比关系见表1。

表12000-2012年公务员与企业平均工资对比 (单位:元)

通过上表可见,20世纪90年代特别是近10多年来,我国公务员工资水平(含基本工资、津贴补贴等全部工资收入)除2012年外,均高于企业平均工资,与国际上大多数国家的比例关系相同或相近。而且,这种比例关系在20世纪90年代和2006年以前,社会上对此议论不多,反映意见不大,基本为群众所认可。

那为何到今天群众对公务员工资收入水平特别是涨工资意见很大、反映强烈呢?笔者以为,主要有以下几点原因:一是近年来曝光的少数公务员贪腐问题较突出,同时有些机关存在门难进、脸难看、事难办现象,甚至吃、拿、卡、要行为,老百姓有气,引发人们对公务员群体有很多负面情绪,连带对公务员工资等意见也较强烈;二是目前公务员收入分配不够透明,造成老百姓不了解全面情况,容易引起误解和错判,认为凡是公务员工资收入都不低,甚至都拿多了;三是有的公务员确有一些社会上没有的福利,如个别机关仍分福利房等,且公务员又没有参加社倮,不交社保费,退休后还能拿90%的原工资,在职、退休总算账全部收入不低,有的还偏高。那么,我们到底应如何判断当前公务员工资水平呢?笔者以为,基于上述2012年国家公务员(不含机关聘用的编制外人员)平均工资首次低于国有企业平均工资,且全部公务员与全部企业平均工资的差距也由以往10%以上缩小到只有2.6%这一情况,可以判断当前按国家规定的公务员工资制度内的工资水平是低于中等偏上定位的,同时结合2006年后国家一直没有统一安排公务员涨工资,就此而言,通过工资改革适当提高一些公务员工资是有道理的;但鉴于近年来有些地方自行安排增加了津补贴,个别机关仍分福利房,公务员退休待遇仍较多高于企业退休人员等,因此,其在职、退休合计全部平均收入水平是高于企业人员的,但对此难以全面计算得出准确结果;而且,不同地区、部门、层级的公务员,其工资和全部收入很不平衡,相互之间差距也较大。所以,简单下结论说全体公务员的全部收入都低于或都高于应有定位水平是不客观的。应既分析制度内工资水平又分析其他收入并结合分析公务员内部分配不平衡情况,作出全面客观的判断。

 

三、明确公务员工资改革的主要任务

按照中央精神和《意见》规定,结合以上对公务员工资改革、工资水平定位及现状的分析,我们可以清晰地认识到,公务员工资改革绝不是单纯涨工资,而是一个复杂的系统工程,要在统筹安排整个收入分配制度改革、抓好相关配套改革的过程中相应推进,其主要任务可以概括为:调整结构、完善制度、健全机制、配套改革、理顺关系。

第一,要调整工资结构,提高基本工资比重,降低津贴补贴的比重,这是当前公务员工资分配中最明显的问题。据统计,全国公务员职务工资、级别工资之和(俗称基本工资)大约只占公务员全部工资的近30%,其余70%多为各种津补贴,这是极不合理的,根本违背工资分配的一般规律。之所以出现这种状况,一方面是国家安排的基本工资标准偏低,又多年没有提高;男一方面是2006年清理整顿津补贴时因条件不成熟未把名目繁多的津补贴全部纳入整顿范围,不少地方还保留了所谓改革性津补贴,而在各地财政分灶吃饭条件下,近年来一些地方违反国家政策又自行安排提高了这些津补贴标准,从而造成津补贴比重过大。调整工资结构的过程,也是进一步清理整顿津补贴、规范分配秩序的过程,要开前门、正门,同时必须关后门、斜门,把各地所有津补贴等都纳入整顿监管范围。

第二,要完善工资制度。一方面要建立职务与职级并行的制度,创造一个当官不当官都能够按有关程序和要求分别晋升职级的双通道制度,让那些虽未当官但承担任务重、个人能力强、所作贡献多的一般公务员,也能够与当官的一样晋升职级,领取与同职级当宫者差不多的工资;另一方面,要科学合理安排职务、级别工资标准及其差距,像现在国家主席的职务工资、级别工资月最高标准分别只有4000元左右,且与科员职务、级别工资标准的差距只有10倍多,低于计划经济时期国家主席职务工资相当于办事员工资18倍多的差距,显然不合理,应提高水平、拉开差距;同时还要建立健全地区附加津贴等项制度。

第三,要建立健全工资运行机制,包括比较机制、决定机制和正常调整机制以及宏观调控机制。其中,比较机制就是《公务员法》规定的对“企业相当人员…‘工资水平调查比较”,将其“结果作为调整公务员工资水平的依据”的机制。这里,笔者认为企业相当人员就是企业管理人员,因为两支队伍的工作性质、特点是基本相同的,具有可出陛;决定机制就是要明确公务员工资调整采取何种程序、由谁批准,比如明确目前由全国人大授权国务院依据调查比较结果决策,并研究今后是否应提交全国人大常委会审议;健全正常调整机制就是要改变目前工资调整无规律的状况,使公务员工资水平随国民经济发展、比照追随企业管理人员工资水平和物价变动等相应及时调整;宏观调控机制就是要将公务员全部收入纳入国家监管范围,坚决纠正违反国家规定的分配行为。

第四,要抓好配套改革。这里配套改革分为几个层次,一是公务员工资、福利、社保等制度的配套改革;二是与财政体制等的配套改革;三是完善公务员制度等方面的配套改革;四是与其他方面的配套改革。这些层次的配套改革在下文再详述。

第五,要在适当投入改革增量基础上理顺多方面的分配关系。在统筹考虑各类人员工资或待遇调整的“大盘子”里,公务员工资改革增量将参照调查比较企业管理人员工资水平结果来安排。一要理顺公务员内部的分配关系,包括缩小不同地区或同城不同部门公务员不合理的工资差距,同时合理拉开职务、级别工资最高、最低标准的差距,分配中向基层公务员适当倾斜等:二要协调处理好与事业单位工作人员的分配关系,尤其是义务教育、公共医疗单位工作人员,在国外这些人员是列入广义公务员范畴的,要统筹研究安排事业单位工作人员工资改革和工资调整问题;三要理顺机关在职人员工资改革、调工资与离退休人员调待遇的关系,其中尤其要协调处理好机关退休人员待遇调整与企业退休人员待遇调整的关系,防止引发新的矛盾;四要兼顾处理好其他人员收入水平调整关系,特别是劳动密集型中小企业如何建立工资正常调整机制和如何进一步保障好城乡贫困居民基本生活问题等。

 

四、加强协同切实抓好配套改革

从以上五方面主要改革任务可以看到,这确实是一项复杂的系统工程,涉及面很广’必须加强领导,由多个部门齐心协力强化协同才能完成。一是建议国务院深化收入分配制度改革部际联席会议召集人发挥好牵头作用,督促各分管部门按照《意见》原则规定加快制定初次分配、二次分配、农民增收、规范分配秩序各领域的具体政策并抓好落实。一句话,整个收入分配制度改革推进得越及时越到位,公务员工资改革的环境条件就越好,矛盾就不会聚焦。二是建议主管公务员工资改蕈的部门及时向联席会议通报拟安排的改革进程,并主动提出有关部门大力协同的要求,联席会议应负责督促备有关部门协同管理的落实。三是建议抓好公务员福利、保险制度的配套改革,切实解决人们担心的问题:“公务员工资改革了,福利、保险仍维持原样,该拿的拿了,不该拿的仍拿”;其中,对公务员福利要结合贯彻中央‘八项规定”等进行清理规范,形成制度规定;同时加快研究公务员养老保险制度并轨问题,形成制度性措施办法并出台,其具体实施时间则不一定与工资改革同步,可有先有后。四是建议财政部门主动抓好财政分灶吃饭的配套改革,切实解决目前各地有钱的多发津补贴,无钱的少发津补贴甚至欠发部分工资的乱象;要健全公务员全部收入及其调整全面纳入各级财政预决算方案的程序性制度监管办法,由各级人大审议监督,同时要强化监察、审计、财政、人社等部门的监管,严格查处违规多发钱的地方、部门和责任人,真正做到在国家规定的制度、政策外各地不能也不敢再多发一分钱。五是建议抓好完善公务员制度等项改革。其中,各级编制部门要结合转变政府职能抓紧研究明确各级政府管理流程、机构、职责、权限如何进一步改革优化,并明确全国、各地到底应该配置多少公务员;有关主管部门要研究如何真正建立起公务员能进能出、职务能上能下的机制等:通过这些配套改革为公务员工资改革夯实基础。六是建议抓好其他方面的配套改革,包括督促有关部门抓紧研究制定出台劳动密集型中小企业建立工资正常调整机制的政策并抓好落实,研究进一步妥善解决城乡贫困人口基本生活保障等问题。

抓好以上配套改革,既是保证公务员工资改革顺利推进的充分必要条件,也是消除社会误解、担心的必要措施,必须作为工资改革的关键环节抓好落实。

 

五、加强正面引导、营造有利改革的舆论氛围

公务员工资改革敏感度高、政策性强,历来都遵循“多做少说…‘只做不说”的惯例,但在现代资讯发达的今天,完全不说是不可能了,况且近期新闻媒体已就此热议了一阵,回避不是办法。还是应抓恰当时机,加强正面宣传,引导社会舆论,为公务员工资改革营造有利氛围。一是要避免热炒此议题,新闻媒体尤其要避免刊登某些情绪化、片面议论公务员工资改革的文章、观点;二是要把正面宣传公务员工资改革的文章、观点与正面宣传收入分配制度其他方面改革的文章、观点穿插着报道,形成系列,引导叭们从收入分配制度整体改革的视角看待、认识其中的公务员工资改革;三是要宣传公务员工资改革的正确定位、目的、意义、主要任务以及配套改革等,让人们全面认识和把握公务员工资改革,避免片面性。


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